Uitspraak
200909858/1/H2.
Datum uitspraak: 1 september 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellante sub 1],
2. [appellant sub 2],
3. [appellant sub 3],
allen wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 24 november 2009 in zaken nrs. 09/2205, 09/2644 en 09/2671 in het geding tussen:
[appellante sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3]
en
het college van burgemeester en wethouders van Ede.
1. Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 30 september 2008 heeft het college verzoeken van [appellante sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] om vergoeding van planschade afgewezen.
Bij onderscheiden besluiten van 23 april 2009 en 3 juni 2009 heeft het college de door [appellante sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 november 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank de door [appellante sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1]en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 december 2009, en [appellant sub 3] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 december 2009, hoger beroep ingesteld. [appellant sub 3] heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 27 januari 2010. [appellante sub 1] [appellant sub 2] hebben hun hoger beroep aangevuld bij brief van 1 februari 2010.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 juli 2010, waar [appellant sub 2], bijgestaan door mr. J.M. Smits, werkzaam bij SRK Rechtsbijstand te Zoetermeer, [appellant sub 3], vertegenwoordigd door mr. J.T.A.M. van Mierlo, advocaat te Zwolle, en het college, vertegenwoordigd door Th.M. Driever, werkzaam bij de gemeente Ede, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), zoals die bepaling tot 1 juli 2008 gold, kennen burgemeester en wethouders een belanghebbende op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe voor zover blijkt dat hij ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd.
2.2. Voor de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding op de voet van artikel 49 van de WRO dient te worden onderzocht of de verzoeker als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de planologische maatregel, waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van deze regimes maximaal kan, onderscheidenlijk kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Slechts in het geval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan daarin aanleiding worden gevonden om te oordelen dat van dit uitgangspunt afgeweken moet worden.
2.3. [appellante sub 1] is eigenaar van de woning en het bijbehorend perceel aan de [locatie 1] te [plaats]. [appellant sub 2] is eigenaar van de woning en het bijbehorend perceel aan de [locatie 2] te [plaats]. [appellant sub 3] is eigenaar van de woning en het bijbehorend perceel aan de [locatie 3] te [plaats].
Aan de verzoeken om vergoeding van planschade hebben [appellante sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] ten grondslag gelegd dat het op 22 februari 2007 onherroepelijk geworden bestemmingsplan 'Woonzorgzone Schras Ederveen' (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) de bouw van ongeveer honderd woningen, een zorgcentrum en een zorgboerderij op een op korte afstand van hun percelen gelegen gebied (hierna: het plangebied) mogelijk heeft gemaakt en dat dit de waarde van hun woningen heeft verminderd, gezien de planologische mogelijkheden van het plangebied tijdens het voorheen geldende bestemmingsplan 'Ederveen' (hierna: het oude bestemmingsplan). Volgens het oude bestemmingsplan was het plangebied voor agrarische doeleinden ('A') bestemd met ter plaatse van de aanwezige boerderij een agrarisch bouwblok en voor het overige de aanduiding zonder bebouwing ('z').
2.4. Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de voorschriften behorende bij het oude bestemmingsplan (hierna: de oude planvoorschriften) zijn de gronden met de aanduiding 'Agrarische doeleinden (A)' bestemd voor agrarisch productiegebied en mogen deze uitsluitend worden gebruikt voor land- en tuinbouw, daaronder mede begrepen de teelt van groente, fruit en bloembollen en de kwekerij van bloemen en bomen, voor fokkerij van vee, pluimvee of pelsdieren en voor paardenhouderij, daaronder niet begrepen de uitoefening van een manegebedrijf, en voor met de bestemming verband houdende bouwwerken, zijnde de voor een agrarische bedrijfseenheid nodige gebouwen, waaronder een dienstwoning, en bouwwerken geen gebouwen zijnde (agrarisch bedrijfscomplex), alsmede voor bouwwerken dienende voor de waterhuishouding.
Ingevolge het derde lid mogen, indien op de kaart de nadere aanwijzing (z) is opgenomen, op de desbetreffende gronden uitsluitend worden opgericht bouwwerken geen gebouwen en van geringe omvang zijnde, zoals afrasteringen, keermuren en erfafscheidingen, en bedraagt de maximumhoogte van bouwwerken geen gebouwen zijnde 2 m.
Ingevolge het vierde lid, aanhef en onder a, kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling van het derde lid verlenen voor de bouw van melkstallen, veldschuren ten behoeve van akkerbouwbedrijven en schuilgelegenheden voor mens en vee buiten de begrenzing van gebouwenvlakken, mits het ter plaatse realiseren van het bouwwerk noodzakelijk is voor een doelmatige bedrijfsvoering van een agrarisch bedrijf waaraan een gebouwenvlak is toegekend en de oppervlakte van een melkstal en veldschuur niet meer dan 100 m² en de oppervlakte van een schuilgelegenheid niet meer dan 50 m² bedraagt, tenzij uit een advies van de Dienst Landinrichting en Landbouw van de Provincie Gelderland blijkt dat grotere oppervakken noodzakelijk zijn, in welk geval vrijstelling voor een melkstal en veldschuur met een oppervlakte van elk maximaal 200 m² kan worden verleend.
Ingevolge het vijfde lid, aanhef en onder b, kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het in dit artikel bepaalde ten einde bouwwerken, geen gebouwen zijnde, te kunnen bouwen tot een hoogte van 4 m, indien dit niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van de stedenbouwkundige opzet van het desbetreffende plangebied of de belangen van derden.
2.5. Het college heeft de verzoeken om vergoeding van planschade ter advisering voorgelegd aan Roest Advies (hierna: Roest). In onderscheiden adviezen van juni 2008 heeft Roest het standpunt ingenomen dat [appellante sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] door de wijziging van de bestemming van het plangebied niet in een nadeliger positie zijn gebracht, omdat bij maximale invulling van de planologische mogelijkheden van het oude bestemmingsplan, de nadelen daarvan groter zijn dan die van het nieuwe bestemmingsplan. Het college heeft deze adviezen gevolgd en aan de besluiten van 30 september 2008 ten grondslag gelegd.
Bij brief van 17 februari 2009 heeft Roest op verzoek van het college een nadere toelichting op de adviezen gegeven. Bij brief van 6 april 2009 heeft Oranjewoud Legal (hierna: Oranjewoud) op verzoek van het college een deskundigenrapport uitgebracht. Het college heeft die brief en dat deskundigenrapport aan de besluiten van 23 april 2009 en 3 juni 2009 ten grondslag gelegd.
In beroep hebben [appellante sub 1] en [appellant sub 2] beiden een deskundigenrapport van mr. ing. C.F. van Helvoirt (hierna: Van Helvoirt) van 26 juni 2009 en een taxatierapport van ing. A. van Gellicum (hierna: Van Gellicum) van 12 juni 2009 overgelegd.
2.6. Volgens de rechtbank faalt de stelling van [appellante sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] dat hun uitzicht als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan fors wordt verminderd. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat onder het oude bestemmingsplan tot op de grens van hun percelen een afrastering, keermuur of erfafscheiding met een hoogte van 4 m kon worden gebouwd, dan wel een veldschuur met een oppervlakte van 200 m² of een schuilgelegenheid met een oppervlakte van 50 m² en een hoogte van 15 m. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat niet is gebleken dat de onder het oude bestemmingsplan toegestane productievormen met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet meer te realiseren waren en dat de uit het Besluit akkerbouw milieubeheer voortvloeiende afstandseisen voor agrarische bedrijven anders dan veehouderijen niet tot een ander oordeel leiden, omdat het gebruik van het plangebied onder het oude bestemmingsplan niet tot akkerbouw was beperkt, maar uiteenlopende productievormen waren toegestaan.
2.7. [appellante sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat de rechtbank dit ten onrechte heeft overwogen. Daartoe voeren zij aan dat het zeer onwaarschijnlijk is dat krachtens artikel 14, vijfde lid, aanhef en onder b, van de oude planvoorschriften vrijstelling voor het bouwen van een afrastering, een keermuur of een erfafscheiding met een hoogte van 4 m zou zijn verleend, omdat een agrariër geen redelijk belang bij bouwwerken hoger dan 2 m heeft en daarvan naar de buren hinder zou uitgaan, zodat de belangenafweging met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet tot vrijstelling zou leiden en het realiseren van bouwwerken hoger dan 2 m bovendien in een civielrechtelijke procedure zou kunnen worden tegengehouden. Voorts voeren zij aan dat in alle op de peildatum voor agrarische bedrijven geldende algemene maatregelen van bestuur een afstandseis van ten minste 50 m tot een geurgevoelig object, zoals een woning, was gesteld en dat het gezien de afstand tussen de perceelsgrens en het agrarisch bouwblok voor een agrariër niet doelmatig was om een veldschuur of melkstal vlakbij de perceelsgrens op te richten, zodat daarvoor, gelet op artikel 14, vierde lid, aanhef en onder a, van de oude planvoorschriften, geen vrijstelling zou zijn verleend.
2.7.1. Niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid valt uit te sluiten dat het college onder het oude bestemmingsplan gebruik had gemaakt van de bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling voor het bouwen van een afrastering, een keermuur of een erfafscheiding met een hoogte van 4 m. Dat volgens [appellante sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] een agrariër geen redelijk belang bij bouwwerken hoger dan 2 m heeft en daarvan naar de buren hinder uitgaat, laat onverlet dat er geen wettelijke voorschriften zijn die aan de gebruikmaking van de vrijstellingsbevoegdheid in de weg staan en het niet zeer onwaarschijnlijk is dat een belangenafweging tot gevolg heeft dat het college daartoe zou zijn overgegaan.
Het eerste onderdeel van het betoog faalt.
2.7.2. Ingevolge de ten tijde van de peildatum geldende milieuregels gold een afstandseis van ten minste 50 m tot de buitenzijde van een geurgevoelig object, zoals een woning. Dit betekent echter niet dat het realiseren van een veldschuur of schuilgelegenheid niet tot de maximale mogelijkheden van het oude bestemmingsplan behoorde. [appellante sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben niet aannemelijk gemaakt dat het oprichten van een veldschuur of schuilgelegenheid, niet zijnde een dierenverblijf, op minder dan 50 m van hun woningen volgens die milieuregelgeving, voor zover van toepassing, in geen geval was toegestaan. Indien de afstandseis van toepassing was, kon een bouwwerk overigens met inachtneming daarvan nog steeds relatief dichtbij de perceelsgrens worden opgericht, omdat de woningen door een diepe achtertuin van de perceelsgrens zijn gescheiden. Onder deze omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat deze planologische mogelijkheid ten onrechte bij de besluitvorming is betrokken.
Dat een vlakbij de perceelgrens gebouwde veldschuur of schuilgelegenheid zich op grote afstand van het agrarisch bouwblok zou bevinden, betekent niet dat het ter plaatse realiseren van het bouwwerk niet noodzakelijk zou kunnen zijn voor een doelmatige bedrijfsvoering van het agrarisch bedrijf, bedoeld in artikel 14, vierde lid, aanhef en onder a, van de oude planvoorschriften, en dat het verlenen van de in die bepaling bedoelde vrijstelling derhalve zeer onwaarschijnlijk was. Dat veldschuren en merkstallen volgens het gemeentelijke beleid in de buurt van bestaande ontsluitingswegen worden gesitueerd, zoals [appellante sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] nog hebben aangevoerd, brengt evenmin met zich dat het realiseren van deze bouwwerken onder het oude bestemmingsplan met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet kon plaatsvinden.
Het tweede onderdeel van het betoog faalt evenzeer.
2.8. [appellante sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, gezien de door het nieuwe bestemmingsplan mogelijk gemaakte bouwmogelijkheden op de voor groendoeleinden bestemde gronden van het plangebied, de mogelijkheden tot inkijk aanmerkelijk verminderen. Daartoe voeren zij aan dat op deze gronden, gelet op de omschrijving van 'groendoeleinden' in de bij het nieuwe bestemmingsplan behorende voorschriften (hierna: de nieuwe planvoorschriften), niet slechts groenvoorzieningen kunnen komen, maar bijvoorbeeld ook speelvoorzieningen, die juist tot meer inkijk en geluidsoverlast kunnen leiden.
2.8.1. Ingevolge artikel 8.1 van de nieuwe planvoorschriften zijn de op de plankaart voor 'Groendoeleinden' (GR) aangewezen gronden bestemd voor groenvoorzieningen, bermen en beplantingen, speelvoorzieningen, water en waterhuishoudkundige voorzieningen, voorzieningen voor langzaam verkeer en nutsvoorzieningen. Gelet op deze omschrijving heeft de rechtbank niet onderkend dat, bij een maximale invulling van de planologische mogelijkheden van de gronden, inkijk en geluidsoverlast kunnen toenemen. Dat leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, omdat de onderscheiden besluiten op bezwaar mede berusten op het deskundigenrapport van Oranjewoud van 6 april 2009 en dat rapport is gebaseerd op een maximale invulling van de planologische mogelijkheden van de gronden, als door [appellante sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] bedoeld.
2.9. [appellante sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de woningen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] niet in de directe nabijheid van de noordelijke ontsluitingsweg tussen de woningen op de percelen Schras 29 en Schras 33 zijn gelegen, dat zich tussen de woning van [appellante sub 1] en de noordelijke ontsluitingsweg nog twee bebouwde percelen met afschermende werking bevinden en dat niet is gebleken dat de verkeersintensiteit en daarmee samenhangende hinder substantieel zal toenemen. Daartoe voert [appellant sub 2] aan dat hij wel degelijk in de nabijheid van de noordelijke ontsluitingsweg tussen de woningen op de percelen Schras 29 en Schras 33 woont. Voorts voeren [appellante sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] aan dat de rechtbank de toename van het aantal verkeersbewegingen op de Schras ter hoogte van hun woningen niet op de juiste waarde heeft geschat.
2.9.1. Gezien de situering van de woningen van [appellante sub 1] en [appellant sub 2], heeft de rechtbank die woningen hier kennelijk abusievelijk verwisseld. Omdat dit verder voor het oordeel van rechtbank geen betekenis heeft, kan deze vergissing niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden.
Voorts heeft Roest in de brief van 17 februari 2009 gemotiveerd uiteengezet waarom het aantal verkeersbewegingen op de Schras niet substantieel zal toenemen. Oranjewoud acht deze conclusie, blijkens het deskundigenrapport van 6 april 2009, juist. Van Helvoirt heeft de kwalificatie 'niet substantieel' in zijn deskundigenrapporten van 26 juni 2009 niet bestreden. Volgens de taxatierapporten van Van Gellicum van 12 juni 2009 levert de toename van het aantal verkeersbewegingen en de daarmee samenhangende overlast slechts een 'gering planologisch nadeel' op. Gezien deze gegevens bestaat, anders dan [appellante sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] aanvoeren, geen grond voor het oordeel de rechtbank heeft miskend dat het aantal verkeersbewegingen op de Schras ter hoogte van hun woningen substantieel zal toenemen. Dat zij kritische kanttekeningen bij de adviezen van Roest hebben geplaatst, brengt onder deze omstandigheden niet met zich dat het college er niet op mocht afgaan. Die kanttekeningen leverden op zichzelf geen concrete aanknopingspunten op voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de adviezen.
Het betoog faalt.
2.10. [appellante sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat als gevolg van de planologische wijziging de situeringswaarde van de woningen ernstig is aangetast.
2.10.1. Dit betoog faalt evenzeer. In de onderscheiden adviezen van Roest van juni 2008 is in verband met de situeringswaarde van de woningen vermeld dat de wat rommelige uitstraling van agrarische activiteiten wordt vervangen door een nieuwe woonwijk van een goed kwaliteitsniveau die goed aansluit bij de aanwezige lintbebouwing en dat de versterking van de woonfunctie in de omgeving door de meeste willekeurige kopers als positief wordt ervaren. Dat Van Helvoirt en Van Gellicum de karakterwijziging van het plangebied als een planologisch nadeel voor [appellante sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] beschouwen, betekent op zichzelf niet dat het door Roest verrichte onderzoek onzorgvuldig of onvolledig is geweest en het college de aan dat onderzoek verbonden conclusie niet aan de besluitvorming ten grondslag had mogen leggen.
2.11. [appellant sub 3] betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college niet in strijd met artikel 7:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en het beginsel van hoor en wederhoor heeft gehandeld door hem niet in de gelegenheid te stellen om voorafgaand aan het nemen van het besluit van 3 juni 2009 te reageren op de brief van Roest van 17 februari 2009 en het deskundigenrapport van Oranjewoud van 6 april 2009. Daartoe voert [appellant sub 3] aan dat dit feiten of omstandigheden, als bedoeld in artikel 7:9 van de Awb, zijn en dat de zorgvuldigheid het college gebood dat aanvullend advies en rapport voorafgaand aan het nemen van het besluit op bezwaar toe te zenden en hem de gelegenheid te bieden hierop te reageren. Nu het college dit heeft nagelaten, is het besluit op bezwaar in zoverre genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid, aldus [appellant sub 3].
2.11.1. Dit betoog slaagt. Het beginsel van hoor en wederhoor, zoals dat onder meer tot uitdrukking komt in artikel 7:9 van de Awb, brengt met zich dat [appellant sub 3], alvorens het besluit op bezwaar werd genomen, in de gelegenheid had moeten worden gesteld van die brief en dat deskundigenrapport kennis te nemen en daarop desgewenst te reageren. Vaststaat dat dit niet is gebeurd. Gelet op de tekst en strekking van artikel 7:9 van de Awb heeft de rechtbank niet onderkend dat het besluit op bezwaar in strijd met deze bepaling tot stand is gekomen en op die grond niet in stand kan blijven.
2.12. Het hoger beroep van [appellante sub 1] en [appellant sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust, voor zover daarbij de door [appellante sub 1] en [appellant sub 2] ingestelde beroepen ongegrond zijn verklaard. Het hoger beroep van [appellant sub 3] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het door [appellant sub 3] ingestelde beroep ongegrond is verklaard.
Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 3] tegen het besluit van het college van 3 juni 2009 alsnog gegrond verklaren en dat besluit wegens schending van artikel 7:9 van de Awb vernietigen. De Afdeling zal evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven, omdat [appellant sub 3] in beroep en hoger beroep de gelegenheid heeft gehad een reactie te geven op de brief van Roest van 17 februari 2009 en het deskundigenrapport van Oranjewoud van 6 april 2009, maar deze reactie, gelet op het vorenstaande, niet tot de conclusie leidt dat het college zijn verzoek om vergoeding van planschade ten onrechte heeft afgewezen.
2.13. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de door [appellant sub 3] gemaakte proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 24 november 2009 in zaak nr. 09/2205 en zaak nr. 09/2671;
II. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 3] gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 24 november 2009 in zaak nr. 09/2644;
IV. verklaart het door [appellant sub 3] bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep gegrond;
V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ede van 3 juni 2009, kenmerk ONT 2009/9642;
VI. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Ede tot vergoeding van bij [appellant sub 3] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00 (zegge: vijftienhonderdachttien euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Ede aan [appellant sub 3] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 373,00 (zegge: driehonderddrieënzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Hazen
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 september 2010
452.