Uitspraak
200907425/1/M1.
Datum uitspraak: 15 september 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 6 augustus 2009 heeft het college aan [appellante] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een inrichting voor het innemen, inzamelen, bewerken en tijdelijk opslaan van bouw- en sloopafval, bedrijfsafval en grof huishoudelijk afval op het perceel [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 13 augustus 2009 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 september 2009, beroep ingesteld.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
Het college en [appellante] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 augustus 2010, waar [appellante], vertegenwoordigd door [directeur], mr. drs. P. Rens, advocaat te Rotterdam, ing. A.P. ter Veen en J.J.W.M. Thewissen, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Schrijnemaekers-Spätjens en
S. Obbens, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Algemeen toetsingskader
2.1. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Vergunningvoorschrift 5.1.2
2.2. [appellante] betoogt dat de in vergunningvoorschrift 5.1.2 opgenomen sulfaatnorm van 300 mg/l voor het op het openbaar riool te lozen afvalwater niet nodig is ter bescherming van het milieu. In dit kader voert zij aan dat het sulfaat voor een deel bestaat uit vaste gipsdeeltjes die geen gevaar voor het rioolstelsel opleveren en dat het afvalwater in de inrichting voldoende wordt verdund met water van de omgeving. [appellante] wijst er voorts op dat haar zusterbedrijf Milieu Express Zoetermeer blijkens de haar verleende milieuvergunning van de zijde van het college een sulfaatnorm van 1.200 mg/l opgelegd heeft gekregen. [appellante] stelt verder dat de haar opgelegde sulfaatnorm niet naleefbaar is. Zij wijst in dit verband op de wisselende samenstelling van het ingezamelde afval waarop zij geen invloed kan uitoefenen. Maatregelen om het sulfaatgehalte verder terug te dringen zijn niet mogelijk, aldus [appellante]. Dat de norm niet naleefbaar is, blijkt volgens [appellante] ook uit de analyseresultaten van de jaarlijkse bemonsteringen, die ook bij het college bekend zijn.
2.2.1. Het college voert aan dat de lozingsnorm nodig is ter voorkoming van aantasting van het openbare rioolstelsel en de daarop aangesloten apparatuur. Het openbare rioolstelsel nabij de inrichting van [appellante] verkeert volgens het college reeds in technisch slechte staat. Ook de afdeling Rioolbeheer van de gemeente Rotterdam acht de norm nodig, aldus het college. Het college acht de norm voorts op termijn haalbaar voor [appellante].
2.2.2. In het vergunningvoorschrift 5.1.2 is, voor zover van belang, bepaald dat binnen twee jaar na het in werking treden van deze beschikking voor alle te lozen bedrijfsafvalstromen het sulfaatgehalte in enig steekmonster niet meer dan 300 mg/l mag bedragen.
2.2.3. [appellante] loost haar bedrijfsafvalwater op het openbare gecombineerde rioolstelsel van de gemeente Rotterdam. Het eerste deel van het rioolstelsel wordt enkel door [appellante] gebruikt. Volgens het deskundigenbericht verkeert het rioolstelsel in slechte staat. Het deskundigenbericht vermeldt voorts dat een te hoog sulfaatgehalte kan leiden tot vorming van het gas waterstofsulfide (H2S) en de vloeistof zwavelzuur (H2SO4) die het cement in de verbindingen en het materiaal kunnen aantasten. Hierdoor kan de goede werking van de riolering in gevaar komen met lekkages en eventuele bodemverontreiniging tot gevolg. Ter zitting is het deskundigenbericht niet bestreden. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het gestelde in het deskundigenbericht in zoverre niet juist is.
In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling ook verder geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid ter bescherming van het rioolstelsel een lozingsnorm van 300 mg/l voor het sulfaatgehalte heeft kunnen opleggen. Daarbij overweegt de Afdeling omtrent de verwijzing van [appellante] naar de lozingsnorm van 1.200 mg/l die haar zusterbedrijf opgelegd heeft gekregen als volgt. Ter zitting heeft het college onweersproken gesteld dat bij dit zusterbedrijf wordt geloosd op een rioolstelsel bestaande uit ander materiaal, waardoor het daar in het belang van de bescherming van het milieu niet nodig is een strengere lozingsnorm aan de vergunning te verbinden.
Het betoog van [appellante] geeft evenmin aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de gestelde norm naleefbaar is.
Deze beroepsgrond faalt.
Vergunningvoorschriften 9.1.1 en 9.1.2
2.3. Vergunningvoorschrift 9.1.1 bepaalt dat binnen één jaar na het in werking treden van deze beschikking moet worden voldaan aan maatregelniveau III. Dit betekent dat de geuremissie vanwege de inrichting zodanig moet zijn beperkt, dat de inrichting onder representatieve bedrijfsomstandigheden ter plaatse van de geurgevoelige locatie Hovendaal/Molenvliet (positie 1 in het geurrapport F 18640-5 d.d. 27 januari 2009 door Peutz) of verder gelegen geurgevoelige locaties, geen geuroverlast mag veroorzaken.
Vergunningvoorschrift 9.1.2 bepaalt dat binnen zes maanden na het in werking treden van deze beschikking een rapportage van een geuronderzoek, dat tot doel heeft effectieve geurreducerende maatregelen te identificeren, ter goedkeuring aan het bevoegd gezag moet worden aangeboden.
De rapportage dient tenminste de volgende gegevens te bevatten:
a. een beschrijving van de geurveroorzakende activiteiten;
b. een overzicht van alle geurreducerende maatregelen (inclusief procesgeïntegreerde, organisatorische en good housekeeping) die in de branche als BBT kunnen worden beschouwd, vastgesteld voor de installaties en (deel)processen die geurbelasting veroorzaken;
c. per maatregel:
- het verwachte effect op de geurimmissieconcentraties op in het geurrapport aangegeven punten (posities);
- de (meer) investeringskosten;
- de verwachte economische levensduur;
d. een overzicht van de geurreducerende maatregelen die door de vergunninghouder genomen zullen worden om aan maatregelniveau III te voldoen;
e. een fasering voor realisatie van de uit te voeren maatregelen.
2.4. [appellante] betoogt dat zij aan het voorheen aan de vergunning verbonden geurvoorschrift bestaande rechten ontleent. Zij stelt dat voorschrift 9.1.1 hier ten onrechte niet mee overeenkomt.
2.4.1. Dit betoog miskent dat bestaande rechten niet aan eerder gestelde voorschriften kunnen worden ontleend, maar onder omstandigheden alleen aan eerder vergunde activiteiten.
Deze beroepsgrond faalt.
2.5. [appellante] betoogt dat de in vergunningvoorschrift 9.1.1 gestelde norm niet nodig is in het belang van de bescherming van het milieu. Hiertoe merkt zij op dat er over de afgelopen vijf jaar slechts één klacht bekend is over geurhinder door de inrichting.
2.5.1. Het college heeft zich bij het nemen van het bestreden besluit gebaseerd op de beleidsregels "Geuraanpak kerngebied Rijnmond" van 5 juli 2005 (hierna: de Geuraanpak). In de Geuraanpak en de toelichting daarbij is een afwegingsprocedure opgenomen om te komen tot een voor de individuele situatie geschikt maatregelniveau. Uitgangspunt van het beleid is het voorkomen van additionele bijdragen van geur(hinder) aan de reeds aanwezige hoge geurbelasting in het Rijnmondgebied. Aan dit uitgangspunt wordt invulling gegeven door het voorkomen van geurwaarneming en/of geuroverlast zoals beschreven in drie maatregelniveaus. Maatregelniveau III, het minst strenge maatregelniveau, houdt in dat ter plaatse van een geurgevoelige locatie geen geuroverlast door de inrichting mag worden veroorzaakt.
Bijlage 3 behorende bij de Geuraanpak vermeldt dat in het vooronderzoek voor sommige gevallen, indien het technisch en logistiek haalbaar wordt geacht, als indicatie van de geurbelasting gebruik kan worden gemaakt van een geuremissiebepaling met een verspreidingsberekening. Voor zulke gevallen bestaat dan de mogelijkheid de drie maatregelniveaus te vertalen in geurconcentraties en percentielen. Bij de vertaling van maatregelniveau III ligt de richtwaarde in de ordegrootte van 1 ge/m3 (0,5 oue/m3) als 98-percentiel ter plaatse van een geurgevoelig object uit categorie I of categorie II, aldus de bijlage.
2.5.2. Vergunningvoorschrift 9.1.1 bepaalt dat de in de inrichting verrichte activiteiten aan maatregelniveau III moeten voldoen, het minst strenge niveau uit de Geuraanpak. Volgens het college was er geen grond om van het beleid af te wijken.
2.5.3. De Afdeling is van oordeel dat het college in redelijkheid tot dit standpunt heeft kunnen komen. De door [appellante] gestelde omstandigheid dat de feitelijke situatie van de afgelopen jaren tot slechts één klacht aanleiding heeft gegeven, daargelaten of die stelling juist is, is in dit verband niet relevant. Ter beoordeling staat de nu aangevraagde situatie en niet de feitelijke situatie van de afgelopen jaren. De aangevraagde situatie vormt de grondslag voor de beoordeling van wat nodig is ter bescherming van het milieu.
Deze beroepsgrond faalt.
2.6. [appellante] kan zich evenmin met vergunningvoorschrift 9.1.2 verenigen. Zij wijst er daartoe op dat zij reeds onderzoek heeft laten verrichten en dat er slechts één klacht over geurhinder bekend is. Daarom kan volgens [appellante] geen onderzoek gericht op het nemen van verdergaande maatregelen van haar worden gevergd.
2.6.1. Het college stelt dat blijkens het bij de aanvraag gevoegde geurrapport van 27 januari 2009 de richtwaarde voor maatregelniveau III van 1 ge/m3 niet wordt gehaald. Daarom acht het college aanvullende maatregelen nodig, waartoe voorschrift 9.1.2 is opgenomen.
2.6.2. Niet in geschil is dat de inrichting in een "worst case"-situatie niet aan de norm van 1 ge/m3 als 98-percentiel kan voldoen. Gelet hierop heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat [appellante] aanvullende maatregelen dient te treffen opdat de inrichting na het treffen van die maatregelen alsnog aan maatregelniveau III voldoet. Het college heeft in redelijkheid voorschrift 9.1.2 aan de vergunning kunnen verbinden.
Deze beroepsgrond faalt.
Vergunningvoorschriften 6.5.1 en 6.5.2
2.7. [appellante] richt zich tegen de vergunningvoorschriften 6.5.1 en 6.5.2. Zij voert hiertoe aan dat onduidelijk is op welke locaties en na het beëindigen van welke activiteiten in de inrichting bodembelastingonderzoek is vereist.
2.7.1. In het vergunningvoorschrift 6.1.1 is, voor zover van belang, bepaald dat het bodemrisico van daar opgesomde activiteiten moet voldoen aan bodemrisicocategorie A zoals gedefinieerd in de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming.
In het vergunningvoorschrift 6.5.1 is, voor zover van belang, bepaald dat bij beëindiging van een bodembedreigende activiteit ter vaststelling van de kwaliteit van de bodem een bodembelastingonderzoek naar de eindsituatie dient te zijn uitgevoerd.
In het vergunningvoorschrift 6.5.2 is, voor zover van belang, bepaald dat het eindonderzoek moet worden verricht op die locaties van de inrichting die bij het nulsituatieonderzoek relevant zijn gebleken en op alle overige locaties van de inrichting waar bodembedreigende activiteiten hebben plaatsgevonden.
2.7.2. Ter zitting is door het college gesteld dat, waar in de eerste volzin van voorschrift 6.5.1 wordt gesproken over een bodembedreigende activiteit, wordt gedoeld op een in voorschrift 6.1.1 vermelde activiteit. Dit blijkt evenwel niet uit voorschrift 6.5.1. Het bestreden besluit verdraagt zich op dit punt niet met het algemeen rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. Deze beroepsgrond slaagt en het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd.
[appellante] heeft te kennen gegeven dat als in voorschrift 6.5.1 wordt vermeld dat met bodembedreigende activiteit wordt gedoeld op een in voorschrift 6.1.1 bedoelde activiteit, haar bezwaar tegen de voorschriften 6.5.1 en 6.5.2 wordt ondervangen. Het college heeft te kennen gegeven zich eveneens in deze verduidelijking te kunnen vinden. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding op hierna te melden wijze zelf in de zaak te voorzien. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
Vergunningvoorschrift 16.1.4
2.8. [appellante] richt zich tegen de in de slotzin van voorschrift 16.1.4 opgenomen verplichting dat met de buurbedrijven die gevaar lopen, alsmede met de CMRK gedurende een alarmsituatie contact moet worden onderhouden.
Het college is na nadere bestudering de mening toegedaan dat deze zin kan worden geschrapt. Gelet hierop is het bestreden besluit in zoverre in strijd met het algemeen rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen.
Deze beroepsgrond slaagt.
Conclusie
2.9. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het besluit van 6 augustus 2009 dient te worden vernietigd voor zover het voorschrift 6.5.1, eerste volzin, en voorschrift 16.1.4, laatste volzin, betreft. Het beroep is voor het overige ongegrond.
Proceskosten
2.10. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 6 augustus 2009, kenmerk 20939195/340645, voor zover het voorschrift 6.5.1, eerste volzin, en voorschrift 16.1.4, laatste volzin, betreft;
III. bepaalt dat de eerste volzin van voorschrift 6.5.1 als volgt komt te luiden:
"Bij beëindiging van een bodembedreigende activiteit, bedoeld in voorschrift 6.1.1, dient ter vaststelling van de kwaliteit van de bodem een bodembelastingonderzoek naar de eindsituatie te zijn uitgevoerd.";
IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 6 augustus 2009;
V. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 (zegge: tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en drs. W.J. Deetman, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.A.M. van Hamond, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van Hamond
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 september 2010
446-650.