Uitspraak
200901177/1/R3.
Datum uitspraak: 7 juli 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 december 2008, kenmerk 00798957, heeft het college besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Ameland bij besluit van 7 juli 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Recreatieterrein Nes-Buren 2007".
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 februari 2009, [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 maart 2009, en [appellant sub 3] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 maart 2009, beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 31 maart 2009.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft de raad een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 1] en [appellant sub 3] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 mei 2010, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. C.W. Pastoor, advocaat te Groningen, [appellant sub 2], in persoon, en [appellant sub 3], bijgestaan door dr. J.W. van Zundert, zijn verschenen.
Voorts zijn ter zitting de raad, vertegenwoordigd door R. Korvemaker, werkzaam bij de gemeente, en [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. G. Bosma, advocaat te Utrecht, verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het college rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.2. Het plan voorziet, voor zover hier van belang, in een planologische actualisering voor het recreatieterrein "Recreatieterrein Nes-Buren". Daarnaast voorziet het plan in 6 nieuwe bouwvlakken voor recreatiewoningen, naast 10 nog ongebruikte bouwvlakken die zijn overgenomen uit het vorige plan.
Het beroep van [appellant sub 1]
2.3. Het beroep van [appellant sub 1] is gericht tegen de goedkeuring van het plan voor zover daarbij niet is voorzien in een bouwvlak op haar perceel met kadastraal nr. […].
Zij voert aan dat het college niet heeft gemotiveerd waarom een bouwvlak op haar perceel onaanvaardbaar is, zeker nu in het voorontwerpplan wel een bouwvlak was opgenomen en de "Natuurtoets Zomerhuizenterrein Nes-Buren (maart 2006)" (hierna: de natuurtoets) ook uitgaat van een bouwvlak. Tot slot leidt het plan tot strijd met het gelijkheidsbeginsel, nu in het plan wel een nieuw bouwvlak is toegekend aan het perceel [locatie 1].
2.3.1. Het college stelt zich in navolging van de raad op het standpunt dat geen bouwvlak is opgenomen voor het perceel van [appellant sub 1] omdat dit tot een planologisch ongewenste situatie leidt. Blijkens het bestreden besluit ontmoet een invulling met een bouwvlak, het lokale gebied in aanmerking nemende, planologische en landschappelijke bezwaren. In dat kader is de locatie, de bestaande structurele invulling in relatie tot de geaccidenteerdheid van de locatie en de omgeving bij de afweging betrokken. De groepering van de gebouwen en de gepositioneerde wegstructuur, de beplanting en het karakter van het duingebied worden integraal benaderd. Het bouwvlak brengt een verstoring en aantasting van het gebied met zich. Er zal aan het karakter, de openheid, de leefomgeving en de belevingswaarde van het gebied en de situering ter plaatse afbreuk worden gedaan. Het evenwicht tussen bouwen en natuur blijft niet in goede balans. De samenhang en structuren worden verstoord als gevolg van verstening, waardoor de balans tussen het bouwen en natuur wordt verstoord, aldus het bestreden besluit.
2.3.2. Bij de vaststelling van het plan komt de raad een grote mate van beleidsvrijheid toe en kan van het voorontwerpplan, dat slechts een ambtelijk stuk is, worden afgeweken. Uit de schriftelijke uiteenzetting volgt dat het gemeentebestuur op grond van andere inzichten heeft besloten om het bouwvlak voor het perceel niet in het ontwerp- en vastgestelde plan op te nemen.
Uit het bestreden besluit in samenhang met de schriftelijke uiteenzetting van de raad volgt dat toekenning van een bouwvlak leidt tot aantasting van het gebied, doordat de balans tussen bebouwing en natuur wordt verstoord. Hierdoor zal aan het karakter en de openheid van de leefomgeving ter plaatse afbreuk worden gedaan. Met de toelichting, zoals in 2.3.1. aangehaald, heeft het college voldoende gemotiveerd waarom een bouwvlak op het perceel uit planologisch oogpunt ongewenst is.
Voorts volgt uit de schriftelijke uiteenzetting van de raad dat tijdens de planprocedure toekenning van een bouwvlak voor het perceel [locatie 1] wel planologisch aanvaardbaar is geacht. Ter zitting heeft de raad het verschil tussen de ligging van de locatie van [appellant sub 1] en de ligging van het bouwvlak op perceel [locatie 1] benadrukt. Het bouwvlak op laatstgenoemd perceel bevindt zich op een lager gelegen gedeelte van het perceel waardoor geen afgraving van de duinen hoeft plaats te vinden. Ter plaatse ontstaat geen ongewenste verdichting van bebouwing. Nu het bouwvlak op het perceel [locatie 1] een andere ruimtelijke situatie betreft dan het perceel van [appellant sub 1], kan een beroep op het gelijkheidsbeginsel reeds hierom niet slagen.
Gelet op het voorgaande heeft het college zich in navolging van de raad in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat toekenning van een bouwvlak aan het perceel van [appellant sub 1] uit planologisch oogpunt ongewenst is. Weliswaar vloeien uit de natuurtoets geen overwegende ecologische bezwaren voort, maar dit laat onverlet dat de raad de locatie uit stedenbouwkundig en planologisch oogpunt ongewenst heeft kunnen achten. De aanwezigheid van een schuurtje leidt evenmin tot een aanspraak op een bouwvlak voor een recreatiewoning, zo heeft het college met juistheid gesteld.
2.4. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan, voor zover bestreden, niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep van [appellant sub 1] is ongegrond.
Het beroep van [appellant sub 3] en [appellant sub 2]
2.5. Het beroep van [appellant sub 3] en [appellant sub 2] is gericht tegen de goedkeuring van het plan voor zover dat voorziet in de bouw van 6 nieuwe recreatiewoningen.
2.6. [appellant sub 2] betoogt dat het plan in strijd is met het rijksbeleid uit de "3e Kustnota: Traditie, Trends en Toekomst (december 2000)" (hierna: de kustnota) en de nadien opgestelde "Beleidslijn voor de kust (september 2007)", (hierna: de beleidslijn). De waterveiligheid is met de enkele opname van de primaire waterkering in het plan nog niet gewaarborgd, nu de strategie hiervoor ontbreekt. Verder is de toepassing van het 'nee, tenzij-principe', zoals opgenomen in de beleidslijn, voor het plangebied ontoereikend gemotiveerd.
2.6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de veiligheid van het achterland in het plan is gewaarborgd.
2.6.2. Uit de kustnota in samenhang met de beleidslijn volgt dat het hieruit voortvloeiende beleid is gericht op de veiligheid van de gehele Nederlandse kustlijn.
De beleidslijn geeft inzicht in de verdeling van verantwoordelijkheden tussen verschillende overheden. Het beleid verandert niets aan bestaande regels maar geeft provincies, gemeenten en waterschappen een kader bij het toetsen van (bestemmings)plannen. De beleidslijn is tot stand gekomen in samenwerking tussen de ministeries van VROM en Verkeer en Waterstaat en provincies, waterschappen en gemeenten. Het uitgangspunt van de beleidslijn is de veiligheid van het achterland, nu en in de toekomst. De beleidslijn biedt binnen dat belang ruimte voor ontwikkeling van wonen, werken en recreatie. Volgens de kustnota geldt voor niet bebouwd gebied het 'nee, tenzij-principe' voor nieuwe permanente bebouwing: ingrepen zijn toelaatbaar die passen in het ontwikkelingsgerichte en gebiedsgerichte ruimtelijk beleid dat het rijk met de Nota Ruimte wil stimuleren. Ter zitting is komen vast te staan dat de kustnota en de beleidslijn onderdeel hebben uitgemaakt van de aan het plan ten grondslag liggende belangenafweging in het kader van de veiligheid van het achterland.
Uit het bestreden besluit, in samenhang met de schriftelijke uiteenzetting van de raad, volgt dat er een aanmerkelijke afstand is tussen de noordelijke begrenzing van het plangebied en de buitenste duinvoet. Voorts is sprake van een brede en voldoende hooggelegen duinzone, waardoor de waterveiligheid niet in het geding is. Bovendien heeft de raad bij de gewijzigde vaststelling van het plan ten behoeve van een strook grond met de bestemming "Recreatie (R)", gelegen aan de noordzijde van het plangebied, de dubbelbestemming "Primaire waterkering" opgenomen. Binnen deze bestemming zijn 3 recreatiewoningen geprojecteerd en inpasbaar en aanvaardbaar geacht. Daarnaast is ingevolge artikel 5a.4. van de planvoorschriften het ontgronden met een omvang groter dan 2 m³ gebonden aan een aanlegvergunning. Voorts heeft Rijkswaterstaat met de dubbelbestemming ingestemd.
Gelet op het voorgaande hebben de raad en het college voldoende rekening gehouden met het beleid uit de kustnota en de beleidslijn.
2.7. [appellant sub 3] betoogt dat de aan het plan ten grondslag gelegde natuurtoets omissies bevat, nu slechts een oppervlakkig en incidenteel veldonderzoek heeft plaatsgevonden. Derhalve is niet zeker dat er geen beschermde plantensoorten bij de bouwlocaties voorkomen. Het is om die reden niet uitgesloten dat het plan effect zal hebben op het nabijgelegen Natura 2000-gebied "Duinen Ameland" (hierna: het Natura 2000-gebied). Ter onderbouwing van zijn betoog heeft [appellant sub 3] naar aanleiding van de natuurtoets een contra-expertise overgelegd van Ecogroen Advies van 16 april 2010 (hierna: de contra-expertise).
[appellant sub 2] betoogt dat de natuurtoets ontoereikend is voor het bestreden besluit, nu in dat besluit staat dat individuele bouwprojecten negatieve gevolgen kunnen hebben voor het Natura 2000-gebied.
2.7.1. Het college stelt zich in navolging van de raad op het standpunt dat de in de natuurtoets opgenomen ecologische toets enkele omissies bevat. Het karakter daarvan is echter niet dusdanig dat de natuurtoets ontoereikend is. Daarnaast hebben de bij het plan voorziene uitbreidingsmogelijkheden geen significante effecten op het Natura 2000-gebied, aldus het college.
2.7.2. Ingevolge artikel 19j, eerste lid en tweede lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 zoals die luidde ten tijde hier van belang (hierna: de Nbw 1998), behoeft een besluit tot het vaststellen van een bestemmingsplan dat gelet op de instandhoudingsdoelstelling voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het aangewezen gebied kan verslechteren of een verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, de goedkeuring van het college van gedeputeerde staten.
Ingevolge, artikel 19j, derde lid, van de Nbw 1998 zijn bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan als bedoeld in het eerste lid, ongeacht de beperkingen in het wettelijk voorschrift waarop dat besluit berust, de artikelen 19e, 19f, 19g en 19h van overeenkomstige toepassing.
2.7.3. De stelling van [appellant sub 3] dat het plan gelet op het beperkte veldonderzoek met betrekking tot de soortenbescherming significante effecten kan hebben op het Natura 2000-gebied, volgt de Afdeling niet. Dat veldonderzoek ziet immers alleen op de soortenbescherming als bedoeld in de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) in het plangebied zelf en niet op de gebiedsbescherming als bedoeld in de Nbw 1998 van het nabijgelegen Natura 2000-gebied. Uit het veldonderzoek kunnen dan ook geen conclusies worden getrokken over de gevolgen van het plan voor het Natura 2000-gebied.
2.7.4. Uit de natuurtoets blijkt dat is uitgesloten dat de in het plan voorziene activiteiten significante effecen zullen hebben op de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied. Deze conclusie wordt in de contra-expertise onderschreven. De opmerking in het bestreden besluit, dat voor individuele projecten binnen het plangebied mogelijk sprake kan zijn van een vergunningplichtige activiteit indien door individuele (bouw)activiteiten negatieve gevolgen kunnen ontstaan voor de natuurwaarden van het Natura 2000-gebied, strekt niet verder dan het vaststellen van een mogelijke vergunningplicht voor toekomstige activiteiten. Gelet op de uitkomst van de natuurtoets bestaat geen grond voor de verwachting dat een vergunning, zo die vereist is, niet kan worden verleend.
Gelet op het voorgaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de raad artikel 19j, derde lid, van de Nbw 1998 op de juiste wijze heeft toegepast en heeft het college terecht goedkeuring aan het plan verleend op grond van artikel 19j, tweede lid, van de Nbw 1998.
2.7.5. Wat betreft het betoog van [appellant sub 3] met betrekking tot de Ffw volgt uit de natuurtoets dat de inventarisatie van beschermde plantensoorten in het gebied is gebaseerd op inventarisatiegegevens die zijn opgevraagd bij het Natuurloket en een eenmalig veldbezoek buiten het vegetatieseizoen. Hierdoor kunnen er volgens de natuurtoets soorten over het hoofd zijn gezien die niet of slecht herkenbaar zijn. Gezien de waargenomen vegetatiesamenstelling, de daaruit af te leiden standplaatscondities en het beheer, is het echter verantwoord om te stellen dat er vrijwel zeker geen beschermde plantensoorten op of rondom de bouwlocaties voorkomen, aldus de natuurtoets. Blijkens de contra-expertise zijn de gehanteerde gegevens over de verspreiding en aanwezigheid van natuurwaarden voldoende volledig en actueel om er betrouwbare conclusies uit te kunnen trekken. De Afdeling acht niet aannemelijk gemaakt dat het onderzoek onzorgvuldig is geweest.
In de contra-expertise is vermeld dat, hoewel in de natuurtoets staat dat in het plangebied geen broedvogelsoorten (roofvogels, uilen en spechten) aanwezig zijn waarvan de nestplaats en functionele leefomgeving jaarrond beschermd zijn, uit de natuurtoets niet aannemelijk wordt dat het plangebied geen deel uitmaakt van de functionele leefomgeving van dergelijke soorten die wel in de omgeving van het plangebied kunnen broeden.
Blijkens de natuurtoets waren geen broedvogels met een jaarrond beschermde nestplaats aanwezig. De raad heeft zich op grond hiervan op het standpunt kunnen stellen dat het plangebied ook geen deel uitmaakt van de functionele leefomgeving van deze vogels. De contra-expertise leidt niet tot de conclusie dat dit wel het geval is. Dat de huismus, evenals de huiszwaluw sinds juni 2009 op de lijst van vogelsoorten zijn geplaatst waarvan de nestplaats en functionele leefomgeving jaarrond beschermd zijn en blijkens de contra-expertise mogelijk voorkomen in het plangebied leidt niet tot een ander oordeel. Niet aannemelijk is gemaakt dat in het plangebied jaarrond beschermde nesten van deze soorten aanwezig zijn, noch dat het plangebied deel uitmaakt van de functionele leefomgeving van deze soorten.
De vragen of voor de uitvoering van het plan een vrijstelling geldt, dan wel een ontheffing op grond van de Ffw nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel eerst aan de orde in een procedure op grond van de Ffw. Dat doet er niet aan af dat het college geen goedkeuring aan het plan had mogen verlenen, indien en voor zover het college op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Uit de natuurtoets kan worden afgeleid dat daarvan geen sprake is.
Gelet op het voorgaande heeft het college zich in navolging van de raad terecht op het standpunt gesteld dat het in de natuurtoets opgenomen onderzoek met betrekking tot de soortenbescherming in het kader van de bestemmingsplanprocedure toereikend is en niet aan de vaststelling van het plan in de weg staat.
2.8. [appellant sub 3] en [appellant sub 2] betogen dat het plan in strijd is met het "Streekplan Fryslân 2007: Om de kwaliteit fan de romte" (hierna: het streekplan). [appellant sub 3] voert aan dat de bij het plan voorziene bebouwing op de duinrand de bescherming van landschappelijke en natuurlijke waarden niet waarborgt. [appellant sub 2] voert aan dat toeristische activiteit voor Ameland is gekoppeld aan verbetering van de landschappelijke en natuurlijke waarden. Meer recreatiewoningen doen hieraan afbreuk. Een aanlegvergunningstelsel laat dit volgens hem onverlet.
2.8.1. Het college stelt zich met de raad op het standpunt dat de beoogde ontwikkelingen in het plangebied in overeenstemming zijn met het streekplan. Er is ontwikkelingsruimte en de in het plan mogelijk gemaakte ontwikkelingen doen geen afbreuk aan de landschappelijke en natuurlijke waarden ter plaatse.
2.8.2. Uit paragraaf 3.6.4 van het streekplan, voor zover hier van belang, volgt dat ontwikkelingsruimte voor nieuwe toeristische capaciteit is gekoppeld aan verbetering van landschappelijke en natuurlijke kwaliteiten, met name in de binnenduinrand. Meer samenhang tussen recreatieve voorzieningen is gewenst door meer concentratie van voorzieningen en door verbetering van de recreatieve routestructuur.
2.8.3. In het bestreden besluit staat dat ter bescherming van de landschappelijke en natuurlijke waarden van het plangebied een aanlegvergunningstelsel is opgenomen. Daarbij wordt onder andere uitgegaan van het behoud van duinruggen en duin- en bosbeplanting. Met inachtneming van het aanlegvergunningstelsel in samenhang met de bij de bestemming "Recreatie (R)" horende planvoorschriften over de hoofdvorm van de woningen en de onderlinge afstand kunnen de landschappelijke en natuurlijke kwaliteiten dan ook worden verbeterd, aldus het bestreden besluit.
Hiermee is nog niet inzichtelijk gemaakt dat niet slechts sprake is van behoud, maar ook daadwerkelijk van een verbetering van de landschappelijke en natuurlijke kwaliteiten als bedoeld in paragraaf 3.6.4 van het streekplan. Weliswaar is ter zitting door de raad betoogd dat deze kwaliteitsverbetering ook bestaat uit het feit dat elders op Ameland de toeristische overnachtingscapaciteit is afgenomen, maar de raad heeft dit niet nader kunnen onderbouwen.
2.9. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 3] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover dat betrekking heeft op de plandelen met de aanduiding "Nieuwbouw recreatiewoning toegestaan" ter plaatse van de percelen [locatie 2], kadastraal bekend [gemeente], sectie […], nummer […]; [locatie 1], kadastraal bekend [gemeente], sectie […], nummer […]; [locatie 3], kadastraal bekend [gemeente], sectie […], nummer […]; [locatie 4], kadastraal bekend [gemeente], sectie […], nummer […] en [locatie 5], kadastraal bekend [gemeente], sectie […], nummer […], niet berust op een deugdelijke motivering.
De beroepen van [appellant sub 3] en [appellant sub 2] zijn gegrond. Het bestreden besluit dient in zoverre wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb te worden vernietigd.
2.10. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen behoeven de overige door [appellant sub 3] aangevoerde gronden van het beroep geen bespreking meer.
Proceskosten
2.11. Het college dient ten aanzien van [appellant sub 3] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Ten aanzien van [appellant sub 2] is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet gebleken.
Ten aanzien van [appellant sub 1] bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 16 december 2008, kenmerk 00798957, voor zover dat betrekking heeft op de plandelen met de aanduiding "Nieuwbouw recreatiewoning toegestaan" ter plaatse van de percelen:
[locatie 2], kadastraal bekend [gemeente], sectie […], nummer […];
[locatie 1], kadastraal bekend [gemeente], sectie […], nummer […];
[locatie 3], kadastraal bekend [gemeente], sectie […], nummer […];
[locatie 4], kadastraal bekend [gemeente], sectie […], nummer […] en
[locatie 5], kadastraal bekend [gemeente], sectie […], nummer […];
III. verklaart het beroep van [appellant sub 1] ongegrond;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Fryslân tot vergoeding van bij [appellant sub 3] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 889,25 (zegge: achthonderdnegenentachtig euro en vijfentwintig cent), waarvan € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Fryslân aan [appellant sub 2] en [appellant sub 3] het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) voor [appellant sub 2] en € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) voor [appellant sub 3] vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, ambtenaar van Staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Boermans
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2010
429-605.