Uitspraak
200904105/1/R3.
Datum uitspraak: 7 juli 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1] en anderen, wonend te [woonplaats],
2. [appellanten sub 2], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 april 2009 heeft het college besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Heusden bij besluit van 23 september 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Willy van den Berkstraat Noord te Haarsteeg" (hierna: het plan).
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 juni 2009, en [appellanten sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 juni 2009, beroep ingesteld. [appellanten sub 2] hebben hun beroep aangevuld bij brief van 10 juli 2009.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben de raad en Ruimte voor Ruimte C.V. (hierna: de ontwikkelingsmaatschappij) een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 mei 2010, waar [appellant sub 1] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant sub 1] en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J.A.M. van de Laar, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Voorts zijn ter zitting de raad, vertegenwoordigd door ing. J.P. Burgs, werkzaam bij de gemeente, en de ontwikkelingsmaatschappij, vertegenwoordigd door C.J.M. Swart, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het college rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.2. Het plan voorziet, voor zover hier van belang, in de bouw van 24 woningen, waarvan 11 in het kader van de Ruimte voor Ruimte-regeling (hierna: de RvR-regeling) in combinatie met het realiseren van een waterberging.
2.3. De beroepen van [appellanten sub 2] en [appellant sub 1] en anderen richten zich tegen de goedkeuring van het plan.
2.4. [appellanten sub 2] en [appellant sub 1] en anderen betogen dat het plan in strijd is met het provinciale "Gebiedsplan Wijde Biesbosch", van 22 april 2005 (hierna: het gebiedsplan).
[appellanten sub 2] voeren daartoe aan dat de in het gebiedsplan opgenomen bescherming van de natte natuurparel "De Sompen en Zooislagen" (hierna: de natte natuurparel) niet wordt gewaarborgd. Er is geen concrete uitwerking waaruit volgt dat hydrologisch neutraal wordt gebouwd. Een aanlegvergunningstelsel is hiervoor ontoereikend.
[appellant sub 1] en anderen voeren verder aan dat de voorziene woningen binnen de beschermingszone van de natte natuurparel, in strijd met het gebiedsplan, niet leiden tot verbeterde natuurcondities.
[appellanten sub 2] en [appellant sub 1] en anderen voeren voorts aan dat het "Reserveringsgebied Waterberging 2016" (hierna: het reserveringsgebied) als gevolg van het plan niet kan worden ingezet ten behoeve van waterberging. Weliswaar is in het plan waterbergingscapaciteit opgenomen, maar dit biedt onvoldoende compensatie. Voor zover al buiten het plangebied een dergelijke locatie wordt gecreëerd, zal dit het plangebied niet baten.
2.4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de in het plan voorziene ontwikkelingen de beschermingszone rondom de natte natuurparel niet belemmeren. Voorts is afdoende rekening gehouden met de regionale waterberging.
2.4.2. Uit het gebiedsplan volgt dat de beschermingszone voor natte natuurparels waarop het gebiedsplan betrekking heeft bestaat uit de natte natuurparel en een zone van gemiddeld 500 meter daaromheen. De Afdeling stelt vast dat het plangebied is gelegen binnen 500 meter van de natte natuurparel "De Sompen en Zooislagen" en derhalve is gelegen in een beschermingszone als bedoeld in het gebiedsplan. Uit het gebiedsplan volgt, voor zover hier van belang, dat het beleid voor beschermingszones is gericht op het verbeteren van de condities voor de natuur in de natte natuurparels en externe bescherming voor ingrepen die een ongewenste beïnvloeding van deze natuurwaarden kunnen hebben. Er is een hydrologisch stand still van toepassing in beschermingszones. Voorts mogen er in deze zones geen activiteiten plaatsvinden die een verslechtering van de hydrologische situatie in de natte natuurparel tot gevolg hebben. Dit wordt onder andere in bestemmingsplannen geregeld.
Uit het bestreden besluit in samenhang met de plantoelichting volgt dat aan het hydrologisch stand still-beleid in het plan invulling wordt gegeven door hydrologisch neutraal te bouwen en door een aanlegvergunningstelsel in de planvoorschriften op te nemen. Daardoor is geen sprake van een nadelige beïnvloeding van het bestaande oppervlakte- en grondwaterregime. Voorts volgt uit de schriftelijke uiteenzetting van de raad dat in het kader van de watertoets samen met het Waterschap Aa en Maas (hierna: het waterschap) uitgebreid is beoordeeld hoe groot de bergingscapaciteit moet zijn om te kunnen voldoen aan hydrologisch neutraal bouwen. Hierbij is uitgegaan van een "worst case"-scenario. Het plan voorziet in die capaciteit. Bovendien worden in de koopovereenkomsten van de woningen de maatregelen opgenomen, waaraan voldaan moet worden om hydrologisch neutraal te bouwen. Gelet op het voorgaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de bescherming van de natte natuurparel in het plan voldoende wordt gewaarborgd.
Wat betreft het betoog van [appellant sub 1] en anderen met betrekking tot de natuurcondities overweegt de Afdeling als volgt. Het beleid dient weliswaar te zijn gericht op het verbeteren van de natuurcondities, maar de voorwaarde daarvoor is dat geen activiteiten in de omgeving mogen plaatsvinden die een verslechtering van de hydrologische situatie tot gevolg hebben. Uit de schriftelijke uiteenzetting van de raad volgt dat bij de watertoets uitgebreid is ingegaan op de gevolgen voor de waterkwaliteit en -kwantiteit in de natte natuurparel. Op basis hiervan is geconcludeerd dat er geen beïnvloeding van de natte natuurparel is te verwachten. Nu [appellant sub 1] en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat sprake zal zijn van een verslechtering van de hydrologische situatie, faalt hun betoog in zoverre.
2.4.3. De Afdeling stelt vast dat de in het plangebied gelegen beschermingszone bij het natuurgebied van de natte natuurparel in het gebiedsplan is aangewezen als voorlopig reserveringsgebied voor de waterberging. Uit het gebiedsplan volgt, voor zover hier van belang, dat de ontwikkeling van een woonwijk in een reserveringsgebied alleen mogelijk is als uit een watertoets is gebleken, dat de voorwaarde van geschiktheid van het gebied voor waterberging niet verloren gaat en de investering vanuit het oogpunt van veiligheid en schaderisico's verantwoord is.
Vast staat dat binnen het plangebied een zodanige waterbergingscapaciteit wordt gerealiseerd, dat sprake is van 1.000 m³ overcapaciteit en dat buiten het plangebied het compensatiegebied Koningsvliet geschikt wordt gemaakt voor waterberging. Uit de plantoelichting volgt dat, voor zover hier van belang, bij het tot stand komen van het plan het waterschap vanaf het begin bij de planrealisering is betrokken. Omdat het gaat om een reserveringsgebied, heeft het waterschap strikte voorwaarden gesteld aan de wijze waarop bouwen en bergen gecombineerd kunnen worden. In een bestuurlijk overleg tussen onder andere het waterschap en de gemeente Heusden is vervolgens overeenstemming bereikt over deze randvoorwaarden en uitgangspunten en zijn deze verwerkt in het plan. Vast staat dat het waterschap op 29 mei 2008 een positief advies heeft afgegeven, waarmee de watertoets formeel is afgerond. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het compensatiegebied Koningsvliet niet als zodanig zal worden ingericht, waarbij in aanmerking is genomen dat de gemeente Heusden reeds bezig is met de verwerving van de hiervoor benodigde gronden.
2.4.4. Gelet op het voorgaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het plan niet in strijd is met het gebiedsplan.
2.5. Voorts betogen [appellanten sub 2] en [appellant sub 1] en anderen dat het plan in strijd is met het "Provinciaal Uitwerkingsplan Waalboss", van 21 december 2004 (hierna: het uitwerkingsplan).
[appellant sub 1] en anderen voeren aan dat de raad heeft miskend dat op grond van het uitwerkingsplan een integrale visie moet worden opgesteld. Dit vloeit voort uit de in het uitwerkingsplan opgenomen aanduiding "zoekgebieden verstedelijking, integratie stad-land", waar het plangebied onder valt.
[appellanten sub 2] en [appellant sub 1] en anderen voeren aan dat blijkens het uitwerkingsplan verstedelijking weliswaar afweegbaar is, maar het college er ten onrechte van uit is gegaan dat de voorziene woningen zich verdragen met de natuurbeschermingswaardige omstandigheden ter plaatse. Er vindt geen versterking of ontwikkeling plaats van natuur- of landschappelijke kwaliteiten.
2.5.1. Het college erkent dat een integrale visie ontbreekt, maar acht dit aanvaardbaar gezien de beperkte meerwaarde ervan. Nu in het plan rekening is gehouden met alle relevante aspecten, past het plan binnen het uitwerkingsplan.
2.5.2. Vast staat dat het plangebied is gelegen binnen de in het uitwerkingsplan opgenomen aanduiding "zoekgebieden verstedelijking, integratie stad-land" en dat hiervoor een integrale visie benodigd is. Wat betreft de versterking of ontwikkeling van natuur- of landschappelijke kwaliteiten volgt uit het uitwerkingsplan, voor zover hier van belang, dat binnen genoemde aanduiding verstedelijking alleen afweegbaar is indien dat samen gaat met de ontwikkeling van de natuur-, dan wel landschappelijke kwaliteiten van dat gebied. Het doel hierbij is dat er in het landschap nieuwe kwaliteiten ontstaan, of bestaande kwaliteiten worden versterkt.
Niet in geschil is dat een integrale visie voor het zoekgebied, zoals voorgeschreven in het uitwerkingsplan bij de aanduiding "zoekgebieden verstedelijking, integratie stad-land" ontbreekt. Uit het bestreden besluit in samenhang met de zienswijzennota volgt dat bij de vaststelling en goedkeuring van het plan wel rekening is gehouden met de ligging van het plangebied en de goede afstemming ervan op de omgevingskwaliteiten. Hierbij wordt gewezen op de grote kavelomvang en de lage bebouwingsdichtheid, waardoor het plangebied een open en groene uitstraling zal krijgen. Daarnaast is bij de verkaveling het bestaande slagenlandschap als uitgangspunt gebruikt, waardoor deze landschappelijke kwaliteit herkenbaar blijft. Bovendien wordt de landschappelijke en ecologische kwaliteit ter plaatse versterkt, doordat ruim 4,3 ha gemeentegrond aan Staatsbosbeheer wordt verkocht ter realisering van de ecologische hoofdstructuur en versterking van de natte natuurparel. Tot slot wordt ook de vormgeving van de waterberging afgestemd op de oorspronkelijke rechte verkaveling. Door de waterberging wordt het waterrijke landschap, kenmerkend voor de omgeving ter plaatse, versterkt, evenals de ecologische waarden, aldus de zienswijzennota. [appellanten sub 2] en [appellant sub 1] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat, zoals door hen gesteld, deze maatregelen niet doelmatig zijn.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het plangebied in samenhang met zijn omgeving is bezien. Derhalve heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in dit geval kon worden afgezien van het opstellen van een integrale visie op de grond dat deze geen daadwerkelijke meerwaarde zou hebben en dat het plan, gelet op een goede afstemming op de omgevingskwaliteiten, past binnen het uitwerkingsplan.
2.6. Daarnaast betogen [appellanten sub 2] en [appellant sub 1] en anderen dat het plan ten onrechte voorziet in woningen op basis van de RvR-regeling.
Zij voeren aan dat aan twee voorwaarden hiervoor, als bedoeld in de "Paraplunota ruimtelijke ordening" van de provincie Noord-Brabant, van juli 2008 (hierna: de paraplunota), niet is voldaan. Daarnaast is binnen het grondgebied van de gemeente Heusden nauwelijks intensieve veehouderij gelegen. Verder komt het geld dat de RvR-regeling opbrengt niet ten goede aan gemeentelijke belangen.
[appellant sub 1] en anderen voeren daarnaast aan dat geen sprake is van onafhankelijke besluitvorming, nu het college het goedkeuringsbesluit heeft genomen en zelf als partij bij de RvR-regeling is betrokken.
2.6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat aan de vereisten voor de RvR-regeling is voldaan.
2.6.2. Niet in geschil is, dat het plan mede voorziet in de bouw van woningen op grond van de RvR-regeling. Afgezien van het feit dat dit voor de toepassing van de RvR-regeling niet vereist is, volgt uit de schriftelijke uiteenzetting van de raad dat diverse bedrijven binnen de gemeente Heusden hebben deelgenomen aan de RvR-regeling.
Uit de paraplunota volgen, voor zover betwist, de volgende planologische voorwaarden voor de locatie waar de ruimte voor ruimtekavels worden ontwikkeld:
-cultuurhistorische, landschappelijke en ecologische waarden moeten behouden dan wel versterkt worden. De milieuhygiënische en waterhuishoudkundige situatie ter plaatse moet zoveel mogelijk verbeterd worden;
-een goede landschappelijke en architectonische inpassing van de woning in de omgeving dient gewaarborgd te zijn door middel van een beeldkwaliteitsplan dan wel een vergelijkbaar instrument.
Uit het bestreden besluit in samenhang met de inspraaknota volgt dat bij de vaststelling en goedkeuring van het plan rekening is gehouden met de ligging van het plangebied en de goede afstemming ervan op de omgevingskwaliteiten. Gelet op hetgeen in 2.5.2. is overwogen heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat aan de door [appellanten sub 2] en [appellant sub 1] en anderen betwiste voorwaarden is voldaan.
Het betoog van [appellant sub 1] en anderen dat het college niet onafhankelijk zou zijn, nu het zelf als partij bij de RvR-regeling is betrokken, volgt de Afdeling niet. De RvR-regeling maakt onderdeel uit van het provinciale beleid van de provincie Noord-Brabant, op grond waarvan het niet onredelijk is dat de provincie Noord-Brabant bij de uitvoering van de RvR-regeling is betrokken. Voorts volgt uit genoemde voorwaarden van de RvR-regeling niet dat het geld dat de RvR-regeling opbrengt ten goede dient te komen aan gemeentelijke belangen.
2.7. [appellanten sub 2] en [appellant sub 1] en anderen betogen dat het plan in strijd is met artikel 59, tweede lid, van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw). Ten onrechte is ervan uitgegaan dat slechts sprake is van een geringe aantasting van het afpalingsrecht van de eendenkooi bij de natte natuurparel. De overeenkomst die in dit kader is gesloten tussen Staatsbosbeheer en de gemeente Heusden biedt onvoldoende compensatie.
2.7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het plangebied grotendeels is gelegen binnen de kooicirkel rondom de eendenkooi die wordt beheerd door Staatsbosbeheer (de kooiker). Gelet op de geringe aantasting van het afpalingsrecht en de gesloten overeenkomst is echter afdoende rekening gehouden met het afpalingsrecht van de eendenkooi.
2.7.2. Ingevolge artikel 59, tweede lid, van de Ffw is het ieder ander dan de kooiker van een geregistreerde eendenkooi of degene die handelt met toestemming van die kooiker, verboden binnen de afpalingskring van die kooi handelingen te verrichten waardoor eenden binnen de afpalingskring kunnen worden verontrust.
Vast staat dat de gemeente Heusden en Staatsbosbeheer een overeenkomst hebben gesloten ten behoeve van het afpalingsrecht van de eendenkooi. Hierbij verleent Staatsbosbeheer aan de gemeente Heusden, haar bestuursorganen en derden toestemming om in het plangebied, dat valt binnen het afpalingsrecht, handelingen te verrichten als bedoeld in artikel 59, tweede lid, van de Ffw ter uitvoering van de ruimtelijke ontwikkelingen.
Nu Staatsbosbeheer toestemming heeft verleend als bedoeld in artikel 59, tweede lid, van de Ffw, heeft het college zich reeds hierom terecht op het standpunt gesteld dat artikel 59, tweede lid, van de Ffw niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
2.8. Verder betogen [appellanten sub 2] dat hun woon- en leefklimaat onevenredig wordt aangetast. Hierbij wijzen zij op de beperkte afstand van de nieuwe woningen tot aan hun perceel en de hoogte van de woningen, bezien in samenhang met de ophoging van het plangebied met één meter.
2.8.1. Gelet op de ligging van de woningen van [appellanten sub 2] tussen bestaande bebouwing en de afstand van hun percelen tot de op te richten woonbebouwing heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake is van een onevenredig grote aantasting van hun woon- en leefklimaat.
2.9. [appellant sub 1] en anderen betogen dat het plan in strijd is met de "StructuurvisiePlus Heusden: Groene Drie-eenheid (1998)" (hierna: de StructuurvisiePlus Heusden). Hierin is het plangebied opgenomen als verdichtingsgebied, maar niet als woningbouwlocatie. Bovendien worden de plaatselijke zichtlijnen door woningbouw aangetast.
2.9.1. Het college stelt zich in navolging van de raad op het standpunt dat woningbouw in het plangebied in de StructuurvisiePlus Heusden niet wordt uitgesloten.
2.9.2. Uit het ambtsbericht bij de bedenkingen met betrekking tot de Willy van den Berkstraat Noord van Grontmij Nederland B.V. (2008) volgt dat de StructuurvisiePlus Heusden woningbouw in het plangebied niet uitsluit. In het Duurzaam Ruimtelijk Structuurbeeld werd de locatie ten zuiden van de Inlaagdijk al aangemerkt als verdichtingsgebied. Binnen dit verdichtingsgebied dat wordt gevormd door het historische bebouwingslint Elshout en Haarsteeg, de Inlaagdijk, de Voordijk, de Heidijk en de Zeedijk kunnen (toekomstige) ontwikkelingen met een ruimte verdichtende werking geconcentreerd worden.
Voorts volgt uit de StructuurvisiePlus Heusden dat bij de landschappelijke aspecten bestaande betekenisvolle zichtlijnen worden betrokken. Bovendien is het van belang om de open ruimten ter wille van de herkenbaarheid van Haarsteeg en van de ligging van de Voordijk in het landschap, in essentie te behouden. Gelet op hetgeen in 2.5.2. over de verkaveling is overwogen is, anders dan door [appellant sub 1] en anderen gesteld, wel rekening gehouden met zichtlijnen.
Gelet op het voorgaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het plan niet in strijd is met de StructuurvisiePlus Heusden.
2.10. Voorts richt het beroep van [appellant sub 1] en anderen zich tegen het plan, voor zover de in het noordelijke gedeelte van het plangebied gelegen sloot niet is ingetekend op de plankaart.
2.10.1. Ter zitting is komen vast te staan dat de sloot, voor zover deze is gelegen in het plangebied, slechts is bedoeld voor de afwatering. De afwateringssloot valt als zodanig binnen de reikwijdte van de artikelen 3 en 6 van de planvoorschriften. Het college heeft zich dan ook met juistheid op het standpunt gesteld dat de afwateringssloot, voor zover deze is gelegen in het plangebied, weliswaar niet is ingetekend op de plankaart, maar wel in het plan is bestemd.
2.11. Tot slot betogen [appellanten sub 2] en [appellant sub 1] en anderen dat er alternatieve, minder bezwaarlijke, locaties voor het plan beschikbaar zijn. Volgens [appellant sub 1] en anderen dient in dit kader rekening te worden gehouden met het provinciale uitgangspunt van zuinig ruimtegebruik.
2.11.1. Uit de schriftelijke uiteenzetting van de raad volgt dat met de realisering van de ruime kavels tegemoet wordt gekomen aan een specifieke behoefte binnen de lokale en regionale woningmarkt, waarin niet op de beschikbare inbreidings- en herstructureringslocaties kan worden voorzien.
2.11.2. Het bestaan van alternatieven kan op zichzelf geen grond vormen voor het onthouden van goedkeuring aan het plan. Het karakter van de besluitvorming omtrent de goedkeuring brengt immers mee dat alternatieven daarbij in beginsel eerst aan de orde behoeven te komen indien blijkt van ernstige bezwaren tegen het voorgestane gebruik waarop het plan ziet. Het college heeft zich, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze situatie zich in dit geval niet voordoet.
2.12. De conclusie is dat hetgeen [appellanten sub 2] en [appellant sub 1] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
De beroepen zijn ongegrond.
2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, ambtenaar van Staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Boermans
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2010
429-605.