Uitspraak
200905305/1/V2.
Datum uitspraak: 18 juni 2010
Raad van State
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie (hierna: de staatssecretaris),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem (hierna: de rechtbank), van 3 juli 2009 in zaak nr. 08/36557 in het geding tussen:
[de vreemdeling] (hierna: de vreemdeling)
en
de staatssecretaris.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 september 2008 heeft de staatssecretaris een aanvraag van de vreemdeling om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, afgewezen. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 3 juli 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op de aanvraag neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 20 juli 2009, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
De vreemdeling heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 december 2009, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat te Den Haag, en de vreemdeling, bijgestaan door mr. M.J.A. Leijen, advocaat te Alkmaar, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. In de grieven 1 tot en met 3, in onderlinge samenhang gelezen, klaagt de staatssecretaris, voor zover thans van belang, dat de rechtbank, door te overwegen dat hij onvoldoende aandacht heeft besteed aan de omstandigheid dat de vreemdeling een jonge man van Tamil-afkomst is, heeft miskend dat individuele risicofactoren niet van belang zijn bij de beoordeling of de in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn 2004/83/EG van de Raad van de Europese Unie van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchtelingen of als personen die anderszins internationale bescherming behoeven, en de inhoud van de verleende bescherming
(hierna: de richtlijn) beschreven situatie zich voordoet.
2.1.1. Uit de jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 6 maart 2008 in zaak nr. 200706839/1, www.raadvanstate.nl) vloeit voort dat, indien na een eerder afwijzend besluit een besluit van gelijke strekking wordt genomen, door het instellen van beroep tegen het laatste besluit niet kan worden bereikt dat de bestuursrechter dat besluit toetst, als ware het een eerste afwijzing. Dit uitgangspunt geldt niet alleen voor besluiten genomen naar aanleiding van een nieuwe aanvraag, maar ook voor besluiten op een verzoek om terug te komen van een al dan niet op aanvraag genomen besluit (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2005 in zaak nr. 200406320/1, www.raadvanstate.nl). Slechts indien en voor zover in de bestuurlijke fase nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn aangevoerd, dan wel uit het aldus aangevoerde kan worden afgeleid dat zich een relevante wijziging van het recht heeft voorgedaan, kunnen dat besluit, de motivering ervan en de wijze waarop het tot stand is gekomen door de bestuursrechter worden getoetst.
2.1.2. De vreemdeling heeft eerder, op 15 februari 2002, een aanvraag ingediend tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. Bij besluit van 10 september 2002 heeft de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie deze aanvraag afgewezen.
Het besluit van 16 september 2008 is van gelijke strekking als dat van 10 september 2002, zodat op het tegen dat besluit ingestelde beroep voormeld beoordelingskader van toepassing is.
2.1.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 25 mei 2009 in zaak nr. 200702174/2/V2; www.raadvanstate.nl), kan uit punt 43 van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 17 februari 2009, C-465/07, Elgafaji (www.curia.europa.eu), gelezen in samenhang met de punten 35 tot en met 40 van dat arrest, worden afgeleid dat artikel 15, aanhef en onder c, gelezen in samenhang met artikel 2, eerste lid, aanhef en onder e, van de richtlijn, bescherming beoogt te bieden in de uitzonderlijke situatie dat de mate van willekeurig geweld in het aan de gang zijnde gewapend conflict dermate hoog is dat zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat een burger die terugkeert naar het betrokken land of, in voorkomend geval, naar het betrokken gebied, louter door zijn aanwezigheid aldaar een reëel risico loopt op de in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn bedoelde ernstige schade. Artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) voorziet in de aldus vereiste bescherming, aangezien deze bepaling de grondslag biedt voor vergunningverlening in situaties die door artikel 3 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden worden bestreken en laatstgenoemde bepaling - gezien de daaraan door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens gegeven uitleg in het arrest van 17 juli 2008, nr. 25904/07, NA. tegen het Verenigd Koninkrijk, JV 2008/329 - ook ziet op de uitzonderlijke situatie, beschreven in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn.
2.1.4. De vreemdeling heeft reeds in de bestuurlijke fase betoogd dat de algemene veiligheidssituatie in Sri Lanka is verslechterd. De gewapende strijd tussen de Liberation Tigers of Tamil Eelam (hierna: LTTE) en het regeringsleger heeft zich geïntensiveerd, aldus de vreemdeling.
Hij heeft in dit verband als beroepsgrond aangevoerd dat de staatssecretaris bij de besluitvorming niet heeft onderkend dat hij bij terugkeer naar zijn land van herkomst, Sri Lanka, en in het bijzonder naar het noorden van dat land, waaruit hij afkomstig is, een reëel risico loopt op ernstige schade, beschreven in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn. Daartoe heeft de vreemdeling, voor zover thans van belang, verwezen naar de volgende stukken:
- het rapport van de United Nations High Commissioner for Refugees (hierna: de UNHCR), getiteld: "UNHCR Eligibility Guidelines for assessing the international protection needs of asylum-seekers from Sri Lanka" van april 2009,
- de artikelen "Sri Lanka: Civilians Who Fled Fighting Are Forced to Return", "Sri Lanka: Rebels and Government Should Cease Attacks on Civilians" en "Sri Lanka: 'Disappearances' by Security Forces a National Crisis" van Human Rights Watch van onderscheidenlijk 16 maart 2007, 30 november 2007 en 6 maart 2008,
- een persbericht van Amnesty International, afdeling Duitsland van 16 april 2008,
- verschillende nieuwsberichten uit de periode november 2007 tot en met september 2008 van Tamilnet, BBC News en BN/De Stem.
2.1.5. In voormeld rapport van de UNHCR is, voor zover thans van belang, op pagina 5 het volgende vermeld:
"The armed conflict has persisted in the North and escalated progressively since mid-2008 as the SLA mounted a concerted offensive to take LTTE-controlled areas. Widespread insecurity and generalized violence resulting from the fighting continue to cause significant displacement within and from the region. Intense shelling and artillery fire by both sides in civilian areas, including IDP camps, hospitals, and areas designated by the Government as “safe zones”, have resulted in heavy civilian casualties, including among children and the elderly."
2.1.6. Op pagina 32 van dit rapport is, voor zover thans van belang, het volgende vermeld:
"Given the continuing situation of generalized violence related to the armed conflict being waged in the North of Sri Lanka, UNHCR considers that all asylum seekers originating from the North who do not have an IFA/IRA (...) in another part of Sri Lanka are in need of international protection. The circumstances in the North justify the recognition of such individuals under an extended refugee definition, where applicable, or through another complementary form of protection."
2.1.7. In de voetnoot bij deze alinea is vermeld:
"In the EU, for example, where “subsidiary protection”, is available to asylum seekers who are at risk of serious harm in their country of origin, UNHCR considers that asylum seekers originating from the North of Sri Lanka who are found not to qualify for refugee status should receive subsidiary protection under Article 15(...)(c) of the Qualification Directive (Council Directive 2005/85/EC of 1 December 2005 on Minimum Standards on Procedures in Member States for Granting and Withdrawing Refugee Status, 2 January 2006, http://www.unhcr.org/refworld/docid/4394203c4.html). UNHCR considers (...) the degree of indiscriminate violence which characterizes the armed conflict in this North of Sri Lanka to be of such a high level that there are substantial grounds for believing that a civilian, if returned to this region, would, solely because of his/her presence in the region, face a real risk of being subject to a serious and individual threat to his/her life or person."
2.1.8. In aanmerking genomen dat in voormeld rapport van de UNHCR wordt vermeld dat het gewapend conflict in het noorden van Sri Lanka sinds medio 2008 geëscaleerd is, heeft de vreemdeling aangetoond dat de algemene veiligheidssituatie in het noorden van Sri Lanka ten opzichte van de situatie aldaar ten tijde van het eerdere besluit van 10 september 2002 zodanig is verslechterd dat niet op voorhand is uitgesloten dat deze verslechterde situatie kan afdoen aan het eerdere besluit, in zoverre dat ziet op toelating op de voet van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000. Aldus is sprake van nieuw gebleken feiten en veranderde omstandigheden, zodat het besluit wat betreft de weigering de vreemdeling een verblijfsvergunning asiel op de voet van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 te verlenen, kan worden getoetst.
2.1.9. De staatssecretaris heeft zich in het besluit van 16 september 2008, voor zover thans van belang, op het standpunt gesteld dat de vreemdeling aan artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 geen aanspraak op bescherming kan ontlenen. Aan dit standpunt heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij bij terugkeer naar Sri Lanka een reëel risico loopt om te worden onderworpen aan folteringen, aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen. In het besluit heeft de staatssecretaris nader toegelicht dat met de toetsing aan artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 ook aan artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn is getoetst.
2.1.10. De rechtbank heeft, door te overwegen dat de staatssecretaris bij de beoordeling van het beroep op artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn onvoldoende aandacht heeft besteed aan de omstandigheid dat de vreemdeling een jonge man van Tamil-afkomst is, niet onderkend dat - zoals volgt uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 26 april 2010 in zaak nr. 201000956/1/V2, www.raadvanstate.nl - individuele risicofactoren, zoals etnische afkomst, in dat kader betekenis missen. Artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn beoogt immers uitsluitend bescherming te bieden in de uitzonderlijke situatie dat de mate van willekeurig geweld in het aan de gang zijnde gewapend conflict dermate hoog is dat zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat elke burger louter door zijn aanwezigheid in het desbetreffende land of gebied - derhalve ongeacht zijn etnische afkomst - een reëel risico loopt op de in die bepaling bedoelde ernstige schade.
De grieven slagen.
2.2. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Hetgeen voor het overige daartegen is aangevoerd, behoeft geen bespreking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, overweegt de Afdeling als volgt.
2.3. Gelet op het door de UNHCR in voormeld rapport van april 2009 ingenomen standpunt, dat in het noorden van Sri Lanka, waaruit de vreemdeling afkomstig is, op dat moment sprake was van een uitzonderlijke situatie, als bedoeld in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn, welk standpunt is gebaseerd op de escalatie van het gewapend conflict in het noorden van Sri Lanka sinds medio 2008, alsmede in aanmerking genomen dat deze escalatie zich voordeed ten tijde van de totstandkoming van voormeld besluit, is de enkele overweging in het besluit, hiervoor weergegeven onder 2.1.9., niet toereikend en heeft de staatssecretaris zich derhalve niet zonder nadere motivering op het standpunt mogen stellen dat de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat de situatie ten tijde van de totstandkoming van voormeld besluit in het gebied van waaruit hij afkomstig is, kan worden omschreven als een uitzonderlijke situatie, als vorenbedoeld. De hiervoor onder 2.1.4. weergegeven beroepsgrond slaagt derhalve.
2.4. Gezien het onder 2.3. overwogene, is het beroep gegrond. Aangezien het besluit reeds hierom wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) dient te worden vernietigd, behoeft de beroepsgrond van de vreemdeling, dat de staatssecretaris een categoriaal beschermingsbeleid dient te voeren voor asielzoekers afkomstig uit Sri Lanka, geen bespreking.
2.5. De Afdeling ziet in onder meer hetgeen ter zitting op 3 december 2009 aan de orde is geweest, aanleiding te bezien of uit een oogpunt van finale geschilbeslechting reden bestaat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Zij overweegt hiertoe als volgt.
2.5.1. De staatssecretaris heeft ter zitting betoogd dat de gewapende strijd in het noorden van Sri Lanka tussen de LTTE en het regeringsleger medio mei 2009 is beëindigd, zodat zich daar thans geen uitzonderlijke situatie, als beschreven in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn, voordoet. Daartoe heeft hij verwezen naar het algemeen ambtsbericht inzake Sri Lanka van de minister van Buitenlandse Zaken van augustus 2009 alsmede naar het rapport "Note on the Applicability of the 2009 Sri Lanka Guidelines" van de UNHCR van juli 2009.
2.5.2. In het ambtsbericht van augustus 2009 wordt, voor zover thans van belang, het volgende vermeld:
"Medio mei 2009 is de LTTE militair verslagen en is na herovering van het LTTE gebied door het regeringsleger formeel een einde gekomen aan het militair offensief van de regering tegen de LTTE. Sinds de dood van nagenoeg de gehele leiding van de LTTE is sedertdien geen sprake meer van een goed georganiseerde gewapende groep met een verantwoordelijk bevel.
Gesteld kan worden dat volgens de criteria van de Raad van State in het noorden van Sri Lanka tot 18 mei 2009 sprake was van een binnenlands gewapend conflict."
2.5.3. In voormeld rapport van de UNHCR van juli 2009 wordt, voor zover thans van belang, het volgende vermeld:
"With the cessation of the fighting related to the armed conflict in the North, the risk to civilians of indiscriminate harm in the cross-fire of the hostilities has essentially ended. UNHCR is, therefore, no longer recommending the application of an extended refugee definition or complementary forms of protection on this basis alone."
2.5.4. Aangezien uit voormeld ambtsbericht van augustus 2009 volgt dat sinds de LTTE is verslagen geen sprake meer is van een binnenlands gewapend conflict alsmede in aanmerking genomen dat de UNHCR in juli 2009 heeft aangegeven het hiervoor onder 2.3. genoemde standpunt niet langer in te nemen, heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat onder die omstandigheden in het noorden van Sri Lanka geen sprake is van de uitzonderlijke situatie, beschreven in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn. Aangezien de vreemdeling geen andersluidende informatie over de algemene veiligheidssituatie aldaar naar voren heeft gebracht, ziet de Afdeling aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Daarbij wordt terzake van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000 in aanmerking genomen dat, gezien de gewijzigde situatie in het noorden van Sri Lanka, zoals blijkend uit voormeld ambtsbericht van augustus 2009 en uit voormeld rapport van de UNHCR van juli 2009, alsmede in het licht van de aan hem volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 19 augustus 2009 in zaak nr. 200900452/1/V2, www.raadvanstate.nl) toekomende ruime beoordelingsvrijheid terzake van de vraag of aanleiding bestaat voor het voeren van een categoriaal beschermingsbeleid, de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat voormeld rapport van de UNHCR van april 2009 niet met zich brengt dat terugkeer naar Sri Lanka van een Tamil uit het noorden van dat land van bijzondere hardheid is. De verwijzing van de vreemdeling naar de overige stukken die hij tevens aan zijn beroep op artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn ten grondslag heeft gelegd, biedt, in het licht van voormelde ruime beoordelingsvrijheid van de staatssecretaris, evenmin grond voor het oordeel dat zijn standpunt, dat geen categoriaal beschermingsbeleid hoeft te worden gevoerd voor asielzoekers afkomstig uit Sri Lanka, de rechterlijke toetsing niet kan doorstaan.
2.6. De staatssecretaris, thans de minister van Justitie, dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem, van 3 juli 2009 in zaak nr. 08/36557;
III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Justitie van 16 september 2008, kenmerk 0202.15.8048;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
VI. veroordeelt de minister van Justitie tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. M.G.J. Parkins de Vin en mr. T.M.A. Claessens, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, ambtenaar van Staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Van Loo
ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2010
418.
Verzonden: 18 juni 2010
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser