Uitspraak
200910300/1/H3.
Datum uitspraak: 28 juli 2010.
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 18 november 2009 in zaak nr. 08/7461 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 december 2007 heeft de minister een verzoek van [appellant] om informatie omtrent maatregelen in het kader van de openbare orde en veiligheid, grootschalig optreden, voorbereidingshandelingen en inlichtingen betreffende de ontruiming en kap van de Schinveldse bossen in de periode 2005 tot en met 2007 gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 24 april 2008 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 november 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 april 2008 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 december 2009, hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft de toestemming, bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), verleend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juni 2010, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. G. de Josselin, werkzaam bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, is verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1 van de Wet openbaarheid van bestuur wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
[…]
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
[…]
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
[…].
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[…]
c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
[…]
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt, in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm.
2.2. Het hoger beroep richt zich tegen de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij is bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit van 24 april 2008 geheel in stand blijven.
2.3. In het besluit op bezwaar heeft de minister, op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob, de weigering om 33 e-mails, een concept-nota en een concept-memo, alle vermeld op de bij het besluit behorende bijlage 3, onder A, openbaar te maken gehandhaafd. Verder heeft de minister de weigering om het "Beleidsdraaiboek bomenkap Schinveldse bossen 'In den Roet'" openbaar te maken gehandhaafd, omdat de gemeente Onderbanken reeds gemotiveerd had geweigerd dat draaiboek openbaar te maken en hij onevenredige benadeling van de gemeente Onderbanken wilde voorkomen.
2.4. De rechtbank heeft het, gelet op de aard en de inhoud van de op bijlage 3, onder A, vermelde documenten, niet onredelijk geacht dat de minister geen gebruik heeft gemaakt van de in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde bevoegdheid.
Voorts heeft de rechtbank ten aanzien van het op bijlage 3, onder B, vermelde beleidsdraaiboek overwogen dat de minister niet kan volstaan met een verwijzing naar een besluit van de gemeente Onderbanken van 24 oktober 2007 en dat op de minister de plicht rust om zelf, eventueel na overleg met de gemeente Onderbanken, op het Wob-verzoek te beslissen. Derhalve is het besluit in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd, aldus de rechtbank.
De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand gelaten. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat uit de nadere toelichting van de minister blijkt dat hij zich heeft aangesloten bij de afweging van de gemeente Onderbanken om openbaarmaking van het draaiboek te weigeren ter voorkoming van inzicht in strategieën, technieken en tactieken van het optreden van de politie en de Koninklijke Marechaussee. De rechtbank heeft dit verstaan als een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c en d, van de Wob. De rechtbank is met de minister van oordeel dat het belang van voorkoming van inzicht in strategieën, technieken en tactieken van het optreden van de politie en de Koninklijke Marechaussee zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking.
2.5. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister openbaarmaking ten onrechte heeft geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob, aangezien volgens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wob eerst getoetst dient te worden aan de uitzonderingsgronden van artikel 10 van de Wob. Verder is de rechtbank volgens hem onvoldoende ingegaan op zijn betoog dat niet alle documenten op bijlage 3 onder A bestemd kunnen zijn voor intern beraad, nu een belangrijk deel van die documenten bestaat uit e-mails van en aan externen, waaronder personen werkzaam bij de gemeente Onderbanken en bij het Ministerie van Defensie. De rechtbank is voorts volgens [appellant] onvoldoende ingegaan op het betoog dat niet alle documenten op bijlage 3, onder A, slechts persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Volgens hem vloeit uit de taak en functie van het Nationaal CrisisCentrum onderscheidenlijk de Directie Politie van het Ministerie van Binnenlandse Zaken voort dat zij geen beleid vaststellen en kunnen de van hen afkomstige of aan hen gerichte e-mails derhalve geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Bovendien is de minister volgens hem verantwoording schuldig, aangezien het geen beleid van ambtenaren betreft, maar beleid van de minister zelf. Voorts is de rechtbank er volgens [appellant] aan voorbijgegaan dat de minister per document dient aan te geven welk deel daarvan persoonlijke beleidsopvattingen betreft. Verder is openbaarmaking van de documenten volgens [appellant] van belang, omdat daarmee inzicht wordt verkregen in de afweging die de minister heeft gemaakt. Omtrent het op bijlage 3, onder B, genoemde beleidsdraaiboek heeft de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte overwogen dat het belang van voorkoming van inzicht in strategieën, technieken en tactieken van het optreden van de politie en de Koninklijke Marechaussee zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking, omdat volgens hem de ervaring leert dat een deel van een dergelijk draaiboek bestaat uit een weergave van feiten en situaties. Ten slotte heeft de rechtbank ten onrechte geen rekening gehouden met de maatschappelijke beroering die de kap van de Schinveldse bossen heeft veroorzaakt en het feit dat sinds de kap reeds enkele jaren zijn verstreken.
2.5.1. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de door de minister overgelegde documenten.
2.5.2. Noch de tekst van de artikelen 10 en 11 van de Wob noch de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepalingen bieden grond voor het oordeel dat openbaarmaking van stukken eerst op grond van artikel 11 van de Wob kan worden geweigerd, indien weigering op grond van artikel 10 van de Wob niet mogelijk is. Het is derhalve aan het bestuursorgaan overgelaten welke bepaling aan de weigering ten grondslag wordt gelegd.
2.5.3. Uit de omschrijving van het begrip intern beraad in artikel 1, aanhef en onder c, van de Wob volgt dat daaronder ook het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid wordt begrepen. Het al dan niet interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee het stuk is opgesteld. De opsteller moet kennelijk de bedoeling hebben gehad dat het zou dienen voor zichzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Dat de e-mails betrekking hebben op correspondentie tussen verschillende overheidsorganen, betekent derhalve niet dat deze stukken niet bestemd kunnen zijn voor intern beraad.
Na kennis te hebben genomen van de op bijlage 3, onder A, vermelde documenten, stelt de Afdeling vast dat deze documenten zijn opgesteld met de bedoeling dat ze zouden dienen voor gebruik door anderen binnen de overheid. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat deze documenten niet zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad.
2.5.4. Daargelaten of uit de taak en functie van de door [appellant] genoemde instanties voortvloeit dat die geen beleid vaststellen, is bij de beoordeling of documenten persoonlijke beleidsopvattingen bevatten niet van doorslaggevend belang wat de taak en functie zijn van de instanties waar de opstellers van de documenten werkzaam zijn. Bepalend is slechts of het gaat om opvattingen, voorstellen, aanbevelingen of conclusies van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe aangevoerde argumenten, waarvan de openbaarmaking mag worden geweigerd omdat "ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven, etc." (Kamerstukken II, 1987/88, 19 859, nr. 6, p. 13). Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister terecht heeft besloten de persoonlijke beleidsopvattingen die in de documenten zijn neergelegd, niet openbaar te maken.
Ten aanzien van de feitelijke informatie die in de documenten is neergelegd, heeft de minister in het besluit op bezwaar het standpunt ingenomen dat die informatie niet kan worden verstrekt, omdat deze is verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen. Voorts heeft de minister het standpunt ingenomen dat een nadere motivering per document niet kan worden gegeven, omdat daarmee wordt prijsgegeven wat hij aan de openbaarheid heeft willen onthouden. Verder heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat hij van de hem in artikel 11, tweede lid, van de Wob gegeven bevoegdheid geen gebruik kan maken. De rechtbank heeft voor het merendeel van de documenten terecht geen aanleiding gezien om te overwegen dat de minister zich niet op deze standpunten mocht stellen. Anders dan de rechtbank is de Afdeling evenwel van oordeel dat de minister ten onrechte op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft geweigerd delen van de documenten 3, 4, 15, 17/18 en 19 openbaar te maken, nu daarin geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn vervat. Verder is niet gebleken dat openbaarmaking van die delen op een van de in artikel 10 van de Wob vervatte gronden zou kunnen worden geweigerd. Dit leidt tot het oordeel dat de minister ten onrechte document 3 niet openbaar heeft gemaakt, met uitzondering van de hierin vermelde namen van personen en telefoonnummers. Ten aanzien van document 4 heeft de minister mogen afzien van openbaarmaking van de zin in het eerste bericht die begint met "De politie heeft" en eindigt met "zitten". Voor het overige bevat document 4 hetzelfde oorspronkelijke bericht als document 3 en geldt ook daarvoor dat de minister ten onrechte dit niet openbaar heeft gemaakt, met uitzondering van de hierin vermelde namen van personen, telefoonnummers alsmede het e-mailadres. Ook met betrekking tot document 15 is de minister ten onrechte niet tot openbaarmaking overgegaan, met uitzondering van het laatste gedeelte, dat begint met "NB". Voorts heeft de minister ten onrechte enkele gedeelten van document 17/18 niet openbaar gemaakt. Het betreft de tweede pagina, voor zover het gaat om het gedeelte dat begint met "Ik neem" en eindigt met "(gegevens hieronder)", met uitzondering van de hierin vermelde naam van een persoon, alsmede de zin die begint met "Een goede" en eindigt met "belang". Verder betreft het de derde pagina, voor zover het gaat om de zin in het eerste bericht die begint met "Vorige week" en eindigt met "beter…", de passage in het tweede bericht die begint met "Ik kon" en eindigt met "even", alsmede de zin in het derde bericht die begint met "De heer" en eindigt met "zaak", met uitzondering van de naam van de persoon en de naam van de afdeling. Ten slotte heeft de minister ten onrechte enkele passages van document 19 niet openbaar gemaakt. Het betreft de zin uit het eerste bericht die begint met "dit wordt" en eindigt met "onbemensd", de zin die begint met "Heb jij" tot aan "verzoeken" en het gestelde onder NB, met uitzondering van de daarin vermelde telefoonnummers. Voorts betreft het de eerste alinea uit het tweede bericht die begint met "Ik neem" en eindigt met "(gegevens hieronder)", met uitzondering van de hierin vermelde naam van een persoon, alsmede de zin die begint met "Een goede" en eindigt met "belang".
Dat de minister verantwoording schuldig is over het door hem gevoerde beleid en dat verstrekking van de gevraagde informatie inzicht geeft in de door de minister gemaakte afweging, is in het kader van de Wob geen zelfstandige grond om de overige gevraagde informatie toch te moeten verstrekken; bepalend zijn de artikelen 10 en 11 van de wet.
2.5.5. Het op bijlage 3, onder B, genoemde beleidsdraaiboek, document 35, heeft betrekking op het eventuele optreden van de politie, de Koninklijke Marechaussee en het Openbaar Ministerie in de Schinveldse bossen. In het draaiboek wordt onder meer uiteengezet welke uitgangspunten zijn gehanteerd, welke bevoegdheden op welke wijze moeten worden ingezet, hoe bij calamiteiten dient te worden gehandeld en hoe met de aanwending van geweld dient te worden omgegaan. Daarmee biedt het draaiboek inzicht in strategieën, technieken en tactieken van de politie, de Koninklijke Marechaussee en het Openbaar Ministerie. Openbaarmaking daarvan zou de effectiviteit en veiligheid van toekomstig optreden van die instanties in gevaar kunnen brengen. Dat het verzoek om openbaarmaking eerst ongeveer twee jaar na de ontruiming en kap is gedaan, maakt dit niet anders. In zoverre deelt de Afdeling het oordeel van de rechtbank dat de minister in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat het belang bij openbaarmaking van de informatie uit het draaiboek niet opweegt tegen het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen, bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c en d, van de Wob.
Het draaiboek bevat echter tevens een voorblad, dat de minister ten onrechte niet openbaar heeft gemaakt. Openbaarmaking van de inhoudsopgave heeft de minister met een beroep op de artikelen 10, tweede lid, aanhef en onder c en d, van de Wob terecht geweigerd. Voorts bevat de inleiding op bladzijde 2, hoofdstuk 1 "Algemeen", paragraaf 1.1, een weergave van feitelijke gebeurtenissen omtrent de voorgenomen ontruiming en kap van de Schinveldse bossen. Ten aanzien van de weergave van deze zaken is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de minister zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van het verstrekken van deze informatie ondergeschikt is aan het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen, bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c en d, van de Wob. Nu niet is gebleken dat openbaarmaking daarvan op een van de andere in artikel 10 van de Wob genoemde gronden zou kunnen worden geweigerd, moet worden geoordeeld dat de minister dit gedeelte van het draaiboek ten onrechte niet openbaar heeft gemaakt.
De als bijlage bij het draaiboek opgenomen noodverordening van de gemeente Onderbanken is reeds openbaar gemaakt. Derhalve is de Wob daar niet van op toepassing.
2.5.6. Voor zover [appellant] met hetgeen hij stelt over de maatschappelijke beroering die is veroorzaakt door de ontruiming en kap van de Schinveldse bossen betoogt dat de documenten betrekking hebben op een zodanig belangrijk onderwerp dat de minister bij de belangenafweging aan het belang van openbaarheid een groter gewicht moet toekennen, is de Afdeling van oordeel dat de Wob het belang van openbaarmaking voor een goede en democratische bestuursvoering als een op zichzelf staand belang vooronderstelt en dat het gewicht van dit belang niet afhankelijk is van het onderwerp waarop de documenten betrekking hebben.
2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover de rechtbank heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het primaire besluit van 19 december 2007 zal worden herroepen in zoverre hierbij is nagelaten de in overwegingen 2.5.4 en 2.5.5 nader aangeduide passages uit de documenten 3, 4, 15, 17/18, 19 en 35 openbaar te maken. De Afdeling zal de minister opdragen bedoelde passages uit deze documenten openbaar te maken en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De aangevallen uitspraak komt voor het overige voor bevestiging in aanmerking.
2.7. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 18 november 2009 in zaak nr. 08/7461, voor zover de rechtbank heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 24 april 2008, kenmerk 2008-0000173992, geheel in stand blijven, in zoverre het de in overwegingen 2.5.4 en 2.5.5 nader aangeduide passages uit de documenten 3, 4, 15, 17/18, 19 en 35 betreft;
III. herroept het besluit van de minister van 19 december 2007, kenmerk 2007-0000472347, in zoverre hierbij is nagelaten de in overwegingen 2.5.4 en 2.5.5 nader aangeduide passages uit de documenten 3, 4, 15, 17/18, 19 en 35 openbaar te maken;
IV. bepaalt dat de minister de in overwegingen 2.5.4 en 2.5.5 nader aangeduide passages uit de documenten 3, 4, 15, 17/18, 19 en 35 openbaar maakt;
V. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VI. bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige, voor zover aangevallen;
VII. gelast dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 223,00 (zegge: tweehonderddrieëntwintig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Klein
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2010.
97-640.