Uitspraak
201002501/1/H1, 201002502/1/H1, 201002503/1/H1 en 201002504/1/H1.
Datum uitspraak: 1 september 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
het college van gedeputeerde staten van Flevoland,
appellant,
tegen de uitspraken van de rechtbank Zwolle van 4 februari 2010 in zaak nrs. 08/848, 08/877, 08/903 en 08/907 in de gedingen tussen:
[wederpartij A], wonend te [woonplaats], [wederpartij B], wonend te [woonplaats], [wederpartij C] en [wederpartij D], beide gevestigd te [plaats] (hierna: [wederpartij B] en andere),
het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde, en
Raedthuys Windenergie B.V., gevestigd te Enschede.
en
het college van gedeputeerde staten.
1. Procesverloop
Bij drie onderscheiden besluiten van 9 oktober 2007 heeft het college van gedeputeerde staten geweigerd aan het college van burgemeester en wethouders verklaringen van geen bezwaar te verlenen voor de bouw van windturbines op de percelen Dodaarsweg 30, Lepelaarweg 9 en Bosruiterweg 30 en 33 te Zeewolde (hierna: de percelen).
Bij vier onderscheiden besluiten van 15 april 2008 heeft het college van gedeputeerde staten de door [wederpartij A], [wederpartij B] en andere, het college van burgemeester en wethouders en Raedthuys daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij drie onderscheiden besluiten van 29 juli 2008 heeft het college van gedeputeerde staten de besluiten van 15 april 2008 gewijzigd, in die zin dat een nadere motivering ten grondslag is gelegd aan de weigering om verklaringen van geen bezwaar te verlenen voor de bouw van windturbines op de percelen.
Bij vier onderscheiden uitspraken van 4 februari 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank de door respectievelijk [wederpartij A], [wederpartij B] en andere, het college van burgemeester en wethouders en Raedthuys tegen de besluiten van 15 april 2008 en 29 juli 2008 ingestelde beroepen gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd, de tegen de besluiten van 9 oktober 2007 gemaakte bezwaren gegrond verklaard, deze besluiten herroepen en aan het college van burgemeester en wethouders verklaringen van geen bezwaar verleend voor de bouw van windturbines op de percelen. Deze uitspraken zijn aangehecht.
Tegen deze uitspraken heeft het college van gedeputeerde staten bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 maart 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brieven van 23 maart 2010.
[wederpartij A], [wederpartij B] en andere, het college van burgemeester en wethouders en Raedthuys hebben een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaken ter zitting gezamenlijk behandeld op 19 juli 2010, waar het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. A. Vuuregge, drs. ing. I.L. Elemans en drs. ing. J. van der Perk, allen werkzaam bij de provincie, is verschenen. Voorts zijn ter zitting gehoord het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. S.C.H. Overwater-Fiedeldeij en G. Van Dijk, beiden werkzaam bij de gemeente, [wederpartij A], vertegenwoordigd door ing I.T.G.M. Martens, werkzaam bij Lichtveld Buis & Partners B.V., [wederpartij B] en andere, vertegenwoordigd door S. Bakker, werkzaam bij [wederpartij D], en Raedthuys, vertegenwoordigd door mr. G.A. Leever, werkzaam bij Raedthuys.
2. Overwegingen
2.1. Niet in geschil is dat de bouwplannen in strijd zijn met de ten tijde van de bouwaanvragen ter plaatse geldende bestemmingsplannen. Om verwezenlijking van de bouwplannen mogelijk te maken is het college van burgemeester en wethouders bereid vrijstelling krachtens artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) te verlenen. Op 26 februari 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders hiertoe een viertal verzoeken om afgifte van een verklaring van geen bezwaar aan het college van gedeputeerde staten gericht.
2.2. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en het derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied, aldus de bepaling.
Ingevolge artikel 19a, achtste lid, van de WRO, voor zover hier van belang, kan het college van gedeputeerde staten de verklaring van geen bezwaar weigeren wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening.
2.3. Ter uitvoering van het door provinciale staten van Flevoland vastgestelde "Omgevingsplan Flevoland 2000" heeft het college van gedeputeerde staten bij besluit van 21 februari 2001 de "Beleidsregel plaatsing windmolens" vastgesteld. Volgens de "Beleidsregel plaatsing windmolens" is het oprichten van solitaire windturbines bij agrarische bedrijven niet toegestaan, behalve voor het middengebied van Zuidelijk Flevoland, alwaar medewerking zal worden verleend aan initiatieven die voldoen aan regelmaat en eenheid van opstelling, uitgaande van afstanden van 250 m uit het hart van een bebouwingscluster en 125 m uit de as van de weg. Een en ander conform het - na inspraak - door de gemeenteraad van Zeewolde vastgestelde plaatsingsplan. De maximale ashoogte bedraagt hierbij 70 m.
In het besluit van het college van gedeputeerde staten van 5 april 2005 tot intrekking van de "Beleidsregel plaatsing windmolens" per 1 juli 2005 is een overgangstermijn van drie maanden bepaald voor bouwaanvragen waarvoor geen milieueffectrapportage is vereist. De overgangstermijn voor bouwplannen waarvoor een milieueffectrapportage is vereist, is negen maanden. Volledige aanvragen voor het plaatsen van windmolens die bij de gemeente worden ingediend binnen de overgangstermijn worden volgens het besluit tot intrekking afgehandeld conform het beleid dat daarvoor gold.
Volgens de door provinciale staten vastgestelde en op 1 juli 2005 in werking getreden tweede partiële herziening van het Omgevingsplan Flevoland "Voorlopige stop plaatsing windmolens" wordt geen medewerking meer verleend aan de plaatsing van nieuwe windmolens totdat nieuw beleid is geformuleerd. In de in de partiële herziening opgenomen overgangsregeling is een overgangstermijn gehanteerd van drie maanden voor bouwaanvragen waarvoor geen milieueffectrapportage is vereist en een overgangstermijn van negen maanden voor bouwaanvragen waarvoor dat wel nodig is. Ontvankelijke en complete bouwaanvragen, waarvoor geen milieueffectrapportage opgesteld dient te worden, die worden ingediend voor 1 oktober 2005 zullen door de provincie worden afgehandeld conform het provinciaal beleid dat gold op 7 oktober 2004. Voor bouwaanvragen waarvoor wel een milieueffectrapportage opgesteld moet worden, geldt dat deze voor 31 maart 2006 moeten zijn ingediend en dat de daarbij behorende vastgestelde milieueffectrapportage eveneens binnen de gestelde overgangstermijn moet zijn ingediend.
Bij besluit van 2 november 2006 hebben provinciale staten het "Omgevingsplan Flevoland 2006" vastgesteld, dat in de plaats is gekomen van het "Omgevingsplan Flevoland 2000", de partiële herziening van oktober 2004 en de tweede partiële herziening. In het "Omgevingsplan Flevoland 2006" is vermeld dat het nieuwe beleid geldt vanaf de datum van publicatie van het "Omgevingsplan Flevoland 2006". Aanvragen voor vergunningen, ontheffingen en dergelijke die voor die datum zijn ingediend worden volgens het "Omgevingsplan Flevoland 2006" in principe afgehandeld conform het oude beleid, met inbegrip van het daarin opgenomen overgangsbeleid. Ditzelfde geldt voor procedures, die formeel worden gestart met het indienen van een aanvraag bij een andere instantie, zoals een bouwaanvraag bij een gemeente.
Bij besluit van 14 mei 2007 heeft het college van gedeputeerde staten gedeeltelijk goedkeuring onthouden aan het door de gemeenteraad van Zeewolde op 28 september 2006 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied", onder meer voor zover het betreft de van dit plan deel uitmakende bijlage VI "Windmolenassenplan" en de daaraan gerelateerde planvoorschriften. Dit besluit is onherroepelijk geworden.
2.4. Het terechte betoog van het college van gedeputeerde staten dat de aangevallen uitspraken enkele onjuistheden bevatten leidt niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraken, nu de onjuistheden in het bijzonder kennelijke verschrijvingen betreffen en niet van invloed zijn op de aan de uitspraken ten grondslag liggende overwegingen.
Ten aanzien van de percelen Bosruiterweg 30 en 33.
2.5. Niet in geschil is dat de bouwplannen in overeenstemming zijn met de op 7 oktober 2004 geldende "Beleidsregel plaatsing windmolens". Evenmin is in geschil dat deze bouwplannen in strijd zijn met het Omgevingsplan Flevoland 2006. Voorts is niet in geschil dat voor de bouwaanvragen geen milieueffectrapportage nodig is.
De bouwaanvragen van respectievelijk 29 september 2005 en 25 augustus 2005 zijn ingediend na inwerkingtreding van de tweede partiële herziening op 1 juli 2005, maar binnen de door het college van gedeputeerde staten en provinciale staten vastgestelde overgangstermijn voor bij de gemeente ingediende volledige bouwaanvragen.
2.6. Het college van gedeputeerde staten betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat de voor 1 oktober 2005 bij het college van burgemeester en wethouders ingediende bouwaanvragen voldoen aan de voorwaarden van de in de partiële herziening opgenomen overgangsregeling, heeft miskend dat de bouwaanvragen niet ontvankelijk en compleet waren als bedoeld in de partiële herziening. Het voert daartoe aan dat alle gegevens en onderzoeksresultaten die het college van gedeputeerde staten nodig heeft bij de beoordeling van het project in relatie tot een goede ruimtelijke ordening voor 1 oktober 2005 aanwezig hadden moeten zijn, en dat daarvan geen sprake was omdat het onderzoek in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 ontbrak.
2.6.1. In de door het college van gedeputeerde staten vastgestelde overgangsregeling en in de door provinciale staten vastgestelde partiële herziening is niet omschreven wat moet worden verstaan onder een complete en ontvankelijke bouwaanvraag. De tekst van de overgangsregelingen biedt geen aanknopingspunten voor de juistheid van het standpunt van het college van gedeputeerde staten dat met "compleet en ontvankelijk" wordt gedoeld op alle gegevens die het college van gedeputeerde staten nodig heeft bij de beoordeling van een verzoek om afgifte van een verklaring van geen bezwaar. De in de overgangsregelingen opgenomen voorwaarde dat de bij een bouwaanvraag behorende milieueffectrapportage binnen de overgangstermijn moet zijn ingediend, indien een milieueffectrapportage opgesteld moet worden, biedt geen ondersteuning voor dit standpunt. In aanmerking nemende dat in de overgangsregelingen is aangesloten bij het moment waarop de bouwaanvraag bij de gemeente wordt ingediend, heeft de rechtbank een juiste uitleg gegeven aan de criteria compleet en ontvankelijk door uit te gaan van de gegevens en bescheiden die het college van burgemeester en wethouders ingevolge het Besluit indieningsvereisten aanvraag om bouwvergunning (hierna: het Biab) aan de aanvrager om bouwvergunning kan verzoeken te overleggen. Een onderzoek in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 behoort hiertoe niet. Dat dit tot gevolg heeft dat gedurende lange tijd na inwerkingtreding van de partiële herziening verzoeken om afgifte van een verklaring van geen bezwaar kunnen worden ingediend die volgens het oude beleid moeten worden beoordeeld, hetgeen volgens het college van gedeputeerde staten niet de bedoeling is van het overgangsbeleid, leidt niet tot een ander oordeel. Gelet op vorenstaande heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de bouwaanvragen niet compleet en ontvankelijk waren en om deze reden niet aan de voorwaarden van het overgangsbeleid voldoen. Het betoog slaagt niet.
Ten aanzien van het perceel Dodaarsweg 30.
2.7. Niet in geschil is dat het bouwplan in overeenstemming is met de op 7 oktober 2004 geldende "Beleidsregel plaatsing windmolens". Evenmin is in geschil dat dit bouwplan in strijd is met het Omgevingsplan Flevoland 2006.
De bouwaanvraag van 2 november 2004 is ingediend voor inwerkingtreding van de partiële herziening. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, brengt dit mee dat de bouwaanvraag niet onder de werking van het overgangsbeleid valt, nu dat uitsluitend geldt voor bouwaanvragen die bij de gemeente zijn ingediend gedurende de overgangstermijn van 1 juli 2005 tot 1 oktober 2005. De Afdeling is evenwel van oordeel dat de voor 1 juli 2005 ingediende bouwaanvraag, waarop na de beleidswijziging per 1 juli 2005 is beslist, in dit geval niet getoetst dient te worden aan het na 1 juli 2005 geldende nieuwe beleid. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat toetsing aan het nieuwe beleid een ongewenste discrepantie doet ontstaan tussen de tijdens de overgangstermijn ingediende bouwaanvragen en de voordien ingediende bouwaanvragen, waarop in beide gevallen na inwerkingtreding van het nieuwe beleid wordt beslist. Omdat het college van provinciale staten en het college van gedeputeerde staten het moment van indienen van de bouwaanvraag beslissend achten voor de vraag welk beleid van toepassing is, dient de bouwaanvraag uit een oogpunt van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid analoog aan het overgangsbeleid te worden getoetst aan het provinciaal beleid dat gold op 7 oktober 2004.
Ten aanzien van de percelen Dodaarsweg 30 en Bosruiterweg 30 en 33.
2.8. Het college van gedeputeerde staten betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het met toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bevoegd was om af te wijken van de "Beleidsregel plaatsing windmolens". Het college van gedeputeerde staten voert daartoe aan dat handhaving van de "Beleidsregel plaatsing windmolens" tot een onevenredig voordeel voor [wederpartij A] en Raedthuys zal leiden. Het college van gedeputeerde staten wijst in dit verband op de onevenredig lange termijn die is verstreken tussen het indienen van de bouwaanvragen en het moment waarop de verzoeken om afgifte van een verklaring van geen bezwaar zijn gedaan en de omstandigheden dat inmiddels een geheel herzien Omgevingsplan Flevoland 2006 in werking is getreden en goedkeuring is onthouden aan het van het bestemmingsplan "Buitengebied" onderdeel uitmakende "Windmolenassenplan".
2.8.1. Ingevolge artikel 4:84 van de Awb handelt een bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
2.8.2. Anders dan het college van gedeputeerde staten veronderstelt, leidt toepassing van de "Beleidsregel plaatsing windmolens" voor [wederpartij A] en Raedthuys niet tot een gevolg dat wegens bijzondere omstandigheden onevenredig is als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb, aangezien de "Beleidsregel plaatsing windmolens" tot doel heeft om realisering van de bouwplannen mogelijk te maken. Dat [wederpartij A] en Raedthuys een onevenredig voordeel zouden hebben in het licht van het thans in werking getreden nieuwe beleid, op grond waarvan de plaatsing van de windmolens niet meer mogelijk is, vormt geen bijzondere omstandigheid om van de "Beleidsregel plaatsing windmolens" af te wijken, nu het college van gedeputeerde staten met het overgangsbeleid juist heeft beoogd dat deze bouwaanvragen worden getoetst aan deze beleidsregel. Evenmin is gebleken dat derden onevenredig worden benadeeld door toepassing van de "Beleidsregel plaatsing windmolens". Bij gebreke van een uiterlijke datum waarop de verzoeken om afgifte van een verklaring van geen bezwaar moeten zijn ingediend, is ook in de lange termijn die is verstreken sinds het indienen van de bouwaanvragen geen bijzondere omstandigheid gelegen om van de "Beleidsregel plaatsing windmolens" af te wijken. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten bevoegd met toepassing van artikel 4:84 van de Awb kon afwijken van deze beleidsregel. Het betoog faalt.
2.9. Het college van gedeputeerde staten betoogt voorts tevergeefs dat de rechtbank, door met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaken te voorzien en de gevraagde verklaringen van geen bezwaar te verlenen, heeft miskend dat het beslissen op een verzoek om afgifte van een verklaring van geen bezwaar een discretionaire bevoegdheid betreft.
Het college van gedeputeerde staten heeft ter zitting verklaard dat bij toetsing van de bouwaanvragen aan de "Beleidsregel plaatsing windmolens" geen inhoudelijke planologische gronden bestaan om de verklaringen van geen bezwaar te weigeren. Onder deze omstandigheden kon de rechtbank in dit geval uit een oogpunt van finale geschillenbeslechting met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaken voorzien en de gevraagde verklaringen van geen bezwaar verlenen.
Ten aanzien van het perceel Lepelaarweg 9.
2.10. De bouwaanvraag van 2 februari 2005 is ingediend voor inwerkingtreding van de partiële herziening. Niet in geschil is dat het bouwplan voor Lepelaarweg 9 niet in overeenstemming is met de op 7 oktober 2004 geldende "Beleidsregel plaatsing windmolens", omdat deze locatie niet is opgenomen in het onder de werking van deze beleidsregel geldende "Windmolenassenplan". Evenmin is in geschil dat het bouwplan niet past in het ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar geldende provinciaal windmolenbeleid. Aan het oordeel dat het college van gedeputeerde staten desondanks in redelijkheid de gevraagde verklaring van geen bezwaar niet heeft kunnen weigeren, heeft de rechtbank de overweging ten grondslag gelegd dat na afgifte van de verklaring van geen bezwaar de bestaande dubbele windmolenas langs de Lepelaarweg kan worden afgemaakt. Voorts dat de locatie, die uit een oogpunt van eenheid en regelmaat paste in de geest van het op 7 oktober 2004 geldende provinciaal beleid, door een fout niet in het "Windmolenassenplan" is opgenomen en ten slotte dat het college van gedeputeerde staten het beroep op het gelijkheidbeginsel niet voldoende heeft weerlegd.
2.11. Het college van gedeputeerde staten betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het in redelijkheid niet heeft kunnen weigeren de gevraagde verklaring van geen bezwaar af te geven. Het college van gedeputeerde staten voert daartoe aan dat het bouwplan in strijd is met het provinciaal beleid en een goede ruimtelijke ordening.
2.11.1. Uit hetgeen is overwogen in 2.7 volgt dat de bouwaanvraag uit een oogpunt van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid analoog aan het overgangsbeleid dient te worden getoetst aan het provinciaal beleid dat gold op 7 oktober 2004. Weliswaar past het bouwplan niet in de "Beleidsregel plaatsing windmolens" omdat het perceel niet is aangewezen in het "Windmolenassenplan", maar zoals het college van gedeputeerde staten ter zitting heeft verklaard, hoeft dit niet aan verlening van een verklaring van geen bezwaar in de weg te staan. Volgens vaste praktijk van het college van gedeputeerde staten wordt onder de werking van de "Beleidsregel plaatsing windmolens" meegewerkt aan realisering van een bouwplan, indien uit de bij de bouwaanvraag behorende ruimtelijke onderbouwing blijkt dat het bouwplan voldoet aan regelmaat en eenheid van opstelling.
In de bij onderhavige bouwaanvraag behorende ruimtelijke onderbouwing is uitvoerig gemotiveerd waarom het bouwplan uit een oogpunt van eenheid en regelmaat passend is op het perceel. Het college van gedeputeerde staten heeft niet bestreden dat het bouwplan voldoet aan de eis van regelmaat en eenheid van opstelling. Voorts is ter zitting gebleken dat voor het college van gedeputeerde staten in het licht van de "Beleidsregel plaatsing windmolens" geen inhoudelijk planologische gronden bestaan om de verklaring van geen bezwaar te weigeren, maar dat het lange tijdsverloop sinds het indienen van de bouwaanvraag reden is om de verklaring van geen bezwaar alsnog te weigeren. Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college van gedeputeerde staten in redelijkheid niet heeft kunnen weigeren de gevraagde verklaring van geen bezwaar af te geven. Het vorenstaande leidt tot het oordeel dat de rechtbank uit een oogpunt van finale geschillenbeslechting met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak kon voorzien en de gevraagde verklaring van geen bezwaar alsnog kon verlenen. Het betoog faalt.
2.12. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden bevestigd.
2.13. Het college van gedeputeerde staten dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraken;
II. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Flevoland tot vergoeding van bij [wederpartij A] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Flevoland tot vergoeding van bij [wederpartij B] en andere in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 47,65 (zegge: zevenenveertig euro en vijfenzestig cent), bestaande uit de reiskosten van het in persoon ter zitting verschijnen;
veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Flevoland tot vergoeding van bij Raedthuys Windenergie B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 46,65 (zegge: zesenveertig euro en vijfenzestig cent), bestaande uit de reiskosten van het in persoon ter zitting verschijnen;
III. bepaalt dat van het college van gedeputeerde staten van Flevoland een griffierecht van € 1.792,00 (zegge: zeventienhonderdtweeënnegentig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van Staat.
w.g. Slump w.g. Van Dorst
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 september 2010
357-604.