Uitspraak
200907671/1/H1.
Datum uitspraak: 2 juni 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de stichting Stichting Natuurbescherming Vlinderstrik (hierna: Vlinderstrik), gevestigd te Rotterdam,
2. de vereniging Kopersvereniging Rodenrijse Zoom (hierna: Rodenrijse Zoom), gevestigd te Berkel en Rodenrijs,
gemeente Lansingerland,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 27 augustus 2009 in zaak nrs. 08/3684 en 08/3917 in de gedingen tussen:
Vlinderstrik,
en
het dagelijks bestuur van de deelgemeente Hillegersberg-Schiebroek (hierna: het dagelijks bestuur),
alsmede
Rodenrijse Zoom,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lansingerland (hierna: het college).
1. Procesverloop
Bij besluit van 29 juli 2008 heeft het college aan RET N.V. (hierna: RET), voor zover thans van belang, vrijstelling verleend voor het aanleggen van het zuidelijke tracé van de Zoetermeer/Rotterdam-busbaan (hierna: de ZoRo-busbaan), vanaf halte Rodenrijs tot aan de Anthuriumweg te Lansingerland.
Bij besluit van 5 augustus 2008 heeft het dagelijks bestuur aan RET vrijstelling verleend voor het oprichten van een busbaan met haltes in het gebied tussen Rodenrijs en Zoetermeer, voor zover deze busbaan is gelegen binnen de grenzen van de gemeente Rotterdam.
Bij uitspraak van 27 augustus 2009, verzonden op 28 augustus 2009, heeft de rechtbank het door Rodenrijse Zoom ingestelde beroep tegen het besluit van 29 juli 2008 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd, bepaald dat de rechtsgevolgen van dit besluit in stand blijven en het door Vlinderstrik ingestelde beroep tegen het besluit van 5 augustus 2008 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben Vlinderstrik bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 oktober 2009, en Rodenrijse Zoom bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 oktober 2009, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
Rodenrijse Zoom en Vlinderstrik hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 april 2010, waar Vlinderstrik, vertegenwoordigd door J.H. Ochtman en J.F. Dijkshoorn, Rodenrijse Zoom, vertegenwoordigd door R. Buis en S. van Hoorn, het college, vertegenwoordigd door mr. B.C.A. Nikerk en Ir. T. van Hille, beiden werkzaam bij de gemeente, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door E.F.W. de Vogel, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De ZoRo-busbaan is onderdeel van het project RandstadRail en voorziet in een busverbinding tussen Zoetermeer en Rotterdam. Het tracé tussen de halte Rodenrijs en de gemeentegrens van Zoetermeer voorziet in twee rijstroken van ongeveer zeven km lang, waarover met ongeveer 25 bussen per uur wordt gereden met een snelheid van 80 km per uur. Het tracé ligt nabij halte Rodenrijs binnen de gemeente Lansingerland, vervolgens ter hoogte van de Vlinderstrik binnen de gemeente Rotterdam en tussen de Wildersekade en de gemeentegrens van Zoetermeer weer binnen de gemeente Lansingerland.
2.2. De aanleg van de busbaan binnen de gemeente Lansingerland is in strijd met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen "Rodenrijseweg 1987", "Landelijk gebied", "HSL-Bergschenhoek", "Bergschenhoek Buitengebied", "Uitbreidingsplan in onderdelen Noord-West Sportpark", en "Oosteindse polder". De aanleg van de busbaan binnen de gemeente Rotterdam is in strijd met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen "Wildersekade II" en "HSL-Hillegersberg/Schiebroek". Teneinde de aanleg van de busbaan niettemin mogelijk te maken, hebben zowel het college als het dagelijks bestuur met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) vrijstelling verleend.
2.3. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO, voor zover thans van belang, kan de gemeenteraad, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad kan de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
Ingevolge het vierde lid kan vrijstelling krachtens het eerste lid niet worden verleend voor een project dat wordt uitgevoerd in een gebied waarvoor het bestemmingsplan niet tijdig overeenkomstig artikel 33, eerste lid, is herzien of geen vrijstelling van die herzieningsplicht is verleend, tenzij voor het gebied een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening ter inzage is gelegd.
Ten aanzien van het besluit van 29 juli 2008
2.4. Rodenrijse Zoom betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat in dit geval het maken van een milieueffectrapportage (hierna: MER) niet verplicht is.
2.4.1. Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu.
Ingevolge het tweede lid worden terzake van deze activiteiten bij de maatregel de categorieën van plannen aangewezen bij de voorbereiding waarvan een MER moet worden gemaakt.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder a, van de Wet milieubeheer aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel C van de bijlage is omschreven.
Ingevolge paragraaf 2.2 van onderdeel C van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 is het maken van een MER verplicht in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op de aanleg van een vrijliggende busbaan met een tracélengte van 5 kilometer of meer buiten de bebouwde kom in een gevoelig gebied of een bufferzone.
2.4.2. De Afdeling heeft ter zitting aan de hand van de bij de vigerende Bouwverordening van de voormalige gemeente Bergschenhoek behorende kaart vastgesteld dat minder dan vijf km van de vrijliggende busbaan buiten de bebouwde kom is gelegen. Dit betekent dat de rechtbank met juistheid heeft overwogen dat het college zich reeds hierom terecht op het standpunt heeft kunnen stellen dat in dit geval geen verplichting bestaat tot het maken van een MER.
Het betoog faalt.
2.5. Rodenrijse Zoom betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college op onvoldoende wijze het nut en de noodzaak van verplaatsing van de busbaan van de oost- naar de westzijde van de Hoge Snelheidslijn (hierna: HSL) heeft aangetoond.
2.5.1. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, dient het college te beslissen omtrent de aanvraag zoals die is ingediend. Aangezien het college in zekere mate invloed heeft kunnen uitoefenen op de fase van voorbereiding van de aanvraag, dient beoordeeld te worden of de aanvraag op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen.
Uit de ruimtelijke onderbouwing, zoals neergelegd in het rapport "ZoRo-busbaan, Aanvraag vrijstelling (artikel 19 lid 1 WRO) Tracé halte Rodenrijs-Zoetermeer" van Gemeentewerken Rotterdam van 2 augustus 2007, volgt dat in de fase van voorbereiding van de aanvraag om vrijstelling onderzoek is gedaan naar verschillende tracés. In 2001 is studie uitgevoerd naar de aanleg van de busbaan over de Landscheiding tussen de halte Rodenrijs en Zoetermeer. Medio 2003 hebben de betrokken gemeenten besloten tot tracéoptimalisatie met het oog op een bundeling met de HSL tussen de Anthuriumweg en de Wilderskade. In de fase van uitwerking van het geoptimaliseerde tracé is echter gebleken dat ten zuiden van de Anthuriumweg, ter hoogte van de kassen van Holland Plant, slechts één busbaan met één rijstrook inpasbaar was over een lengte van ongeveer 400 m. Gelet hierop, in combinatie met een aantal haakse bochten in het tracé, zou niet langer gesproken kunnen worden van een hoogwaardige openbaarvervoersverbinding. Teneinde een busbaan met twee rijstroken inpasbaar te maken, diende een strook grond van Holland Plant te worden aangekocht. Aangezien Holland Plant op deze strook een nieuwe tuinbouwkas heeft gerealiseerd, zijn verschillende alternatieven onderzocht, waarbij het tracé tussen de Anthuriumweg en de Wilderskade van de oost- naar de westzijde van de HSL is verschoven. Gekozen is voor het thans voorliggende tracé, omdat de verwachting is dat verwerving van de daarvoor noodzakelijke grond, zijnde enkele smalle stroken grond van particulieren op diverse locaties langs het tracé, een snellere en meer reële optie is dan het onteigenen van gronden van Holland Plant. Bovendien bestaan voor het thans voorliggende tracé plannen voor de spoorverbinding ZoRo-lightrail. Aangezien deze plannen ten tijde van het besluit van 29 juli 2008 niet actueel waren, heeft het college gekozen voor het gebruik van dit tracé als busbaan.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 25 maart 2009 in zaak nr. 200801899/1; www.raadvanstate.nl) kan, indien het plan op zichzelf aanvaardbaar is, het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. De rechtbank heeft, gelet op het vorenstaande, terecht overwogen dat het college in de ruimtelijke onderbouwing voldoende heeft gemotiveerd waarom is gekozen voor het thans voorliggende tracé. Niet aannemelijk is geworden dat met een tracé aan de oostzijde van de HSL een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren.
2.6. Rodenrijse Zoom betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet in redelijkheid vrijstelling van de bestemmingsplannen heeft kunnen verlenen. Daartoe voert zij aan dat de busbaan een negatieve invloed zal hebben op het te ontwikkelen Landscheidingspark, ook wel het Annie M.G. Schmidtpark genaamd, dat de busbaan stank- en geluidsoverlast zal veroorzaken, dat gevaarlijke situaties zullen ontstaan voor wandelaars en fietsers en dat nut en noodzaak van de busbaan niet aanwezig zijn.
2.6.1. Dit betoog faalt. Door de busbaan direct naast en parallel aan de HSL te laten lopen, ontstaat zo min mogelijk versnippering van het landschap in het te ontwikkelen Landscheidingspark. Anders dan Rodenrijse Zoom betoogt, bestaat geen aanleiding te twijfelen aan de toezegging van het college dat de busbaan in dit park gedeeltelijk zal worden afgescheiden door een grondwal en bospercelen langs de HSL. Deze elementen zullen fungeren als barrière tussen de busbaan en het park en bovendien geluiddempend werken. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, heeft Rodenrijse Zoom niet aannemelijk gemaakt dat het in opdracht van het college uitgevoerde akoestisch onderzoek, waaruit volgt dat de geluidsbelasting als gevolg van de busbaan op direct naast en geprojecteerde geluidgevoelige bestemmingen niet ontoelaatbaar is, zodanige gebreken vertoont dat het college zich daarop niet in redelijkheid heeft kunnen baseren. Evenmin heeft Rodenrijse Zoom haar betoog dat de busbaan zal leiden tot stankoverlast onderbouwd.
De busbaan zal het fietspad over de Landscheiding niet kruisen. Daar waar de busbaan wel door een fietspad wordt doorkruist, zal de busbaan worden gemarkeerd door haaientanden en zullen er, ter voorkoming van onveilige situaties, verkeersborden en waarschuwingslichten worden geplaatst. Zoals Ir. T. van Hille ter zitting heeft toegelicht, is het treffen van meer verkeerstechnische maatregelen uit een oogpunt van verkeersveiligheid niet noodzakelijk.
Ten aanzien van het aantal reizigers dat van de ZoRo-busverbinding gebruik zal maken, heeft het college in 2001 een prognose gemaakt, waarbij rekening is gehouden met een toename van het aantal inwoners en arbeidsplaatsen in het gebied. Gelet op enerzijds de groei van het aantal inwoners van de gemeente Lansingerland en anderzijds de toename van het aantal verplaatsingen tussen de gemeenten Rotterdam en Zoetermeer ten behoeve van het woon-werkverkeer, heeft Rodenrijse Zoom niet aannemelijk gemaakt dat de gemaakte inschatting van het aantal reizigers dat van de ZoRo-busverbinding gebruik zal maken onjuist is. Voorts is niet aannemelijk gemaakt dat geen sprake zal zijn van hoogwaardig openbaar vervoer. De ZoRo-bussen rijden over een vrijliggende busbaan en krijgen voorrang op kruisingen. Het tracé loopt zoveel mogelijk recht of met flauwe bochten, zodat een constante snelheid gerealiseerd kan worden. De bussen zullen voorts met een gelijke frequentie als de RandstadRail rijden, waardoor sprake zal zijn van goede aansluitingen. Met de busverbinding zal verder een aantal Vinexlocaties worden ontsloten en zullen de centra van Rotterdam en Den Haag snel bereikbaar zijn met een gegarandeerde overstap bij het station Rodenrijs. Dat op een aantal plaatsen sprake zal zijn van gelijkvloerse kruisingen, betekent niet dat geen sprake zal zijn van hoogwaardig openbaar vervoer.
Gelet op het vorenstaande, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat het college het algemeen belang bij het aanleggen van de busbaan in redelijkheid zwaarder heeft mogen laten wegen dan de belangen van Rodenrijse Zoom bij het voorkomen daarvan.
2.7. In de omstandigheid dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college van gedeputeerde staten) bij besluit van 16 december 2008 alsnog een verklaring van geen bezwaar heeft verleend voor het tracé, voor zover gelegen op Lansingerlands grondgebied, heeft de rechtbank aanleiding gezien om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 29 juli 2008 in stand blijven. Voor het oordeel dat Rodenrijse Zoom daardoor in haar belangen is geschaad, bestaat geen grond.
Ten aanzien van het besluit van 5 augustus 2008
2.8. Voor zover Vlinderstrik betoogt dat zij in haar belangen is geschaad door de omstandigheid dat het college van gedeputeerde staten niet één verklaring van geen bezwaar voor het gehele tracé heeft verleend, faalt dit betoog. Het college van gedeputeerde staten heeft het tracé, waarvan het grootste deel over het grondgebied van de gemeente Lansingerland loopt, in zijn geheel beoordeeld. Gelet hierop valt niet in te zien dat Vlinderstrik in haar belangen is geschaad door de omstandigheid dat op 15 juli 2008 een verklaring van geen bezwaar is verleend voor het tracé, voor zover gelegen op Rotterdams grondgebied, en op 16 december 2008 een verklaring van geen bezwaar is verleend voor het tracé, voor zover gelegen op Lansingerlands grondgebied.
2.9. Vlinderstrik betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bij besluit van 5 augustus 2008 verleende vrijstelling niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Daartoe voert zij aan dat de busbaan in de weg staat aan de in de vigerende Planologische Kernbeslissing Project Mainportontwikkeling Rotterdam van 2006 (hierna: PKB/PMR 2006) opgenomen doelstelling dat de Schiebroekse- en Zuidpolder als ecologische verbindingszone zullen worden ingericht.
2.9.1. De busbaan, voor zover gelegen op Rotterdams grondgebied, loopt door een gebied dat deel uitmaakt van de Schiebroeksepolder. Samen met de Zuidpolder vormt deze polder de Vlinderstrik. In de PKB/PMR 2006 is opgenomen dat in de Schiebroekse- en Zuidpolder een openbaar toegankelijk natuur- en recreatiegebied met een oppervlakte van ongeveer 100 ha zal worden gerealiseerd. In de PKB/PMR 2006 is als beslissing van wezenlijk belang nr. 25 het volgende bepaald:
"De Schiebroekse- en de Zuidpolder zullen worden ingericht als recreatief uitloopgebied en als ecologische verbindingszone tussen de Groenblauwe Slinger en het Rottemerengebied, waarbij de infrastructurele barrières die gevormd worden door de N470, de Hoge Snelheidslijn en de toekomstige busverbinding tussen Rotterdam en Zoetermeer zullen worden ingepast."
Gelet op de omstandigheid dat de PKB/PMR 2006 inpassing van de busbaan in de Vlinderstrik mogelijk maakt, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat de busbaan niet in strijd is met voormelde beslissing van wezenlijk belang. Voorts heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat Vlinderstrik niet aannemelijk heeft gemaakt dat de busbaan anderszins de doelstellingen van het PKB/PMR 2006 doorkruist. De busbaan doorsnijdt slechts een klein deel van de Schiekbroeksepolder en het te realiseren natuur- en recreatiegebied van 100 ha moet worden gerealiseerd in een gebied dat 140 ha beslaat.
Het betoog faalt.
2.10. Onder verwijzing naar hetgeen hiervoor onder 2.4.2. is overwogen, faalt het betoog van Vlinderstrik dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het dagelijks bestuur zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het maken van een MER in dit geval niet verplicht is.
2.11. Vlinderstrik betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het dagelijks bestuur niet in redelijkheid van zijn vrijstellingsbevoegdheid gebruik heeft kunnen maken. Daartoe voert zij aan dat nut en noodzaak van de busbaan niet aanwezig zijn en dat op de kruispunten gevaarlijke situaties zullen ontstaan voor wandelaars en fietsers.
2.11.1. Dit betoog faalt. Onder verwijzing naar hetgeen hiervoor onder 2.6.1. is overwogen, bestaat geen grond voor het oordeel dat het dagelijks bestuur het algemeen belang bij het aanleggen van de busbaan niet in redelijkheid zwaarder heeft mogen laten wegen dan de belangen van Vlinderstrik bij het voorkomen daarvan.
2.12. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, ambtenaar van Staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Graaff-Haasnoot
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 juni 2010
531.