Uitspraak
200906354/1/R1.
Datum uitspraak: 23 juni 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B], beiden wonend te [woonplaats], (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]),
2. [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B], beiden wonend te [woonplaats], (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]),
en
het college van gedeputeerde staten van Drenthe,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 30 juni 2009, kenmerk 5.1/2009000494, heeft het college van gedeputeerde staten van Drenthe besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Aa en Hunze bij besluit van 17 december 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Dorp van Bartje".
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 augustus 2009, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 augustus 2009, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De raad en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 april 2010, waar [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn verschenen.
Voorts is ter zitting de raad, vertegenwoordigd door M. Buiter, werkzaam bij de gemeente, als partij gehoord.
2. Overwegingen
Toetsingskader
2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
Het plan
2.2. Het plan voorziet in een planologische regeling voor het historisch informatiecentrum Dorp van Bartje op het perceel Balloërstraat 2a te Rolde (hierna: het perceel). Aan het perceel is de bestemming "Museale voorzieningen" met, voor zover thans van belang, de aanduidingen "horecavoorzieningen", "afschermend groen" en "parkeren niet toegestaan" toegekend.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a en f, van de planvoorschriften zijn de gronden die op de plankaart zijn aangewezen voor "Museale voorzieningen" bestemd voor museale voorzieningen en daghoreca ondergeschikt aan en rechtstreeks ten dienste staande van de museale voorzieningen, uitsluitend voor zover de gronden op de plankaart zijn aangeduid als "horecavoorziening".
Ingevolge artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b en f, van de planvoorschriften mag de gezamenlijke bebouwde oppervlakte van de bouwwerken ten hoogste 850 m² bedragen en de bebouwde oppervlakte van de horecavoorziening ten hoogste 250 m².
Ingevolge artikel 1, onder l, van de planvoorschriften wordt onder daghoreca verstaan een horecavoorziening die gericht is op het verstrekken van eenvoudige maaltijden, etenswaren als broodjes, hapjes, snacks en dranken gedurende de dagperiode tot uiterlijk 19 uur en daarmee een bijdrage levert aan de exploitatie van de voorziening waarvan zij onderdeel uitmaakt en wat betreft openingstijden op aansluit.
2.2.1. Het college heeft het plan goedgekeurd.
Het beroep van [appellant sub 1]
2.3. [appellant sub 1] voert ten eerste aan dat in het besluit tot vaststelling van het plan ten onrechte staat dat het plan ongewijzigd wordt vastgesteld en dat onder meer zijn zienswijze tegen het ontwerpplan deels gegrond had moeten worden verklaard. Voorts is volgens [appellant sub 1] de datum op de plankaart onjuist.
2.3.1. In zijn reactie op de bedenkingen en ter zitting heeft de raad erkend dat abusievelijk twee versies van het besluit tot vaststelling van het plan zijn ondertekend. De Afdeling overweegt dat dit weliswaar een onregelmatigheid betreft, maar dat dit in dit geval niet leidt tot vernietiging van het bestreden besluit, omdat duidelijk is dat het plan gewijzigd is vastgesteld. Het besluit tot gewijzigde vaststelling van het plan is naar [appellant sub 1] gestuurd en de wijzigingen zijn in het plan doorgevoerd. Voorts staat in de publicaties dat het plan gewijzigd is vastgesteld, waarbij is aangegeven welke wijzigingen dit betreffen, en heeft het college het gewijzigd vastgestelde plan goedgekeurd.
Voorts overweegt de Afdeling dat de datum op de plankaart waar [appellant sub 1] naar verwijst de datum is waarop de plankaart is getekend. Dat daarna nog met inachtneming van het genomen raadsbesluit wijzigingen op de plankaart zijn aangebracht zonder dat daarbij deze datum is gewijzigd leidt niet tot het oordeel dat reeds daarom sprake is van rechtsonzekerheid. De plankaart is voorzien van waarmerken waaruit blijkt dat de plankaart behoort bij het vaststellingsbesluit onderscheidenlijk het bestreden besluit. Het betoog van [appellant sub 1] faalt derhalve.
2.4. [appellant sub 1] betoogt inhoudelijk dat het plan zal leiden tot een aantasting van zijn woon- en leefklimaat. In dit verband voert hij aan dat op basis van het voorheen geldende planologische regime uitbreiding van het Dorp van Bartje evenals het bouwen van een dienstwoning en het uitbaten van een horecagelegenheid op het perceel niet mogelijk was. Voorts betoogt hij dat geen sprake is van horeca ter ondersteuning van museale activiteiten en verwijst hij verder naar de door hem ingebrachte bedenkingen.
In zijn bedenkingen heeft [appellant sub 1] bezwaren geuit tegen de volgens hem te smalle afschermende groenstrook, de horecavergunning, de maximaal toegestane omvang van de bebouwing en de bouwgrens, de maximaal toegestane oppervlakte voor de horeca en de omstandigheid dat tegenover zijn woning op het perceel mag worden geparkeerd.
2.4.1. Het college heeft zich in navolging van de raad op het standpunt gesteld dat met het onderhavige plan duidelijkheid wordt verschaft over de toegelaten activiteiten en bebouwing op het perceel, waarbij rekening is gehouden met alle betrokken belangen. Met betrekking tot de bebouwing op het perceel heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de bebouwing geconcentreerd is gelegen en dat 850 m² aan bebouwing op een perceel van ongeveer 2200 m² toelaatbaar is. Voorts stelt het college dat het kan instemmen met de weerlegging van de bezwaren van [appellant sub 1] door de raad.
2.4.2. Ten aanzien van dit laatste overweegt de Afdeling dat [appellant sub 1] zowel in zijn zienswijze als in zijn bedenkingen onder meer bezwaren heeft geuit tegen de in het plan voorziene groenstrook die volgens hem te smal is en de omstandigheid dat tegenover zijn woning op het perceel mag worden geparkeerd. In de beantwoording van de zienswijze en in het bestreden besluit zijn de raad onderscheidenlijk het college niet expliciet op deze bezwaren van [appellant sub 1] ingegaan. Ook anderszins zijn deze bezwaren in de zienswijzenota en het bestreden besluit onbesproken gebleven. Hieruit volgt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep is reeds hierom gegrond zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Nu voorts de raad ter zitting heeft erkend dat bij de vaststelling van het plan voornoemde bezwaren van [appellant sub 1] niet bij de besluitvorming zijn betrokken en dat hij niet onwelwillend staat tegenover een verbreding van de in het plan toegekende bestemming "Afschermend groen", ziet de Afdeling aanleiding om zelfvoorziend goedkeuring te onthouden aan het plan.
Om proceseconomische redenen zal de Afdeling de overige beroepsgronden van [appellant sub 1] en het beroepschrift van [appellant sub 2] niettemin beoordelen.
2.4.3. De Afdeling overweegt dat in het algemeen aan een voorheen geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en voorschriften voor gronden vaststellen. De enkele stelling van [appellant sub 1] dat onder het voorheen geldende planologische regime de mogelijkheden op het perceel beperkter waren, wat daar verder ook van zij, leidt derhalve niet zonder meer tot het oordeel dat het college geen goedkeuring aan het plan heeft mogen verlenen wegens de mogelijke invloed van het plan op het woon- en leefklimaat van [appellant sub 1]. Het betoog faalt derhalve.
2.4.4. Het betoog van [appellant sub 1] omtrent de horecavoorziening op het perceel faalt eveneens. Gelet op de in artikel 1, onder l, en artikel 3, eerste lid, aanhef en onder f, van de planvoorschriften opgenomen definities van de toegelaten horecavoorziening en de maximale bebouwde oppervlakte daarvan oordeelt de Afdeling dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat op het perceel slechts een aan de museale voorziening ondergeschikte horecafunctie is toegestaan.
Voorts overweegt de Afdeling dat het betoog van [appellant sub 1] dat een verkleining van de bouwgrens voor de horecavoorziening ertoe leidt dat beter handhavend kan worden opgetreden niet slaagt. Het plan voorziet in een bebouwde oppervlakte van de horecavoorziening van ten hoogste 250 m². Indien in strijd met deze bepaling wordt gehandeld, kan het gemeentebestuur hiertegen handhavend optreden. Handhavingsaspecten kunnen evenals de horecavergunning in deze procedure niet aan de orde komen. Het betoog van [appellant sub 1] omtrent het verkleinen van de bouwgrenzen van ongeveer 1900 m² naar 1000 m² slaagt evenmin. Nu in de planvoorschriften is bepaald dat de gezamenlijke bebouwde oppervlakte van de bouwwerken ten hoogste 850 m² bedragen, biedt het plan, anders dan [appellant sub 1] vreest, geen mogelijkheden om de bebouwing op het perceel uit te breiden.
Het beroep van [appellant sub 2]
2.5. [appellant sub 2] betoogt in beroep dat beperking van de horecavoorziening in het plan zal leiden tot een belemmering van de bedrijfsvoering van het Dorp van Bartje in die mate dat het bedrijf niet meer economisch rendabel zal zijn. Hij betoogt dat hij reeds tien jaar ter plaatse een rendabel bedrijf exploiteert en dat de gekozen bestemmingsregeling een onaanvaardbare beperking van het meest doelmatige gebruik bevat. In dit verband voert hij aan dat het beperken van openingstijden en assortiment niet ruimtelijk relevant is en dat de door hem geëxploiteerde horecavoorziening onder het overgangsrecht valt. Voorts wijst hij erop dat het college van burgemeester en wethouders in het verleden heeft ingestemd met de openingstijden in de avonden en zijn aan de openingstijden in een ander museum in Aa en Hunze geen beperkingen gesteld.
Voorts betoogt [appellant sub 2] dat het plan ten onrechte niet voorziet in een bedrijfswoning. In dit verband betoogt hij dat bij het amendement geen meerderheid van stemmen was en dat geen sprake was van ruimtelijke argumenten om geen bedrijfswoning in het plan op te nemen. Voorts woont hij al jaren op het perceel, heeft het college van burgemeester en wethouders een gedoogbeschikking afgegeven en betaalt hij jaarlijks onroerende zaaksbelasting voor bewoning van een deel van de bebouwing.
Ten slotte betoogt [appellant sub 2] dat ten onrechte de aanduiding "parkeren niet toegestaan" aan het zuidoostelijk deel van zijn perceel is toegekend. Volgens hem is hiermee een erfdienstbaarheid op het perceel gelegd, hetgeen niet mogelijk is in een bestemmingsplan.
2.5.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat in het plan de bestaande en toekomstige functie van het Dorp van Bartje goed begrensd wordt weergegeven en dat dit in overeenstemming is met het provinciaal beleid inzake dagrecreatie. Horeca is op grond van het vorige plan uitgesloten en op grond van het daarvoor geldende plan was een beperkte horecafunctie in de vorm van een theeschenkerij toegestaan, derhalve is de bestemming niet beperkend ten opzichte van de vorige plannen, aldus het college. Het college acht het type horeca ruimtelijk relevant in verband met de gevolgen van de verkeersaantrekkende werking in de rustige woonwijk waarin het Dorp van Bartje is gelegen. Voorts stelt het college dat de noodzaak voor een bedrijfswoning niet is aangetoond en dat een bedrijfswoning ten koste zal gaan van de beperkte ruimte op het perceel.
2.5.2. Anders dan [appellant sub 2] betoogt zijn de in het plan opgenomen beperkingen aan de horecavoorziening op het perceel ruimtelijk relevant. Een aan de bestemming "Museale voorzieningen" ondergeschikte daghorecavoorziening kan immers minder belastend voor het woon- en leefklimaat van omwonenden zijn dan een al dan niet zelfstandig functionerende horeca-inrichting die ook in de avonduren geopend is. Met de omschrijving van het begrip daghoreca in artikel 1, onder l, van de planvoorschriften en de daarin opgenomen beperkingen heeft de raad beoogd een vorm van horeca behorend bij een museale voorziening mogelijk te maken, die tevens past in de directe nabijheid van woningen in het buitengebied. Het college heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat met de in de omschrijving van daghoreca opgenomen beperkingen, in onderling verband en samenhang bezien, het belang van een goede ruimtelijke ordening ter plaatse wordt gediend. Daarbij is verder van belang dat uit de stukken naar voren komt dat een horecavoorziening in de vorm van een theeschenkerij onder het voorheen geldende plan krachtens het overgangsrecht ervan was toegestaan. Voorts heeft de raad bij het toekennen van een horecabestemming, als opgenomen in het plan, aansluiting gezocht bij de limitatieve opsomming in de aan [appellant sub 2] opgelegde last onder dwangsom van 9 oktober 2002 waarin staat dat het verstrekken van thee, koffie, frisdrank en ijs (theeschenkerij) toegelaten is, en dat het verstrekken van lichtalcoholische dranken en kleine etenswaren, zoals broodjes, hapjes en snacks, legaliseerbaar is. Ook overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat in het verleden van de zijde van de raad op enigerwijze is ingestemd met de door [appellant sub 2] gewenste horecavoorziening. In dit verband overweegt de Afdeling dat in de brief van het college van burgemeester en wethouders van Rolde van 16 december 1997, nog daargelaten dat het college van burgemeester en wethouders niet bevoegd is tot vaststelling van een bestemmingsplan, staat dat het Dorp van Bartje zal gaan fungeren als historisch informatiecentrum, met gebruik van kleine kaart en horecavergunning. Hieruit volgt niet dat [appellant sub 2] een gerechtvaardigd vertrouwen heeft mogen hebben dat de door hem gewenste horecavoorziening mogelijk is op het perceel. Door het als zodanig bestemmen van de ondergeschikte horecafunctie heeft de raad overigens wel rekening gehouden met voornoemde brief. Voorts acht de Afdeling in dit verband van belang dat het college van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze [appellant sub 2] een last onder dwangsom heeft opgelegd om een einde te maken aan alle nader in dat besluit genoemde illegale horeca-activiteiten op het perceel, welk besluit door de rechtbank in beroep en door de Afdeling in hoger beroep (uitspaak van de Afdeling van 2 juni 2004, zaaknr.
200307170/1) in stand is gelaten.
200307170/1) in stand is gelaten.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in het door [appellant sub 2] aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de beperkingen aan de horecafunctie niet zullen leiden tot een onevenredige belemmering van de bedrijfsvoering van het Dorp van Bartje.
Voorts heeft [appellant sub 2] in zijn beroepschrift noch ter zitting aangevoerd met betrekking tot welk museum geen eisen zouden worden gesteld aan de openingstijden van de daarbij behorende horecafunctie. Het betoog kan reeds daarom niet slagen.
2.6. Met betrekking tot de door [appellant sub 2] gewenste bedrijfswoning overweegt de Afdeling als volgt.
In het ontwerpplan was voorzien in een bedrijfswoning op het perceel. Bij de vaststelling van het plan heeft de raad naar aanleiding van een amendement besloten de aanduiding die voorzag in de bedrijfswoning niet in het vastgestelde plan op te nemen. Anders dan [appellant sub 2] betoogt, is het amendement bij meerderheid van stemmen aangenomen.
De Afdeling overweegt dat de raad een grote mate van beleidsvrijheid toekomt bij het toekennen van bestemmingen. Nu [appellant sub 2] niet heeft aangetoond dat een noodzaak bestaat voor een dienstwoning op het perceel en het voorheen geldende planologische regime evenmin voorzag in de mogelijkheid tot het oprichten van een dienstwoning, heeft het college in redelijkheid kunnen instemmen met het plan voor zover daarin niet is voorzien in de mogelijkheid tot het oprichten van een dienstwoning. De omstandigheid dat bij de berekening van de onroerende zaakbelasting rekening wordt gehouden met de bewoning van het perceel leidt er niet toe dat [appellant sub 2] daaraan het gerechtvaardigde vertrouwen kan ontlenen dat dit gebruik bij de procedure tot vaststelling van het plan als zodanig zou worden bestemd. De waardering in het kader van de onroerende zaakbelasting is immers niet relevant bij het vaststellen van een bestemming in het belang van een goede ruimtelijke ordening. Voorts is niet gebleken dat het gemeentebestuur in het verleden ter zaken een gedoogbeschikking heeft afgegeven.
In het voornoemde amendement wordt echter voorgesteld om het ontwerpplan te wijzigen in die zin dat een overgangsrecht zal worden vastgesteld, waarin de woonfunctie van de dienstwoning slechts geldt voor de huidige bedrijfsleider/eigenaar. Bij verpachting dan wel verkoop van het bedrijf zal de woonfunctie vervallen en de woning weer tot bedrijfsruimte worden teruggebracht, aldus de tekst van het amendement. Het plan voorziet echter niet in het persoonsgebondenovergangsrecht zoals beschreven in het amendement, terwijl de raad ter zitting heeft aangegeven dat het wel de bedoeling is dat [appellant sub 2] op het perceel mag blijven wonen. In dit verband oordeelt de Afdeling dat ook het voornemen van de raad om een gedoogbeschikking voor bewoning van een deel van bedrijfsbebouwing af te geven onvoldoende waarborgen biedt voor [appellant sub 2] en niet in overeenstemming is met het voornoemde amendement. Niet is uitgesloten immers dat dan door bijvoorbeeld omwonenden om handhaving van het bestemmingsplan zal worden verzocht. Het plan is derhalve ook in zoverre vastgesteld in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het college heeft dit miskend.
2.7. Anders dan [appellant sub 2] betoogt brengt de aanduiding "parkeren niet toegestaan" op een deel van het perceel niet met zich dat op dat deel van het perceel een erfdienstbaarheid wordt gevestigd. Deze beperking van parkeermogelijkheid op het perceel is blijkens de plantoelichting aangebracht om het aanzicht en de presentatie van het Dorp van Bartje, inclusief het kleinschalige karakter van de open ruimte, te handhaven en het uitzicht vanuit de aangrenzende woning niet onevenredig te beperken. [appellant sub 2] heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze beperking zodanig is, dat hij hierdoor onevenredig in zijn bedrijfsvoering wordt belemmerd.
Conclusie
2.8. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Door het plan niettemin goed te keuren, heeft het college gehandeld in strijd met dit artikel in samenhang met artikel 10:27 van de Awb. De beroepen zijn gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
2.8.1. Voorts ziet de Afdeling aanleiding om zelfvoorziend goedkeuring te onthouden aan het plan.
2.8.2. Gelet op de omstandigheid dat een duidelijk planologisch kader voor het Dorp van Bartje ontbreekt, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder a, en vijfde lid, van de Awb de raad op te dragen om met inachtneming van deze uitspraak voor 1 juli 2011 een bestemmingsplan voor het perceel Balloërstraat 2a te Rolde vast te stellen.
Proceskosten
2.9. Het college dient ten aanzien van [appellant sub 2] op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellant sub 1] is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
2.9.1. De Afdeling merkt hierbij op dat zij geen aanleiding ziet voor vergoeding van de door [appellant sub 2] gestelde kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, nu het beroepschrift door [appellant sub 2] op eigen titel is ingediend en ook overige proceshandelingen niet zijn verricht door een rechtshulpverlener. Voorts komen de gestelde kosten van de in zijn opdracht opgestelde rapporten niet voor vergoeding in aanmerking, omdat niet is gebleken dat dergelijke kosten in verband met de behandeling van het beroep zijn gemaakt.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Drenthe van 30 juni 2009, kenmerk 5.1/2009000494;
III. onthoudt goedkeuring aan het plan;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
V. draagt de raad van de gemeente Aa en Hunze op om voor 1 juli 2011 met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw bestemmingsplan vast te stellen voor het perceel Balloërstraat 2a te Rolde en dit vervolgens op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen;
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Drenthe tot vergoeding van bij [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 47,45 (zegge: zevenenveertig euro en vijfenveertig cent);
VII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Drenthe aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) voor [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B] en € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) voor [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. Z. Huszar, ambtenaar van Staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Huszar
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 juni 2010
533.