Uitspraak
201000416/1/H2.
Datum uitspraak: 21 juli 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de gemeente Borne,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Almelo van 2 december 2009 in zaak nr. 09/395 in het geding tussen:
de gemeente
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, thans: de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
1. Procesverloop
Bij besluit van 28 mei 2007 heeft de minister een aanvraag van de gemeente om een bijdrage in de kosten voor het archeologisch onderzoek voor de locatie Bornsche Maten afgewezen.
Bij besluit van 31 januari 2008 heeft de minister het door de gemeente daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 december 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door de gemeente daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 31 januari 2008 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de gemeente bij brief, bij de Raad van State ingekomen per fax op 12 januari 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 10 februari 2010.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juni 2010, waar de gemeente, vertegenwoordigd door mr. B.J.P.G. Roozendaal, advocaat te Breda, vergezeld van A.W.M. ter Ellen, werkzaam bij IM-RO te Oldenzaal en projectleider Bornsche Maten, en A.J. Compagner, werkzaam bij de gemeente, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. K. El Addouti, werkzaam bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Wet op het specifiek cultuurbeleid, worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld met betrekking tot het verstrekken van subsidies op grond van deze wet.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder d, kunnen de regels, bedoeld in het eerste lid, betrekking hebben op de aanvraag van een subsidie.
Ingevolge artikel 2 van het Bekostigingsbesluit cultuuruitingen (hierna: het Bekostigingsbesluit), zoals dat besluit gold ten tijde in geding, maakt de minister openbaar welke activiteiten voor subsidie of voor een specifieke uitkering als bedoeld in artikel 40 in aanmerking komen voor zover dit niet reeds blijkt uit nota's die van belang zijn voor het cultuurbeleid of uit de ministeriële regeling, bedoeld in artikel 4a van de wet, alsmede voor zover hij voornemens is af te wijken van het in die nota's of ministeriële regeling gestelde onderscheidenlijk bepaalde.
Ingevolge artikel 7, derde lid, dient een instelling of een natuurlijke persoon die een projectsubsidie verlangt, uiterlijk dertien weken voor de aanvang van het project een subsidieaanvraag in.
Ingevolge het zesde lid, aanhef en onder b, kan de minister een andere aanvraagtermijn vaststellen.
Ingevolge artikel 49 kan de minister, gelet op het belang dat dit besluit beoogt te beschermen, artikelen buiten toepassing laten of daarvan afwijken voor zover strikte toepassing leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Regeling specifieke subsidies excessieve opgravingskosten (hierna: de Regeling), zoals die regeling gold ten tijde in geding, worden voor de bestrijding van excessieve kosten als gevolg van archeologisch onderzoek specifieke uitkeringen aan gemeenten of provincies verstrekt met toepassing van deze regeling.
Ingevolge artikel 6 wordt onverminderd artikel 11 (lees: artikel 7) van het Bekostigingsbesluit in de aanvraag een aantal nader genoemde gegevens vermeld en gaat de aanvraag vergezeld van de nader aangeduide stukken.
2.2. De gemeente heeft op 28 maart 2007 een aanvraag om een bijdrage in de kosten van het archeologisch onderzoek in de Bornsche Maten bij de minister ingediend. De kosten hebben betrekking op de opgravingen in de gebieden Zuid Esch en Grutterskamp die plaatsvonden in onderscheidenlijk maart en april 2005 alsmede november 2006.
Aan de in bezwaar gehandhaafde afwijzing van deze aanvraag heeft de minister ten grondslag gelegd dat niet is voldaan aan het in artikel 11, eerste lid, van het Bekostigingsbesluit opgenomen vereiste dat een aanvraag ten minste dertien weken voor de aanvang van het project wordt ingediend. De gemeente was al met de werkzaamheden gestart voordat een aanvraag was gedaan. De minister heeft geen aanleiding gezien van die termijn af te wijken.
2.3. De rechtbank is van oordeel dat het besluit op bezwaar van 31 januari 2008 is gebaseerd op een onjuiste wettelijke grondslag omdat dit is gebaseerd op een inmiddels, door wijziging van het Bekostigingsbesluit, niet meer toepasselijke bepaling. Om die reden heeft de rechtbank dat besluit vernietigd. Vervolgens heeft de rechtbank, uitgaande van het ten tijde van dat besluit geldende artikel 7, derde lid, van het Bekostigingsbesluit waarin evenals in de door minister toegepaste bepaling een indieningstermijn van 13 weken voor de aanvang van het project is opgenomen, het geschil inhoudelijk beoordeeld. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat de minister in het kader van zijn bevoegdheid krachtens artikel 7, zesde lid, van het Bekostigingsbesluit om een andere indieningstermijn vast te stellen, een vaste gedragslijn volgt die inhoudt dat aanvragen die tot 0 dagen voor aanvang van het project zijn ingediend, worden geaccepteerd. De rechtbank acht deze lijn niet kennelijk onredelijk en onderschrijft de conclusie van de minister dat de aanvraag van de gemeente hieraan niet voldoet. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de minister heeft kunnen afzien van het met toepassing van artikel 49 van het Bekostigingsbesluit buiten toepassing laten of afwijken van de indieningstermijn. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het besluit van 31 januari 2008 in stand gelaten.
2.4. Het hoger beroep is niet gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat het besluit op bezwaar van 31 januari 2008 op een onjuiste wettelijke grondslag rust en de daaruit voortvloeiende vernietiging van dit besluit. Het hoger beroep heeft uitsluitend betrekking op het in stand laten van de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit. Daarbij is niet in geschil dat de gemeente de aanvraag heeft ingediend na aanvang van het project en dat derhalve niet is voldaan aan de in artikel 7, derde lid, van het Bekostigingsbesluit voorgeschreven indieningstermijn. Partijen zijn verdeeld over de vraag of de minister in dit geval in redelijkheid heeft kunnen afzien van het gebruik van zijn bevoegdheden krachtens artikel 7, zesde lid, van het Bekostigingsbesluit om een andere aanvraagtermijn vast te stellen dan wel krachtens artikel 49 van het Bekostigingsbesluit om de desbetreffende bepaling buiten toepassing te laten of daarvan af te wijken.
2.5. De gemeente betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister, gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval, had moeten afwijken van de indieningstermijn. Zij voert daartoe - samengevat - aan dat het voor haar feitelijk niet mogelijk was om tijdig een aanvraag in te dienen aangezien eerst met de inwerkingtreding van de Regeling op 27 september 2006 de indieningstermijn is geïntroduceerd zonder overgangsrecht en op dat moment de werkzaamheden aan de Zuid Esch al waren begonnen en de werkzaamheden aan de Grutterskamp binnen dertien weken zouden beginnen. Volgens de gemeente heeft de rechtbank ten onrechte overwogen en onvoldoende gemotiveerd dat hierin geen reden is gelegen voor de conclusie dat de Regeling onverbindend is wegens strijd met de rechtszekerheid.
De gemeente voert voorts aan dat de rechtbank buiten de omvang van het geschil is getreden door in afwijking van de standpunten van partijen te oordelen dat de indieningstermijn reeds in het uit 1994 daterende Bekostigingsbesluit is opgenomen en dat de termijn derhalve kenbaar was voor de gemeente. De rechtbank heeft volgens de gemeente tevens gehandeld in strijd met het beginsel van hoor en wederhoor nu partijen niet in de gelegenheid zijn gesteld zich hierover uit te laten.
2.5.1. Het Bekostigingsbesluit, dat op 1 juli 1994 in werking is getreden, is gebaseerd op artikel 8 van de Wet op het specifiek cultuurbeleid. Krachtens de artikelen 4 tot en met 7 van die wet heeft de minister de bevoegdheid subsidies en specifieke uitkeringen ten behoeve van cultuuruitingen te verstrekken. Uit de nota van toelichting bij het Bekostigingsbesluit (Stb. 1994, 473) kan worden afgeleid dat dit besluit dienaangaande met name procedurele en financieel-administratieve voorschriften bevat. Het bevat onder meer sinds de inwerkingtreding het indieningsvereiste dat een aanvraag om een projectsubsidie ten minste dertien weken voor de aanvang van het project wordt ingediend. Voorts is in de nota van toelichting vermeld dat de inhoudelijke eisen per deelterrein van de cultuur bij ministeriële regeling dan wel in het besluit tot subsidieverlening worden neergelegd. Hieraan is ten aanzien van het verstrekken van vergoeding voor excessieve kosten van archeologisch onderzoek uitvoering gegeven in de met ingang van 27 september 2006 in werking getreden - en tot 1 januari 2008 geldende - Regeling. Daarvoor werd die vergoeding, vooruitlopend op deze regeling, verstrekt op basis van daarvoor gereserveerde gelden, zoals onder meer volgt uit de brief van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen van 13 september 1999 (Kamerstukken II, 1998-1999, 26 200 VIII, nr. 114). Met die brief is voldaan aan artikel 2 van het Bekostigingsbesluit, waarin is bepaald dat de minister openbaar maakt welke activiteiten voor subsidie in aanmerking komen. Uit deze systematiek van regelgeving volgt dat ook voor de inwerkingtreding van de Regeling er een voldoende wettelijke basis was voor een subsidie als hier aan de orde en dat de in geding zijnde termijn ook toen reeds gold. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen. Met de inwerkingtreding van de Regeling is derhalve, anders dan de gemeente stelt, niet een indieningstermijn geïntroduceerd en overgangsrecht terzake is derhalve niet aan de orde.
Niet kan worden geoordeeld dat de rechtbank in strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht met haar oordeel hierover buiten de grenzen van het geschil is getreden. Gelet op hetgeen de gemeente in beroep heeft gesteld over de invoering van de termijn met de inwerkingtreding van de Regeling en het ontbreken van overgangsrecht daarin, heeft de rechtbank terecht bezien of ook voordien al een indieningstermijn van toepassing was. Aangezien partijen hun standpunten hierover op de zitting bij de rechtbank alsmede in het kader van de heropening van het onderzoek door de rechtbank naar voren hebben kunnen brengen, kan evenmin worden geoordeeld dat de rechtbank het beginsel van hoor en wederhoor heeft geschonden.
De betogen falen.
2.6. Gelet op het voorgaande faalt eveneens het betoog van de gemeente dat de rechtbank heeft miskend dat de minister had moeten afwijken van de indieningstermijn van dertien weken vanwege de onbekendheid bij de gemeente met die termijn. Anders dan de gemeente betoogt, had zij op de hoogte kunnen zijn van de indieningstermijn in het Bekostigingsbesluit zoals die reeds geruime tijd gold. Dat de gemeente zich niet heeft vergewist van alle toepasselijke wet- en regelgeving dient voor haar rekening en risico te komen, te meer nu uit artikel 6 van de Regeling volgt dat ook in het Bekostigingsbesluit vereisten aan de aanvraag worden gesteld. De minister was niet gehouden haar hierover verder te informeren. De vaste gedragslijn dat ook onmiddellijk voorafgaand aan de uitvoering van het project nog een aanvraag kon worden ingediend mist hier toepassing omdat reeds met de werkzaamheden was begonnen.
2.7. De gemeente betoogt tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat door of namens de minister bij haar het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat een subsidieaanvraag in behandeling zou worden genomen en niet op grond van een indieningsvereiste zou worden afgewezen. In hetgeen de gemeente heeft aangevoerd over de contacten met medewerkers van de Rijksdienst voor het Oudheidkundig Bodemonderzoek heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor de conclusie dat door een tot beslissen bevoegd orgaan jegens de gemeente uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerd toezeggingen zijn gedaan die bij haar gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt dat haar aanvraag inhoudelijk zou worden beoordeeld.
2.8. De rechtbank is derhalve terecht tot de slotsom gekomen dat de minister in redelijkheid ervan heeft kunnen afzien om krachtens artikel 7, zesde lid, van het Bekostigingsbesluit een andere termijn vast te stellen dan wel krachtens artikel 49 van het Bekostigingsbesluit artikel 7, derde lid, inzake de termijn buiten toepassing te laten of daarvan af te wijken.
2.9. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen, dat wil zeggen voor zover daarin de rechtsgevolgen in stand zijn gelaten.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. C.J.M. Schuyt, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
w.g. Slump w.g. Dallinga
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2010
18-609.