Uitspraak
201002213/1/M2.
Datum uitspraak: 15 september 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Natuur en Milieu Landerd (hierna: de stichting), gevestigd te Landerd, en de vereniging Milieuvereniging Land van Cuijk (hierna: de vereniging), gevestigd te Mill, gemeente Mill en Sint Hubert,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Landerd,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2010 heeft het college aan [vergunninghouder] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een geiten-, rundvee- en paardenhouderij aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 21 januari 2010 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben de stichting en de vereniging bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 maart 2010, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 juli 2010, waar de stichting en de vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door ing. M.M.J. Pijnenburg, J.B.H. Vos en C.H.J. Cranen, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de stichting en de vereniging niet belanghebbend zijn. Hiertoe merkt het college - kort weergegeven - op dat de stichting zich blijkens haar statuten richt op het beoordelen, beïnvloeden en/of begeleiden van beleid van diverse overheden en niet op het nemen van concrete besluiten. Voorts blijkt volgens het college uit de statuten van de vereniging dat de gemeente Landerd, waarin de inrichting is gelegen, buiten het werkgebied van de vereniging valt.
2.1.1. Ingevolge artikel 20.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover thans van belang, kan een belanghebbende tegen een besluit op grond van deze wet beroep instellen bij de Afdeling.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.
2.1.2. Blijkens artikel 2, eerste lid, van de statuten van de stichting, voor zover hier van belang, heeft zij ten doel heeft het beleid van diverse overheden in haar werkgebied op het terrein van milieuzorg, natuurbehoud en landschapsbescherming te beoordelen, te beïnvloeden en/of te begeleiden. Ook uit feitelijke werkzaamheden, zoals deze ter zitting zijn uiteengezet, blijkt dat de stichting het in artikel 2, eerste lid, van haar statuten omschreven algemene belang in het bijzonder behartigt. Dit belang is voorts rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken. Door invloed uit te oefenen op concrete besluiten over verlening van milieuvergunningen kan de stichting het beleid van overheden op het terrein van milieuzorg, natuurbehoud en landschapsbescherming beïnvloeden. Gelet op het vorenstaande kan de stichting worden aangemerkt als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
2.1.3. Blijkens artikel 5 van de statuten van de vereniging heeft zij ten doel het bevorderen van de milieuhygiëne, duurzaamheid en de leefbaarheid in de meest uitgebreide zin, alsmede het nastreven van behoud, bescherming en verbetering van natuur, flora en fauna en landschap in de meest uitgebreide zin en bestrijkt haar werkgebied het hele Land van Cuijk dat bestaat uit de gemeenten Grave, Cuijk, Mill en Sint Hubert, Sint Anthonis en Boxmeer. Ook uit feitelijke werkzaamheden blijkt dat de vereniging het in artikel 5 van haar statuten omschreven algemene belang in het bijzonder behartigt. De inrichting waarvoor vergunning is aangevraagd is in de nabije omgeving van het werkgebied van de vereniging gelegen. Aannemelijk is dat binnen het werkgebied van de vereniging milieugevolgen van de inrichting kunnen worden ondervonden. Gelet hierop is het hiervoor genoemde door de vereniging krachtens haar statuten en blijkens haar feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigde algemene belang rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken. Gelet op het vorenstaande kan de vereniging worden aangemerkt als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
2.2. Volgens het college is het beroep, voor zover is aangevoerd dat in de gemeentelijke geurverordening van Landerd van 22 mei 2008 (hierna: de geurverordening) ten onrechte hogere geurnormen zijn vastgesteld dan aanbevolen door de GGD en dat bij de beoordeling rekening gehouden had dienen te worden met de mogelijke verspreiding van Q-koorts, niet-ontvankelijk, omdat hierover geen zienswijzen naar voren zijn gebracht. Daarnaast zijn enkele beroepsgronden ten aanzien van de geurverordening volgens het college niet-ontvankelijk, omdat deze niet zien op de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
2.2.1. Ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht, voor zover hier van belang, kan geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht.
Uit artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht vloeit voort dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze hem redelijkerwijs niet kan worden verweten. Bij besluiten inzake milieuvergunningen worden de beslissingen over de aanvaardbaarheid van verschillende categorieën milieugevolgen als onderdelen van een besluit in vorenbedoelde zin aangemerkt.
2.2.2. De beroepsgrond over de mogelijke verspreiding van Q-koorts vanwege de inrichting heeft betrekking op de volksgezondheid. Over dit besluitonderdeel hebben de stichting en de vereniging geen zienswijze naar voren gebracht. Hun stelling dat zij wel een zienswijze naar voren hebben gebracht over zwevende deeltjes (PM10) en dat onder meer deze stof Q-koorts kan verspreiden, maakt dit niet anders. De zienswijze over zwevende deeltjes (PM10) had betrekking op het besluitonderdeel luchtkwaliteit en niet op het besluitonderdeel volksgezondheid. Niet gebleken is van omstandigheden op grond waarvan het niet naar voren brengen van een zienswijze over zwevende deeltjes (PM10) de stichting en de vereniging redelijkerwijs niet kan worden verweten. Dat het RIVM, naar de stichting en de vereniging stellen, nieuwe informatie heeft verspreid over Q-koorts is geen omstandigheid op grond waarvan geoordeeld dient te worden dat het niet naar voren brengen van een zienswijze over dit aspect aan hen redelijkerwijs niet verweten kan worden. Het beroep is niet-ontvankelijk, voor zover het de grond betreft over de mogelijke verspreiding van Q-koorts.
De stichting en de vereniging hebben een zienswijze naar voren gebracht over geur. De door het college vermelde beroepsgronden ten aanzien van de geurverordening hebben betrekking op dit besluitonderdeel. Er is daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het beroep voor zover het deze gronden betreft niet-ontvankelijk is.
2.3. De stichting en de vereniging voeren aan dat de geurverordening onverbindend is, zodat het college deze ten onrechte bij het nemen van het bestreden besluit heeft betrokken. Ter zitting hebben de stichting en de vereniging opgemerkt dat hun beroep ten aanzien van de geurverordening neerkomt op de in de rechtsoverwegingen 2.6 tot en met 2.9 weergegeven beroepsgronden.
2.4. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: de Wet geurhinder), voor zover hier van belang, wordt een vergunning voor een veehouderij geweigerd indien de geurbelasting van die veehouderij op een geurgevoelig object meer bedraagt dan de in dit artikel genoemde waarden.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Wet geurhinder, voor zover hier van belang, kan bij gemeentelijke verordening worden bepaald dat binnen een deel van het grondgebied van de gemeente een andere waarde van toepassing is dan de desbetreffende waarde, genoemd in artikel 3.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Wet geurhinder, voor zover hier van belang, betrekt de gemeenteraad bij het bepalen van de andere waarde, bedoeld in artikel 6, in elk geval:
a. de huidige en de te verwachten geursituatie vanwege de veehouderijen in het gebied;
b. het belang van een geïntegreerde aanpak van de verontreiniging, en
c. de noodzaak van een even hoog niveau van de bescherming van het milieu.
Ingevolge artikel 8, tweede lid, van de Wet geurhinder, voor zover hier van belang, betrekt de gemeenteraad bij het bepalen van de andere waarde tevens:
a. de gewenste ruimtelijke inrichting van het gebied, of
b. de afwijkende relatie tussen geurbelasting en geurhinder.
2.5. De geurverordening is een algemeen verbindend voorschrift. Onder verwijzing naar onder meer het arrest van de Hoge Raad van 16 mei 1986 (Landbouwvliegers, NJ 1987, 251), overweegt de Afdeling dat zo'n voorschrift onverbindend kan zijn, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel.
2.6. De stichting en de vereniging voeren aan dat aan de geurverordening geen deugdelijk onderzoek ten grondslag ligt. Zij voeren hiertoe aan dat bij het beoordelen van de geursituatie in de aan de geurverordening ten grondslag liggende "Geurgebiedsvisie gemeente Landerd en gemeente Mill en St. Hubert" (hierna: de geurgebiedsvisie) is uitgegaan van onjuiste brongegevens, omdat enkele objecten ten onrechte wel en andere objecten ten onrechte niet als geurgevoelig zijn aangemerkt. Daarnaast is er volgens de stichting en de vereniging in de geurgebiedsvisie ten onrechte van uitgegaan dat zich in de bebouwde kom van het dorp Reek slechts 31 woningen bevinden.
2.6.1. In de geurgebiedsvisie is in een tabel kwantitatief de geursituatie voor geurgevoelige objecten weergegeven in de huidige situatie, de toekomstige situatie waarin de normen van artikel 3, eerste lid, van de Wet geurhinder worden toegepast en de situatie waarin de normen zoals vastgesteld in de verordening worden toegepast. Per gemeente, per deelgebied en per variant zijn in deze tabel de aantallen geurgevoelige objecten weergegeven waarbij sprake is van een acceptabele geursituatie, een afweegbare geursituatie dan wel een slechte geursituatie.
Door het college is ter zitting opgemerkt dat in de desbetreffende tabel ten onrechte is vermeld dat in het dorp Reek 31 woningen zijn gelegen in plaats van 500 woningen. Dit verandert volgens het college echter niet de conclusie dat in de toekomst de geursituatie verbetert door toepassing van de geurverordening, omdat het aantal geurgevoelige objecten met een afweegbare en slechte geursituatie in het dorp Reek zoals weergegeven in de tabel gelijk blijft.
De Afdeling is van oordeel dat in de desbetreffende tabel weliswaar is uitgegaan van een onjuist aantal geurgevoelige objecten in het dorp Reek maar dat dit niet leidt tot de conclusie dat bij de afweging die ten grondslag ligt aan de geurverordening niet de relevante feiten zijn betrokken. De in deze tabel weergegeven gegevens zijn voldoende representatief om de huidige en de toekomstige geursituatie te beoordelen. Voor elk in de tabel genoemd gebied kan een zelfde ontwikkeling ten aanzien van de geursituatie worden waargenomen, namelijk een verbetering, en het ligt niet in de lijn der verwachting dat ten aanzien van het dorp Reek in zoverre afwijkingen zullen optreden, zoals ook door het college is bevestigd. Voorts betekent de omstandigheid dat wellicht enkele objecten ten onrechte wel of niet zijn aangemerkt als geurgevoelig, gelet op het grote aantal objecten dat is meegenomen in de geurgebiedsvisie bij de beoordeling van de huidige en de toekomstige geursituatie, evenmin dat bij de afweging die ten grondslag ligt aan de geurverordening niet de relevante feiten zijn betrokken.
De beroepsgrond faalt.
2.7. De stichting en de vereniging voeren aan dat in de geurgebiedsvisie een verkeerde voorstelling van zaken is gegeven. Volgens hen wordt ten onrechte de indruk gewekt dat de weergegeven waarden in een tabel in de gebiedsvisie betreffende het verband tussen het aantal geurgehinderden binnen en buiten de bebouwde kom en de door hen ondervonden geurbelasting afkomstig zijn uit de bijlagen 6 en 7 van de Handreiking bij de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: de Handreiking). Volgens de stichting en de vereniging zijn de in deze tabel genoemde waarden voor het buitengebied niet terug te voeren op de in de Handreiking genoemde waarden.
2.7.1. In de geurgebiedsvisie is opgemerkt dat de in de desbetreffende tabel genoemde waarden zijn afgeleid uit de bijlagen 6 en 7 van de Handreiking. Dit betekent niet, zoals de stichting en de vereniging lijken te veronderstellen, dat de weergegeven waarden rechtstreeks zijn overgenomen uit de bijlagen 6 en 7, maar dat hieraan een eigen interpretatie is gegeven. Gelet hierop is er geen aanleiding voor het oordeel dat in de geurgebiedsvisie een verkeerde voorstelling van zaken wordt gegeven.
De beroepsgrond faalt.
2.8. De stichting en de vereniging voeren aan dat de in de geurverordening vastgestelde normen in strijd met artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet geurhinder niet een even hoog niveau van bescherming van het milieu waarborgen, omdat het aantal geurgehinderde objecten door toepassing van de verordening toeneemt. Daarnaast voeren zij aan dat in de geurgebiedsvisie ten onrechte geen rekening is gehouden met het in dit artikel neergelegde vereiste van een hoog niveau van bescherming van het milieu.
2.8.1. Op grond van artikel 8, eerste en tweede lid, van de Wet geurhinder dient bij het vaststellen van andere waarden dan de waarden van artikel 3 van deze wet een afweging van belangen plaats te vinden waarbij onder meer op grond van het eerste lid, aanhef en onder c, van dit artikel de noodzaak van een even hoog niveau van de bescherming van het milieu dient te worden betrokken. Anders dan waarvan de stichting en de vereniging uitgaan, betekent het betrekken van de noodzaak van een even hoog niveau van de bescherming van het milieu niet dat het aantal geurgehinderde objecten niet mag toenemen. Voorts is niet gebleken dat dit aspect niet op deugdelijke wijze bij de afweging is betrokken.
De beroepsgrond faalt.
2.9. De stichting en de vereniging voeren aan dat de bij de geurverordening behorende kaart onvoldoende gedetailleerd is. Ten gevolge hiervan is volgens hen de begrenzing van gebieden waarin verschillende geurnormen gelden niet duidelijk.
2.9.1. De bij de geurverordening behorende kaart bevat naar het oordeel van de Afdeling een duidelijke begrenzing van de gebieden met verschillende geurnormen.
De beroepsgrond faalt.
2.10. De stichting en de vereniging voeren aan dat niet vaststaat dat de op grond van de Wet milieubeheer geldende grenswaarden voor zwevende deeltjes (PM10) niet worden overschreden. Hiertoe voeren zij aan dat ten onrechte niet de emissie van zwevende deeltjes (PM10) van lokale bronnen bij het vaststellen van de achtergrondconcentratie is betrokken. Volgens hen is in de Grootschalige Concentratiekaarten Nederland (hierna: de GCN-kaarten), die zijn toegepast om de achtergrondconcentratie vast te stellen, onvoldoende rekening gehouden met lokale bronnen. Voorts blijkt volgens hen uit een onderzoek van Energieonderzoek Centrum Nederland van mei 2009 dat de huidige GCN-kaart van Noord-Brabant is gebaseerd op onjuiste gegevens.
2.10.1. Ingevolge artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder a, en tweede lid, onder a, van de Wet milieubeheer kunnen bestuursorganen, als de uitoefening van hun bevoegdheid te beslissen op een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 8.2 van de Wet milieubeheer, gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, hun bevoegdheid uitoefenen, als aannemelijk is gemaakt dat die uitoefening - kort gezegd - niet leidt tot het overschrijden, of tot het op of na het tijdstip van ingang waarschijnlijk overschrijden, van een in bijlage 2 opgenomen grenswaarde.
Ingevolge voorschrift 4.1 van bijlage 2 bij de Wet milieubeheer gelden voor zwevende deeltjes (PM10) de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:
a. 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie;
b. 50 microgram per m3 als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
Ingevolge artikel 66, aanhef en onder a en b, van de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007 (hierna: de Regeling),
voor zover hier van belang, maakt de minister vóór 15 maart van ieder kalenderjaar bekend:
a. een overzicht van de grootschalige concentratiegegevens van zwevende deeltjes (PM10) van het voorafgaande kalenderjaar;
b. een overzicht van de prognoses van de grootschalige concentratiegegevens van zwevende deeltjes (PM10) van het tiende kalenderjaar, volgend op het voorafgaande kalenderjaar en van de jaren 2010 en 2020.
Ingevolge artikel 67, eerste lid, van de Regeling maken bestuursorganen bij het door middel van berekening vaststellen van concentraties van verontreinigende stoffen in de buitenlucht gebruik van de gegevens, bedoeld in artikel 66. Ingevolge het tweede lid van dit artikel, voor zover hier van belang, kunnen bestuursorganen in afwijking van het eerste lid andere gegevens gebruiken dan de gegevens bedoeld in artikel 66, onder a of b, indien die andere gegevens zijn goedgekeurd door de minister.
2.10.2. Aan het bestreden besluit ligt een door M&A Milieuadviesbureau opgesteld luchtkwaliteitrapport ten grondslag van 14 juli 2009. Voor het bepalen van de achtergrondconcentratie van zwevende deeltjes (PM10) is in dit rapport gebruik gemaakt van de grootschalige concentratiegegevens als bedoeld in artikel 66 van de Regeling. Hetgeen de stichting en de vereniging hebben aangevoerd geeft gelet op het bepaalde in artikel 67 van de Regeling geen grond voor het oordeel dat bij het vaststellen van de achtergrondconcentratie ten onrechte alleen is uitgaan van de grootschalige concentratiegegevens zonder de emissie van zwevende deeltjes (PM10) van lokale bronnen te bepalen. De beroepsgrond faalt.
2.11. De stichting en de vereniging voeren aan dat wat betreft de emissie van zwevende deeltjes (PM10), ammoniak en geur niet wordt voldaan aan het vereiste dat de beste beschikbare technieken dienen te worden toegepast. Volgens hen kan de emissie van deze stoffen worden verminderd door het toepassen van technische maatregelen.
2.11.1. Bij het bestreden besluit is, voor zover hier van belang, vergunning verleend voor het houden van jongvee en geiten. Het college stelt zich op het standpunt dat voor deze diercategorieën geen emissiearm stalsysteem bestaat dan wel een maximale emissiewaarde geldt, zodat de toegepaste stalsystemen voldoen aan het vereiste dat de beste beschikbare technieken dienen te worden toegepast.
2.11.2. Zoals volgt uit hetgeen de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 1 juli 2009 in zaak nr.
200804185/1, moet er ten aanzien van een huisvestingsysteem dat voldoet aan de daaraan in het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij (hierna: het Besluit huisvesting) gestelde eisen van worden uitgegaan dat dit huisvestingsysteem een van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken is.
200804185/1, moet er ten aanzien van een huisvestingsysteem dat voldoet aan de daaraan in het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij (hierna: het Besluit huisvesting) gestelde eisen van worden uitgegaan dat dit huisvestingsysteem een van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken is.
2.11.3. In artikel 2, eerste lid, van het Besluit huisvesting, voor zover thans van belang, is bepaald dat, indien in een veehouderij dieren worden gehuisvest van een diercategorie waarvoor in bijlage 1 een maximale emissiewaarde is aangegeven, voor die dieren geen huisvestingssystemen worden toegepast met een emissiefactor die hoger is dan deze maximale emissiewaarde.
2.11.4. Voor jongvee en geiten is in het Besluit huisvesting geen maximale emissiewaarde gesteld. In de nota van toelichting bij het Besluit huisvesting is vermeld dat een maximale emissiewaarde is gesteld voor alle diercategorieën waar dit mogelijk is. Het stellen van een maximale emissiewaarde is mogelijk geacht indien meerdere emissiearme technieken beschikbaar zijn, die technieken op lange termijn breed toepasbaar zijn en die technieken economisch en technisch haalbaar zijn in de desbetreffende veehouderijsector (Stb. 2005, 675, blz. 7 en 15-17). Nu in bijlage 1 bij het Besluit huisvesting geen maximale emissiewaarde is opgenomen voor jongvee en geiten moet uit de aangehaalde passage uit de nota van toelichting worden afgeleid dat dit niet mogelijk is geweest omdat voor het houden van deze diercategorieën niet meerdere emissiearme, op lange termijn breed toepasbare en economisch en technisch haalbare technieken beschikbaar zijn. Hieruit volgt dat wat betreft jongvee en geiten vooralsnog elk huisvestingssysteem moet worden aangemerkt als de beste beschikbare techniek. Er is daarom geen aanleiding voor het oordeel dat niet wordt voldaan aan het vereiste dat de beste beschikbare technieken dienen te worden toegepast.
De beroepsgrond faalt.
2.12. Het beroep is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het de grond betreft over de mogelijke verspreiding van Q-koorts;
II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. G.N. Roes en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, ambtenaar van staat.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Van Grinsven
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 september 2010
462-578.