Uitspraak
200906968/1/R2.
Datum uitspraak: 14 juli 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante] en anderen, gevestigd te [plaats],
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 17 juli 2009, kenmerk 2008-022463, heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Buren (hierna: de raad) bij besluit van 9 december 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Waterrecreatiegebied Eiland van Maurik 2007" (hierna: het plan).
Tegen dit besluit hebben [appellante] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 september 2009, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 7 oktober 2009.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft de raad een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 april 2010, waar [appellante] en anderen, vertegenwoordigd door haar [directeur], bijgestaan door mr. J.L. Stoop, advocaat te Roermond, en het college, vertegenwoordigd door P.G.A.L. Evers, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord de raad, vertegenwoordigd door mr. M.J. Padmos, werkzaam bij de gemeente.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.2. Het plan heeft betrekking op een deel van de uiterwaarden van het Eiland van Maurik en voorziet in een planologische regeling voor dit gebied, waarbij rekening is gehouden met de Beleidslijn Grote Rivieren.
2.3. [appellante] en anderen voeren als formeel bezwaar aan dat de beantwoording van de bedenkingen niet toereikend is, omdat het college volstaat met een verwijzing naar de nota van beantwoording van de zienswijzen van de raad.
2.3.1. Het college heeft in het bestreden besluit ingestemd met de beantwoording van de zienswijzen door de raad. Daarmee is het standpunt van de raad omtrent de zienswijzen van [appellante] en anderen volledig overgenomen door het college. Bovendien heeft het college aanvullend een eigen beoordeling van de door [appellante] en anderen naar voren gebrachte bedenkingen gegeven. Aldus heeft het college zich een zelfstandig oordeel gevormd over het bestemmingsplan en de daartegen ingebrachte bedenkingen. Ook is niet gebleken dat het college in dit verband anderszins in strijd met de zorgvuldigheid heeft gehandeld.
2.4. Het college heeft goedkeuring onthouden aan de in artikel 22 van de planvoorschriften opgenomen wijzigingsbevoegdheden. De aanduidingen 'grens wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 22 lid 1' (gebied A) en 'grens wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 22 lid 2' (gebied B) op de plankaart heeft het college goedgekeurd. Volgens het college heeft de raad de gevolgen van de toepassing van de wijzigingsbevoegdheden op het Natura 2000-gebied Uiterwaarden Neder-Rijn onvoldoende onderzocht, waardoor de uitvoerbaarheid van de wijzigingsbevoegdheden onvoldoende is aangetoond.
2.4.1. [appellante] en anderen betogen dat hun bedenkingen tegen de op de plankaart weergegeven aanduidingen 'grens wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 22 lid 1' (gebied A) en 'grens wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 22 lid 2' (gebied B) in het bestreden besluit ten onrechte niet zijn behandeld. Volgens hen strekt de aanduiding voor gebied A zich ten onrechte niet uit over het gehele perceel Rijnbandijk 28. Verder stellen zij dat het plan voor het perceel Rijnbandijk 42 had moeten voorzien in de aanduiding voor gebied A in plaats van het toegekende gebied B.
2.4.2. Ter zitting heeft het college toegelicht dat sprake is van een omissie door in het goedkeuringsbesluit niet mede goedkeuring te onthouden aan de aanduidingen 'grens wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 22 lid 1' (gebied A) en 'grens wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 22 lid 2' (gebied B). Het bestreden besluit is op dit punt in strijd met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen, zodat het beroep op dit onderdeel gegrond is. Het bestreden besluit dient in zoverre wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb te worden vernietigd.
2.5. Voorts richten [appellante] en anderen zich in beroep tegen de goedkeuring van de plandelen met de bestemming "Natuur - Natuurlijk Uiterwaardgebied" en de dubbelbestemming "Waterhuishouding - Beheerszone Rivier" wat betreft de percelen van de voormalige steenfabrieken aan de Rijnbandijk 28 en 42 (hierna: de percelen). Zij wensen een toeristisch-recreatieve bestemming met bouwmogelijkheden om de percelen te herontwikkelen, maar de artikelen 5 en 16 van de planvoorschriften staan hieraan in de weg. Zij betogen dat de bestemming "Natuur - Natuurlijk Uiterwaardgebied" in strijd is met de Structuurvisie "Buren in bloei" (hierna: de structuurvisie), omdat hierin voor de percelen een recreatieve functie is opgenomen en niet gemotiveerd is waarom van de structuurvisie is afgeweken.
Daarnaast voeren zij aan dat de voormelde bestemming en de dubbelbestemming "Waterhuishouding - Beheerszone Rivier" niet verwezenlijkt kunnen worden, omdat de hoge watervrije delen van de percelen nimmer uiterwaarden kunnen worden en zij niet voornemens zijn om tot planrealisatie over te gaan.
Voorts betwisten [appellante] en anderen de financiële uitvoerbaarheid van het plan.
Subsidiair is het beroep gericht tegen de onthouding van goedkeuring aan artikel 22 van de planvoorschriften. In dit verband stellen [appellante] en anderen dat het college om andere redenen aan de wijzigingsbevoegdheden goedkeuring had moeten onthouden.
2.5.1. Het college stemt in met de beantwoording van de zienswijze door de raad. Hierin stelt de raad dat de in de structuurvisie vermelde mogelijkheden over ruimtelijke aspecten gaan en niet over particuliere initiatieven.
De bestemming "Natuur - Natuurlijk Uiterwaardgebied" acht het college het meest passend voor deze locatie.
Voorts stelt het college in navolging van de raad dat plankosten voor rekening van de gemeente komen en andere kosten voor rekening van de individuele eigenaren.
2.5.2. [appellante] en anderen zijn eigenaren van de percelen waarop vroeger steenfabrieken werden geëxploiteerd. Aan deze percelen is in het plan grotendeels de bestemming "Natuur - Natuurlijk Uiterwaardgebied" toegekend. Het hele plangebied is voorzien van de dubbelbestemming "Waterhuishouding - Beheerszone Rivier".
2.5.3. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart voor "Natuur - Natuurlijk Uiterwaardgebied" aangewezen gronden bestemd voor:
a. instandhouding, dan wel herstel en ontwikkeling van de natuurwaarden en de landschappelijke waarden die eigen zijn aan een natuurlijk uiterwaardgebied;
b. grondgebonden agrarische productie;
c. watergangen en andere voorzieningen ten behoeve van de waterhuishouding;
d. extensief dagrecreatief medegebruik.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart voor "Waterhuishouding - Beheerszone Rivier" (dubbelbestemming) aangewezen gronden bestemd voor:
a. het beheer van de aangrenzende rivier;
b. afvoer van water, ijs en sediment;
c. werkzaamheden in het kader van de vergroting van het waterbergend en -afvoerend vermogen van de aangrenzende rivier;
met dien verstande dat de gronden tevens zijn bestemd voor de op de plankaart eveneens aangegeven overige bestemmingen.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel mogen op de gronden met de dubbelbestemming "Waterhuishouding - Beheerszone Rivier" uitsluitend worden gebouwd: masten ten behoeve van verlichting en bebakening van de aangrenzende rivier.
2.5.4. Ingevolge artikel 9, eerste lid, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (hierna: Bro 1985) verricht het college van burgemeester en wethouders ten behoeve van de toekomstige ruimtelijke ordening van het gebied der gemeente onderzoek naar de bestaande toestand in en naar de mogelijke en wenselijke ontwikkeling van de gemeente.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel heeft het in het eerste lid bedoelde onderzoek bij de voorbereiding van een ontwerp voor een bestemmingsplan van stonde af aan mede betrekking op de uitvoerbaarheid van het plan. Blijkens de Nota van toelichting bij het Bro 1985 betreft het daarbij in het bijzonder onder meer de financiële uitvoerbaarheid.
Ingevolge artikel 12, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro 1985 gaan een bestemmingsplan alsmede een ontwerp daarvoor vergezeld van een toelichting, waarin de aan het plan ten grondslag liggende gedachten en de uitkomsten van het in artikel 9 bedoelde onderzoek, voor zover dit onderzoek het in het plan begrepen gebied betreft, zijn neergelegd.
2.5.5. De percelen hebben in dit plan grotendeels de bestemming "Natuur - Natuurlijk Uiterwaardgebied", maar zijn thans deels verhard en deels in gebruik als gronddepot. Rond de aanwezige terpen en de gronddepots bevindt zich bosachtige beplanting. Gelet op de feitelijk bestaande situatie ter plaatse ziet de Afdeling zich gesteld voor de vraag of de aan de percelen toegekende bestemmingen binnen de planperiode verwezenlijkt zullen worden. Ter zitting heeft het college toegelicht dat de bestemming "Natuur - Natuurlijk Uiterwaardgebied" gerealiseerd kan worden door het gedeeltelijk afgraven van de gronden. Het college heeft voorts ter zitting uiteengezet dat de gronden vervuild zijn en derhalve dienen te worden gesaneerd alvorens de bestemming "Natuur - Natuurlijk Uiterwaardgebied" kan worden verwezenlijkt. De sanering brengt volgens het college hoge kosten met zich. De Afdeling overweegt dat reeds bij de vaststelling van het plan duidelijkheid moet bestaan over de vraag of het plan financieel uitvoerbaar is. Uit de plantoelichting volgt niet dat naar de financiële uitvoerbaarheid van het plan een onderzoek is ingesteld. Evenmin blijkt uit de overige stukken van een dergelijk onderzoek. Het college heeft ter zitting meegedeeld dat het benodigde onderzoek naar de financiële uitvoerbaarheid niet heeft plaatsgevonden. De stelling van de raad dat de plantoelichting geen aparte paragraaf over de financiële uitvoerbaarheid bevat omdat het vooral een actualiserend plan is en geen ontwikkelingsplan, kan de Afdeling niet volgen, nu het plan wat betreft de onderhavige percelen voorziet in nieuwe ontwikkelingen. Gelet op het voorgaande is het plan derhalve in zoverre vastgesteld in strijd met artikel 9, tweede lid, van het Bro 1985.
2.6. De conclusie is dat hetgeen [appellante] en anderen hebben aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat de bestemming "Natuur - Natuurlijk Uiterwaardgebied" voor de percelen Rijnbandijk 28 en 42 is vastgesteld in strijd met artikel 9, tweede lid, van het Bro 1985. Door het plan in zoverre niettemin goed te keuren, heeft het college gehandeld in strijd met dit artikel in samenhang met artikel 10:27 van de Awb.
2.7. Gelet op het voorgaande alsmede op het onder 2.4.2 overwogene, is het beroep gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan de aanduidingen 'grens wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 22 lid 1' (gebied A) en 'grens wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 22 lid 2' (gebied B) alsmede de bestemming "Natuur - Natuurlijk Uiterwaardgebied" voor de percelen Rijnbandijk 28 en 42. De Afdeling ziet louter vanwege de onderlinge samenhang met bovengenoemde planonderdelen alsmede in de omstandigheden van dit geval tevens aanleiding om het bestreden besluit te vernietigen voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan de dubbelbestemming "Waterhuishouding - Beheerszone Rivier" voor de genoemde percelen.
Voorts ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, zelfvoorziend goedkeuring te onthouden aan alle voormelde planonderdelen.
2.8. Gezien het vorenstaande behoeven de overige beroepsgronden van [appellante] en anderen geen bespreking.
2.9. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 17 juli 2009, kenmerk 2008-022463, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan:
a. de aanduiding 'grens wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 22 lid 1' (gebied A);
b. de aanduiding 'grens wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 22 lid 2' (gebied B);
c. de bestemming "Natuur - Natuurlijk Uiterwaardgebied" voor de percelen Rijnbandijk 28 en 42;
d. de dubbelbestemming "Waterhuishouding - Beheerszone Rivier" voor de percelen Rijnbandijk 28 en 42 voor zover deze overeenkomt met de onder c vermelde bestemming;
III. onthoudt goedkeuring aan de onder II. vermelde planonderdelen;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 17 juli 2009;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij [appellante] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Gelderland aan [appellante] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 (zegge: tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Broekman
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2010
425-586.