Uitspraak
200905018/1/R2.
Datum uitspraak: 1 september 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de coöperatie met uitgesloten aansprakelijkheid Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: MOB), gevestigd te Nijmegen,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 17 maart 2008, kenmerk 2008-002442, heeft het college vergunning verleend krachtens artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) aan [vergunninghoudster] voor het agrarisch bedrijf aan de [locatie 1] te [plaats] in de omgeving van het Natura 2000-gebied Veluwe.
Bij besluit van 8 juni 2009, kenmerk 2008-002442, heeft het college, voor zover hier van belang, het door MOB hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het bestreden besluit met een aanvullende motivering in stand gelaten.
Tegen dit besluit heeft MOB bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 juli 2009, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 6 augustus 2009.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 april 2010, waar MOB, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.F.H.A. Tillie en ir. A. Fopma, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is [vergunninghoudster] ter zitting als partij gehoord, vertegenwoordigd door [gemachtigden].
2. Overwegingen
2.1. Het college heeft krachtens de Nbw 1998 een vergunning verleend voor het agrarisch bedrijf aan de [locatie 1] te [plaats], dat op ongeveer 850 meter van het Natura 2000-gebied Veluwe ligt.
2.2. MOB betoogt dat bij het bestreden besluit het besluit tot verlening van de vergunning ten onrechte is gehandhaafd. Hiertoe voert MOB aan dat ten onrechte geen passende beoordeling is gemaakt. MOB betoogt voorts dat het college, in strijd met artikel 19e, eerste lid, aanhef en onder a, van de Nbw 1998 onvoldoende heeft onderzocht welke gevolgen de vergunningverlening heeft voor de instandhoudingsdoelstelling van de Veluwe. Daarnaast heeft het college ten onrechte de ingetrokken milieuvergunning van het voormalig agrarisch bedrijf aan de [locatie 2] te [plaats] bij het bestreden besluit betrokken. De Nbw 1998 biedt volgens MOB geen grondslag om de ammoniakemissie van het bedrijf aan de [locatie 1] te salderen met die van het bedrijf aan de [locatie 2].
MOB stelt verder dat niet duidelijk is hoe de ammoniakdepositie is berekend, omdat het door het college gebruikte verspreidingsmodel Aagro-Stacks tot andere uitkomsten leidt dan de zogenoemde Uitvoeringsregeling krachtens de voormalige Interimwet Ammoniak en Veehouderij en het door Alterra gebruikte verspreidingsmodel OPS. Ten slotte stelt MOB dat de vergunning ten onrechte is verleend voor onbepaalde tijd en zonder een eenduidige maximale depositiewaarde.
2.3. Het college stelt zich op het standpunt dat uit de passende beoordeling blijkt dat de uitbreiding van het bedrijf geen significant effect heeft op de instandhoudingsdoelstelling van het Natura 2000-gebied Veluwe. Het college stelt dat het de algemene tendens dat de achtergronddepositie daalt in zijn beoordeling heeft betrokken, evenals het gegeven dat de ammoniakdepositie per saldo afneemt omdat het agrarisch bedrijf aan de [locatie 2] is gestaakt.
Het college stelt gebruik te hebben gemaakt van het verspreidingsmodel Aagro-Stacks omdat dit op grond van de beste wetenschappelijke kennis tot stand is gekomen.
2.4. Het gebied Veluwe is bij besluit van 24 maart 2000 aangewezen als speciale beschermingszone als bedoeld in Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (Pb L 103; hierna: Vogelrichtlijn). Ingevolge artikel 60a, vierde lid, van de Nbw 1998 geldt het aanwijzingsbesluit van dit gebied tot speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn als besluit in de zin van artikel 10a van de Nbw 1998.
De Veluwe is verder aangemeld als speciale beschermingszone als bedoeld in Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; hierna: Habitatrichtlijn). Bij beschikking van 7 december 2004 is dit gebied geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio. Het gebied Veluwe is nog niet aangewezen als Habitatrichtlijngebied in de zin van artikel 10a van de Nbw 1998.
2.4.1. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit gold de Nbw 1998, zoals die na wijziging van kracht is geworden met ingang van 1 februari 2009.
Ingevolge artikel 10a, eerste lid, wijst de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit gebieden aan ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn.
Ingevolge artikel 19d, eerste lid, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
Ingevolge artikel 19e, aanhef en onder a, voor zover hier van belang, houden gedeputeerde staten bij het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, rekening met de gevolgen die een project of andere handeling, waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, gelet op de instandhoudingsdoelstelling kan hebben voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied.
Ingevolge artikel 19f, eerste lid, voor zover van belang, maakt de initiatiefnemer voor projecten waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens gedeputeerde staten een besluit nemen, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
Ingevolge artikel 19g, eerste lid, kan, indien een passende beoordeling is voorgeschreven op grond van artikel 19f, eerste lid, een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, slechts worden verleend indien gedeputeerde staten zich op grond van de passende beoordeling ervan hebben verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen worden aangetast.
2.4.2. Op 1 november 1983 is ten behoeve van het bedrijf een uitbreidingsvergunning op grond van de (toenmalige) Hinderwet verleend voor een veebestand met een ammoniakemissie van in totaal 2.692,7 kilo per jaar. Bij besluit van 23 juli 1996 heeft het college van burgemeester en wethouders van Putten de voorschriften van voornoemde Hinderwetvergunning ingetrokken en door nieuwe voorschriften vervangen.
Bij besluit van 16 april 2007 is voor de inrichting een revisievergunning krachtens de Wet milieubeheer verleend voor een gewijzigd veebestand met een ammoniakemissie van in totaal 2.990,2 kilo per jaar.
Bij besluit van 21 januari 2008 is aan het bedrijf een revisievergunning verleend op grond van de Wet milieubeheer voor een gewijzigd veebestand met een ammoniakemissie van in totaal 4.228,2 kilo per jaar.
Voor de exploitatie van het bedrijf is niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 dan wel de Natuurbeschermingswet (oud) verleend.
2.4.3. Uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap (thans: Europese Unie) van 23 maart 2006, C-209/04, Commissie/Oostenrijk, punten 53-62, (www.curia.europa.eu) en het arrest van 14 januari 2010, C-226/08, Stadt Papenburg, punt 48, volgt dat indien voor een project voor afloop van de omzettingstermijn van de Habitatrichtlijn, te weten op 10 juni 1994, toestemming is verleend, de in artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn vervatte procedure voor voorafgaande beoordeling van de gevolgen van het project voor het Natura 2000-gebied niet geldt. De procedure voor voorafgaande beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitarichtlijn is naar het oordeel van de Afdeling evenmin van toepassing als voor het project toestemming is verleend voor de datum van vaststelling van de lijst van gebieden van communautair belang. Daarbij is in aanmerking genomen dat de procedure voor voorafgaande beoordeling, gelet op artikel 4, vijfde lid, van de Habitatrichtlijn eerst van toepassing is na de vaststelling van die lijst.
Hierop bestaat, gelet op artikel 7 van de Habitatrichtlijn, gelezen in samenhang met artikel 4 van de Vogelrichtlijn, een uitzondering indien het betrokken gebied is aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn. Voor speciale beschermingszones in de zin van de Vogelrichtlijn, die zijn aangewezen voor afloop van de omzettingstermijn van de Habitatrichtlijn gelden de bepalingen van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn vanaf 10 juni 1994. Voor speciale beschermingszones in de zin van de Vogelrichtlijn, die zijn aangewezen na afloop van de omzettingstermijn van de Habitatrichtlijn gelden de bepalingen van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn vanaf het van kracht worden van de aanwijzing.
Onder het verlenen van toestemming als hiervoor bedoeld, waarvoor de procedure voor voorafgaande beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn niet geldt, moet naar het oordeel van de Afdeling in gevallen als deze de vergunning, dan wel de melding, krachtens de Wet milieubeheer of de daaraan voorafgaande Hinderwet worden verstaan.
2.4.4. De Afdeling overweegt dat de vergunning deels betrekking heeft op een handeling die overeenkomt met de op 1 november 1983 krachtens de Hinderwet vergunde, en bij besluit van 23 juli 1996 op grond van de Wet milieubeheer gewijzigde andere handeling. De krachtens de Hinderwet afgegeven vergunning is verleend voordat de aanwijzing als speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn voor dit gebied van kracht werd en voordat het gebied op de lijst van gebieden van communautair belang werd geplaatst. Gelet op hetgeen hiervoor onder 2.4.3. is overwogen, behoeft de eerder vergunde andere handeling op het moment waarop de aanwijzing van het gebied als speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn van kracht wordt of op het moment van plaatsing van een gebied op de lijst van gebieden van communautair belang niet alsnog aan een beoordeling op grond van artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn te worden onderworpen.
Dit laat onverlet dat de uitbreiding van de veehouderij in dit geval als een project in de zin van artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn moet worden aangemerkt. Immers, voor het begrip "project" dient hier aansluiting te worden gezocht bij richtlijn 85/337 van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB L 175, blz. 40 en zoals nadien gewijzigd; hierna: de MER-richtlijn). Uit de aanvraag blijkt dat deze betrekking heeft op "de uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties of werken", als bedoeld in artikel 1, tweede lid, van de MER-richtlijn. Nu op grond van objectieve gegevens niet kan worden uitgesloten dat dit project, als gevolg waarvan de ammoniakdepositie zal toenemen, een verslechterend effect kan hebben op het Natura 2000-gebied, kan, gelet op het bepaalde in artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998, voor dit project pas een vergunning worden verleend indien daaraan voorafgaand een passende beoordeling wordt gemaakt.
De passende beoordeling dient in dit geval betrekking te hebben op de uitbreiding ten opzichte van de op 1 november 1983 krachtens de Hinderwet vergunde, en bij besluit van 23 juli 1996 op grond van de Wet milieubeheer gewijzigde situatie. Ten tijde van het van kracht worden van de aanwijzing als speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn was dit immers de feitelijk vergunde situatie.
2.4.5. De Afdeling stelt vast dat het college een passende beoordeling voor het in geding zijnde project alsmede voor de uitbreiding van een ander agrarisch bedrijf heeft laten opstellen. De resultaten daarvan zijn neergelegd in het rapport "Aanvullend onderzoek ammoniakbelasting agrarische bedrijven aan de [locatie 3] en [locatie 1] te [plaats]" van 5 juni 2008. In het rapport wordt de conclusie getrokken dat de ammoniakdepositie van de twee agrarische bedrijven laag is in vergelijking met de achtergronddepositie. Daarnaast wordt in het rapport geconcludeerd dat uitbreiding van de twee bedrijven de voorziene daling van de ammoniakuitstoot niet teniet zal doen.
Uit de passende beoordeling, in samenhang gelezen met de vergunning, blijkt dat de gevolgen van de toename van de depositie van 9,77 mol/ha/jr naar 14,04 mol/ha/jr als gevolg van de uitbreiding van het bedrijf aan de [locatie 1] zijn beoordeeld. Hieruit blijkt dat het college de ammoniakemissie van de veebezetting zoals toegestaan vanwege de revisievergunning van 16 april 2007 als uitgangspunt heeft genomen. De Afdeling overweegt dat het college, gelet op het hiervoor in 2.4.4. overwogene, ten onrechte niet met de ten tijde van het van kracht worden van de aanwijzing als speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn vergunde veebezetting - waarbij een lagere ammoniakemissie was toegestaan - heeft vergeleken. Derhalve heeft het college zich bij het nemen van het bestreden besluit ten onrechte op de bedoelde passende beoordeling gebaseerd.
2.4.6. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 31 maart 2010 in zaak nr.
200903784/R2), voorziet artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, blijkens de bewoordingen van deze bepaling, niet alleen in een vergunningplicht voor projecten maar ook in een vergunningplicht voor andere handelingen. Gelet hierop omvat de vergunningplicht in dit geval naast de uitbreiding van de bestaande intensieve veehouderij, zijnde een project, mede een andere handeling, in dit geval de exploitatie van de intensieve veehouderij.
200903784/R2), voorziet artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, blijkens de bewoordingen van deze bepaling, niet alleen in een vergunningplicht voor projecten maar ook in een vergunningplicht voor andere handelingen. Gelet hierop omvat de vergunningplicht in dit geval naast de uitbreiding van de bestaande intensieve veehouderij, zijnde een project, mede een andere handeling, in dit geval de exploitatie van de intensieve veehouderij.
Uit artikel 19e, aanhef en onder a, van de Nbw 1998 vloeit voort dat het college ook wat betreft de exploitatie van de intensieve veehouderij diende te beoordelen of de gevraagde vergunning bij afweging van de betrokken belangen kon worden verleend, daarbij rekening houdend met de gevolgen die deze andere handeling waarop de vergunningaanvraag mede betrekking had, gelet op de instandhoudingsdoelstelling kon hebben voor het betrokken gebied. Uit de vergunning, noch uit het bestreden besluit blijkt op welke wijze het college rekening heeft gehouden met voornoemde gevolgen. Het voorgaande klemt te meer, nu uit de passende beoordeling blijkt dat de achtergronddepositiewaarden de kritische depositiewaarde van 1071 mol/ha/jr aanmerkelijk overschrijden. Gezien het voorgaande is het bestreden besluit in zoverre genomen in strijd met artikel 19e, aanhef en onder a, van de Nbw 1998.
2.5. In hetgeen MOB heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 19e, aanhef en onder a, en artikel 19g van de Nbw 1998. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met deze artikelen te worden vernietigd.
Gelet hierop behoeft hetgeen MOB voor het overige heeft aangevoerd geen bespreking meer. Hieruit volgt voorts dat geen aanleiding bestaat om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, zoals het college heeft verzocht.
2.6. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 8 juni 2009, kenmerk 2008-002442;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij de coöperatie met uitgesloten aansprakelijkheid Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Gelderland aan de coöperatie met uitgesloten aansprakelijkheid Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 (zegge: tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. G.N. Roes en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.A. Oudenaarden, ambtenaar van Staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Oudenaarden
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 september 2010
568-612.