Uitspraak
200906408/1/V2.
Datum uitspraak: 29 juni 2010
Raad van State
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie, thans: de minister van Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Rotterdam, van 24 juli 2009 in zaak nr. 08/42722 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris van Justitie.
1. Procesverloop
Bij besluit van 2 maart 2007 heeft de staatssecretaris van Justitie (hierna: de staatssecretaris) een aanvraag van [de vreemdeling] (hierna: de vreemdeling) om hem een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd met de aantekening "EG-langdurig ingezetene" te verlenen buiten behandeling gesteld.
Bij besluit van 29 mei 2007 heeft de staatssecretaris, voor zover thans van belang, het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 20 februari 2008, verzonden op 27 februari 2008, heeft de rechtbank ’s Gravenhage, nevenzittingsplaats Rotterdam (hierna: de rechtbank), het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 mei 2007 vernietigd, bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit, het besluit van 2 maart 2007 herroepen en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op de aanvraag neemt zonder dat van de vreemdeling leges worden geheven.
Bij uitspraak van 28 november 2008 in zaak nr. 200802173/1 (www.raadvanstate.nl) heeft de Afdeling die uitspraak vernietigd en de zaak naar de rechtbank teruggewezen.
Bij uitspraak van 24 juli 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door de vreemdeling ingestelde beroep opnieuw gegrond verklaard, het besluit van 29 mei 2007 vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris binnen vier weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 21 augustus 2009, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 januari 2010, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat te Den Haag, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. D. Schaap, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De staatssecretaris betoogt in de enige grief dat de rechtbank ten onrechte de hoogte van de leges, die zijn geheven voor de afdoening van de op 26 juni 2006 door de vreemdeling ingediende aanvraag, in strijd met Richtlijn nr. 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003 betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (hierna: Richtlijn 2003/109/EG) heeft geacht. Daartoe voert hij aan dat in die richtlijn niets is geregeld over eventuele heffing van leges voor de behandeling van een aanvraag om afgifte van een EG verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen, zodat de lidstaten de bevoegdheid hebben behouden hieromtrent regels op te nemen in hun nationale regelgeving. De enige voorwaarden die in de considerans van Richtlijn 2003/109/EG zijn gesteld, zijn dat de procedures met betrekking tot de behandeling van een aanvraag om afgifte van een dergelijke verblijfsvergunning doorzichtig en billijk moeten zijn en dat zij niet mogen worden gebruikt als middel om het recht van verblijf door de rechthebbenden te belemmeren. De legesheffing in Nederland, die is gebaseerd op een systeem van kostprijsberekening, voldoet aan deze voorwaarden. Tot slot betoogt de staatssecretaris dat een vergelijking met de hoogte van de leges voor de afdoening van een aanvraag om afgifte van een document op grond van Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de Lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (hierna: Richtlijn 2004/38/EG) relevantie mist, omdat in laatstgenoemde richtlijn wel uitdrukkelijk een bepaling over leges is opgenomen.
2.2. In de uitspraak van 28 november 2008 in zaak nr. 200802173/1 heeft de Afdeling overwogen dat artikel 3.34g van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (hierna: het VV 2000) voorziet in een wettelijke grondslag voor het heffen van leges voor de afdoening van een aanvraag om afgifte van een EG verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen. De rechtbank heeft in vervolg op deze uitspraak, onder verwijzing naar het met redenen omkleed advies van de Commissie van de Europese Gemeenschappen als bedoeld in artikel 226 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschappen van 19 maart 2009 (inbreuk nr. 2006/4995), overwogen dat Richtlijn 2003/109/EG ruimte biedt voor het heffen van leges voor de afdoening van een dergelijke aanvraag. De Afdeling ziet geen aanleiding daarover anders te oordelen. De in artikel 3.34g van het VV 2000 neergelegde verplichting om leges te betalen is op zichzelf derhalve niet in strijd met deze richtlijn.
2.3. Het geschil in hoger beroep beperkt zich thans tot de vraag of de hoogte van de leges, die ingevolge artikel 3.34g van het VV 2000, zoals dit ten tijde van belang luidde, worden geheven voor de afdoening van een aanvraag om afgifte van een EG verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen, te weten € 201,00 in strijd is met Richtlijn 2003/109/EG.
2.3.1. In punt 2 van de considerans van Richtlijn 2003/109/EG staat vermeld dat de Europese Raad tijdens de buitengewone bijeenkomst in Tampere van 15 en 16 oktober 1999 heeft verklaard dat de juridische status van onderdanen van derde landen meer in overeenstemming moet worden gebracht met die van onderdanen van lidstaten, en dat iemand die gedurende een nader te bepalen periode legaal in een lidstaat heeft verbleven en een vergunning tot langdurig verblijf heeft, in deze lidstaat een aantal uniforme rechten zou moeten verkrijgen die zo dicht mogelijk bij de rechten van EU burgers liggen.
In punt 10 staat vermeld dat er procedurevoorschriften moeten worden vastgesteld voor het onderzoeken van de aanvraag voor de status van langdurig ingezetene. De procedures moeten niet alleen doelmatig zijn en kunnen worden afgewikkeld naast de normale werklast van de overheidsinstanties van de lidstaten, maar ook doorzichtig en billijk zijn, om de betrokken personen voldoende rechtszekerheid te bieden. Zij mogen niet worden gebruikt als middel om de uitoefening van het recht van verblijf door de rechthebbende te belemmeren.
2.3.2. De staatssecretaris heeft ter zitting bij de Afdeling inzicht verschaft in de totstandkoming van in Nederland gehanteerde legesbedragen. De heffing van leges voor verblijfsvergunningen hangt samen met het uitgangspunt dat burgers voor diensten van de overheid vergoedingen moeten betalen die in redelijke verhouding staan tot de kosten die voor de verlening van die diensten worden gemaakt. De vreemdeling betaalt nooit meer dan de kosten die zijn gemoeid met de behandeling van de door hem ingediende aanvraag. Nu de voorwaarden voor afgifte van een EG verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen vrijwel gelijk zijn aan de voorwaarden waaraan wordt getoetst bij een aanvraag om afgifte van een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd, is er bij de implementatie van Richtlijn 2003/109/EG voor gekozen wat betreft de hoogte van de leges aan te sluiten bij het legesbedrag voor afgifte van een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd, waarvan de kostprijs, ten tijde van belang, is berekend op € 253,00 aldus de staatssecretaris.
2.3.3. In artikel 25, tweede lid, van Richtlijn 2004/38/EG is bepaald dat de in het eerste lid genoemde documenten kosteloos worden verstrekt of tegen een bedrag dat het voor de afgifte van soortgelijke documenten van eigen onderdanen verlangde bedrag niet te boven gaat. Het op grond van artikel 3.34h van het VV 2000, zoals dat ten tijde van belang luidde, verschuldigde bedrag van € 30,00 ter zake van de afdoening van een aanvraag om toetsing aan het gemeenschapsrecht en afgifte van het daaraan verbonden verblijfsdocument is gebaseerd op de in artikel 25, tweede lid, van Richtlijn 2004/38/EG neergelegde norm en staat los van enige kostprijsberekening. Nu, anders dan in Richtlijn 2004/38/EG, in Richtlijn 2003/109/EG geen bepalingen zijn opgenomen omtrent het heffen en het vaststellen van de hoogte van leges, bestaat geen grond voor het oordeel dat de leges die worden geheven voor de afdoening van een aanvraag om afgifte van een EG verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen vergelijkbaar zouden moeten zijn met de leges die worden geheven voor de afdoening van een aanvraag om afgifte van een document op grond van Richtlijn 2004/38/EG.
2.3.4. De vreemdeling heeft ter zitting bij de Afdeling verwezen naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 17 september 2009, C-242-06, Sahin (www.curia.europa.eu). In dat arrest speelde de vraag of de hoogte van de leges die worden geheven van Turkse onderdanen, die vallen onder het toepassingsbereik van besluit nr. 1/80 van de Associatieraad EEG Turkije van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de Associatie (hierna: besluit nr. 1/80), ter zake van de afdoening van een aanvraag om een verlenging van de geldigheidsduur van de hun verleende verblijfsvergunningen, een beperking is, als bedoeld in artikel 13 van besluit nr. 1/80. Omdat in dit arrest wat betreft de hoogte van leges die in het kader van besluit nr. 1/80 van Turkse onderdanen worden geheven is aangesloten bij de leges die worden geheven van EU-burgers voor de afgifte van een EU verblijfsdocument en, zoals volgt uit hetgeen hiervoor onder 2.3.3. is overwogen, de legesheffing voor de afdoening van een aanvraag om afgifte van een EG verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen daarmee niet vergelijkbaar is, is dit arrest niet maatgevend voor de beoordeling of het legesbedrag van € 201,00 voor de afdoening van een aanvraag om afgifte van een EG verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen in strijd is met Richtlijn 2003/109/EG.
2.3.5. Uit de considerans van Richtlijn 2003/109/EG volgt dat legesheffing doorzichtig en billijk moet zijn en dat een legesbedrag niet dusdanig hoog mag zijn dat daarmee de uitoefening van het recht van verblijf door de rechthebbende wordt belemmerd. Nu, zoals de staatssecretaris ter zitting bij de Afdeling heeft toegelicht, bij de vaststelling van het legesbedrag van € 201,00 voor de afdoening van een aanvraag om afgifte van een EG verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen is aangesloten bij de daadwerkelijk gemaakte kosten voor de behandeling van een dergelijke aanvraag, is de legesheffing doorzichtig en billijk te achten. Dit legesbedrag kan voorts niet worden beschouwd als dusdanig hoog dat daarmee de uitoefening van het recht van verblijf door een vreemdeling wordt belemmerd. Zoals de staatssecretaris ter zitting heeft betoogd, kan van een vreemdeling, die voldoet aan de in Richtlijn 2003/109/EG genoemde voorwaarden, waaronder de in artikel 5, eerste lid, genoemde voorwaarde dat hij moet beschikken over vaste en regelmatige inkomsten die voldoende zijn om zichzelf en zijn gezinsleden te onderhouden zonder een beroep te hoeven doen op het stelsel van de sociale bijstand van de betrokken lidstaat, redelijkerwijs worden verwacht dat hij dit legesbedrag kan betalen. Daarnaast heeft de vreemdeling niet aannemelijk gemaakt dat het legesbedrag van € 201,00 voor hem zelf een zodanige belemmering is dat hij daardoor de rechten die hij aan Richtlijn 2003/109/EG kan ontlenen niet kan uitoefenen. Omdat, gelet op het vorenoverwogene, aan de in de considerans van Richtlijn 2003/109/EG gestelde voorwaarden is voldaan, bestaat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen grond voor het oordeel dat het legesbedrag van € 201,00 voor de afdoening van de aanvraag van de vreemdeling om afgifte van een EG verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen in strijd met die richtlijn moet worden geacht. De grief slaagt.
2.4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 29 mei 2007 beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden, voor zover die gelet op hetgeen hiervoor is overwogen nog bespreking behoeven.
2.5. De vreemdeling heeft betoogd dat de staatssecretaris, door bij besluit van 2 maart 2007 de door hem op 26 juni 2006 ingediende aanvraag buiten behandeling te stellen, een onjuiste toepassing heeft gegeven aan het bepaalde in artikel 4:5, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
2.5.1. Ingevolge artikel 24, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000), voor zover thans van belang, is de vreemdeling, in door Onze Minister te bepalen gevallen en volgens door Onze Minister te geven regels, leges verschuldigd ter zake van de afdoening van een aanvraag. Als betaling achterwege blijft, wordt de aanvraag niet in behandeling genomen, aldus dit artikellid.
Ingevolge artikel 4:5, eerste lid, van de Awb, voor zover thans van belang, kan het bestuursorgaan, indien de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, besluiten de aanvraag niet te behandelen, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn de aanvraag aan te vullen.
Ingevolge het vierde lid, voor zover thans van belang, wordt een besluit om de aanvraag niet te behandelen aan de aanvrager bekendgemaakt binnen vier weken nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.
2.5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 28 januari 2009 in zaak nr. 200803102/1 (www.raadvanstate.nl) wijkt artikel 24, tweede lid, van de Vw 2000 in zoverre af van artikel 4:5 van de Awb dat, indien betaling van de voor afdoening van de aanvraag verschuldigde leges achterwege blijft, de staatssecretaris niet slechts de bevoegdheid toekomt die aanvraag niet te behandelen, doch dat hij daartoe ook gehouden is. Ingevolge beide wettelijke bepalingen, in onderlinge samenhang gelezen, geldt dat de staatssecretaris, indien de vreemdeling na aanmaning onder termijnstelling in gebreke blijft de leges te betalen, gehouden is binnen vier weken na afloop van de gestelde termijn te besluiten de aanvraag buiten behandeling te laten. Het in bezwaar tegen zodanig besluit alsnog betalen van de leges kan aan dat besluit niet afdoen. Indien de staatssecretaris een aanvraag niet binnen de daartoe bij artikel 4:5, vierde lid, van de Awb gestelde termijn van vier weken buiten behandeling stelt, staat artikel 24, tweede lid, van de Vw 2000 niet aan de behandeling daarvan in de weg, mits de vreemdeling de verschuldigde leges alsnog in de bezwaarfase betaalt.
2.5.3. De staatssecretaris heeft in dit geval niet binnen vier weken, nadat de vreemdeling de hem geboden hersteltermijn tot het alsnog voldoen van leges ongebruikt heeft laten verstrijken, het besluit om de aanvraag niet te behandelen aan de vreemdeling bekendgemaakt. De vreemdeling heeft naar niet in geschil is - de leges echter niet alsnog in de bezwaarfase voldaan. Onder deze omstandigheden en nu het voldoen van leges ingevolge artikel 24, tweede lid, van de Vw 2000 een vereiste is voor het in behandeling nemen van de door de vreemdeling ingediende aanvraag, heeft de staatssecretaris terecht de aanvraag buiten behandeling gesteld en het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De beroepsgrond faalt.
2.6. De vreemdeling heeft voorts betoogd dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bezwaar kennelijk ongegrond was en op grond van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb bij de behandeling daarvan kon worden afgezien van het horen.
2.6.1. Van het horen mag met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb slechts worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit.
2.6.2. Gelet op de motivering van het besluit van 2 maart 2007, te weten dat niet is gebleken dat de vreemdeling het voor de afdoening van zijn aanvraag verschuldigde legesbedrag van € 201,00 heeft voldaan, en nu hij daartegen in bezwaar enkel heeft aangevoerd dat de in artikel 3.34g van het VV 2000 neergelegde verplichting om leges te betalen in strijd is met Richtlijn 2003/109/EG, zonder die leges alsnog in de bezwaarfase te voldoen, heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Ook deze beroepsgrond faalt.
2.7. Het beroep van de vreemdeling tegen het besluit van 29 mei 2007 is alsnog ongegrond.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Rotterdam, van 24 juli 2009 in zaak nr. 08/42722;
III. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. T.M.A. Claessens en mr. A.W.M. Bijloos, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.W.M.J. Bossmann, ambtenaar van Staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Bossmann
ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2010
314-549.
Verzonden: 29 juni 2010
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser