Uitspraak
200802345/1.
Datum uitspraak: 19 mei 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1],
2. [appellanten sub 2],
3. [appellanten sub 3], waarvan de maten zijn [maat sub 1] en [maat sub 2],
4. de vereniging Plaatselijk Belang Lettele Linde Oude Molen,
5. [appellant sub 5],
6. [appellant sub 6],
allen wonend dan wel gevestigd te [plaats], gemeente Deventer,
appellanten,
en
het dagelijks bestuur van het Waterschap Groot Salland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2008 heeft het dagelijks bestuur van het waterschap Groot Salland (hierna: het dagelijks bestuur) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Grondbank GMG B.V. (hierna: GMG) een vergunning als bedoeld in artikel 1, derde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: de Wvo) verleend voor het op andere wijze dan met behulp van een werk in het oppervlaktewater brengen van 400.000 m³ grond en baggerspecie ten behoeve van het verondiepen en herinrichten van de plas Linderveld te Lettele, gemeente Deventer. Dit besluit is op 25 februari 2008 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 1 april 2008, [appellanten sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 april 2008, [appellanten sub 3] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 april 2008, Plaatselijk Belang bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 april 2008, [appellant sub 5] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 april 2008, en [appellant sub 6] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 april 2008, beroep ingesteld. Plaatselijk belang heeft de gronden van het beroep aangevuld bij brief van 8 mei 2008.
Het dagelijks bestuur van het Waterschap Groot Salland heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 1], het dagelijks bestuur, [appellanten sub 3], Plaatselijk Belang en [appellant sub 5] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 februari 2009, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. J.A.J.M. van Houtum, E.G. Grijsen en drs. R.G.M. de Bruijn, [appellanten sub 2], [appellanten sub 3], vertegenwoordigd door mr. M.A. Tilstra, Plaatselijk Belang, vertegenwoordigd door ir. P.N. Ypma, [appellant sub 5], [appellant sub 6], en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. M. Beekman, M. Daanen, A. Verhoeff en F. de Graaf, allen werkzaam bij het waterschap, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord GMG, vertegenwoordigd door haar [directeur], bijgestaan door mr. W.B. Kroon, advocaat te Breda, en drs. S.A. Schep.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben het college en GMG een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht op 25 juni 2009 een deskundigenbericht uitgebracht. GMG, [appellant sub 5] en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
Met toestemming van partijen is afgezien van een verdere behandeling van de zaak ter zitting.
2. Overwegingen
Algemeen
2.1. Het dagelijks bestuur heeft het bestreden besluit genomen in verband met het verondiepen en herinrichten van de plas Linderveld voor aquatische natuurontwikkeling. Daartoe zal ongeveer 400.000 m³ grond en baggerspecie in de plas worden gestort.
Ontvankelijkheid
2.2. GMG betoogt dat de appellanten niet als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt, omdat zij geen belang hebben dat door de Wvo wordt beschermd en omdat zij op te grote afstand van de plas Linderveld wonen. Zij voert verder aan dat Plaatselijk Belang niet als belanghebbende kan worden aangemerkt omdat de in haar statuten opgenomen doelstelling te algemeen is.
2.2.1. Ingevolge artikel 20.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, kan een belanghebbende tegen een besluit op grond van deze wet beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge het derde lid van die bepaling worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
2.2.2. Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.
2.2.3. Ingevolge artikel 2 van Pro de statuten van Plaatselijk Belang stelt zij zich ten doel het bevorderen van de belangen van de mensen wonende te Lettele, Linde en Oude Molen en het in stand houden van de leefbaarheid van de gemeenschap. Volgens hetzelfde artikel tracht de vereniging haar doel te bereiken door gepaste en wettige middelen, onder meer door te ijveren voor verbetering van wegen, waterafvoer, verlichting, gemeentebelasting, post en ander verkeer en dergelijke.
2.2.4. Ter zitting is gebleken dat Plaatselijk Belang opkomt voor de belangen van de inwoners van Lettele, Linde en Oude Molen. Daarbij gaat het ook om werkzaamheden die los staan van het voeren van juridische procedures of het voorbereiden daarvan. Gelet hierop en op de voormelde doelstelling wordt Plaatselijk Belang door het bestreden besluit getroffen in een belang dat zij in het bijzonder behartigt. Plaatselijk Belang kan derhalve worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb.
2.2.5. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 september 2001 in zaak nr. 200101575/1 (JB 2001, 278 en AB 2001, 395) is bij de beantwoording van de vraag of een appellant belanghebbende is bij een besluit als het thans in geding zijnde niet relevant of hij wordt geraakt in een rechtens beschermd, bij het nemen van het besluit mee te wegen, belang. [appellant sub 1], [appellanten sub 2], [appellanten sub 3], [appellant sub 5] en [appellant sub 6] wonen allen in de omgeving van de plas Linderveld op zodanige afstand dat niet onaannemelijk is dat zij milieugevolgen kunnen ondervinden van de bij het bestreden besluit vergunde lozing onder meer ten gevolge van de aanvoer van 400.000 m³ grond en baggerspecie naar de plas. Gelet daarop kunnen zij als belanghebbenden bij het bestreden besluit worden aangemerkt.
2.2.6. Het betoog van GMG faalt.
Bekendmaking
2.3. [appellant sub 5] betoogt dat ten onrechte niet in een huis-aan-huis-blad maar slechts in een regionaal dagblad is kennis gegeven van het ontwerpbesluit en het bestreden besluit.
2.3.1. In artikel 3:12, eerste lid, van de Awb, voor zover hier van belang, is bepaald dat het bestuursorgaan voorafgaand aan de terinzagelegging in een of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze kennis geeft van het ontwerp.
Dit artikel vereist niet dat van een ontwerpbesluit in ieder geval wordt kennisgegeven in een huis-aan-huisblad. In dit geval is van het ontwerpbesluit kennisgegeven in dagblad De Stentor, editie Deventer en editie Salland. Niet in geschil is dat de plas Linderveld is gelegen binnen het verspreidingsgebied van deze edities van De Stentor. Gelet hierop heeft het dagelijks bestuur niet in strijd gehandeld met het bepaalde in artikel 3:12, eerste lid, van de Awb.
2.3.2. De gestelde onregelmatigheid betreffende de bekendmaking van het bestreden besluit, wat hiervan ook zij, dateert van na het nemen van het bestreden besluit en kan daarom de rechtmatigheid van het besluit niet aantasten.
De beroepsgrond faalt.
Toepasselijk recht en toetsingskader
2.4. Op 22 december 2009 is de Waterwet in werking getreden.
Ingevolge artikel 2.29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Invoeringswet Waterwet, voor zover hier van belang, blijft het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van paragraaf 6.2 van de Waterwet van toepassing ten aanzien van de voorbereiding en vaststelling van een besluit op een voor die inwerkingtreding gedane aanvraag om vergunning als bedoeld in artikel 1, derde lid, van de Wvo.
Uit dit artikel volgt dat de bij de Waterwet doorgevoerde wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding.
2.5. Ingevolge artikel 1, derde lid, van de Wvo, gelezen in samenhang met artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van het Uitvoeringsbesluit artikel 1, derde lid, Wvo, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen op andere wijze dan met behulp van een werk in enig oppervlaktewater te brengen, onder meer door deze daarin te storten.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van het Besluit bodemkwaliteit is dit besluit van toepassing op het toepassen van bouwstoffen, grond of baggerspecie, voor zover:
a. geen grotere hoeveelheid van die bouwstoffen, grond of baggerspecie wordt toegepast dan volgens gangbare maatstaven nodig is voor het functioneren van de toepassing;
b. de toepassing volgens gangbare maatstaven nodig is op de plaats waar deze plaatsvindt, of onder de omstandigheden waarin deze plaatsvindt; en
c. ingeval van het toepassen van afvalstoffen sprake is van nuttige toepassing in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer.
Ingevolge artikel 5, tweede lid, gelden de verboden, bedoeld in artikel 1 van Pro de Wvo, niet voor toepassingen van bouwstoffen, grond of baggerspecie in oppervlaktewater die voldoen aan het bepaalde in het eerste lid.
Ingevolge het derde lid, voor zover hier van belang, is een toepassing in de zin van hoofdstuk 3 en 4 van dit besluit waarbij wordt afgeweken van de bepalingen in dit besluit vergunningplichtig als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer.
Ingevolge artikel 35, aanhef en onder d, is hoofdstuk 4 van het Besluit bodemkwaliteit van toepassing op toepassing van grond of baggerspecie in ophogingen in waterbouwkundige constructies en voor het verondiepen en dempen van oppervlaktewater met het oog op de hoogwaterbescherming, de doelstellingen van artikel 4 van Pro de Kaderrichtlijn water, de bevordering van natuurwaarden en de vlotte en veilige afwikkeling van de scheepvaart.
Ingevolge artikel 35, aanhef en onder g, is hoofdstuk 4 van toepassing op verspreiding van baggerspecie in oppervlaktewater, met het oog op de duurzame vervulling van de ecologische en morfologische functies van het sediment, behoudens op of in uiterwaarden, gorzen, slikken, stranden en platen, met uitzondering van daarbinnen gelegen aangrenzende percelen van watergangen met het oog op het herstellen of verbeteren van die percelen.
Ingevolge artikel 79, eerste lid, voor zover hier van belang, blijft het recht zoals dat gold voor het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 65 geldig Pro, indien voor dat tijdstip, dan wel uiterlijk een half jaar na dat tijdstip, een vergunning is verleend krachtens onder meer artikel 1, derde lid van de Wvo, voor de duur van de vergunning maar ten hoogste voor drie jaar na dat tijdstip.
Ingevolge artikel 65, eerste lid, wordt het Bouwstoffenbesluit bodem- en oppervlaktewaterenbescherming ingetrokken, met dien verstande dat de intrekking voor gedeelten van dat besluit op verschillende tijdstippen kan geschieden welke tijdstippen nader worden bepaald in het besluit tot inwerkingtreding van het Besluit bodemkwaliteit als bedoeld in artikel 83, eerste lid.
Ingevolge artikel 83, eerste lid, treedt het Besluit bodemkwaliteit in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan of het toepassen of toepassingen, als bedoeld in artikel 35, verschillend kan worden vastgesteld.
Ingevolge artikel 4, aanhef en onder a, van het Besluit van 10 december 2007, houdende vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de wet van 15 maart 2007, tot wijziging van de Wet bodembescherming en diverse andere wetten met het oog op nieuwe regels voor de toepassing van bouwstoffen, grond en baggerspecie en het Besluit bodemkwaliteit treedt hoofdstuk 4 van het Besluit bodemkwaliteit in werking met ingang van 1 januari 2008 voor toepassingen van grond of baggerspecie in oppervlaktewater als bedoeld in artikel 35, onder a, c tot en met e, g en h.
2.5.1. Het bestreden besluit heeft betrekking op een toepassing als bedoeld in artikel 35, onder d, dan wel onder g, van het Besluit bodemkwaliteit. Nu het bestreden besluit op 10 januari 2008 is genomen, is, gelet op artikel 79, eerste lid, van dat Besluit bodemkwaliteit, het recht van toepassing zoals dat gold tot 1 januari 2008. Dat betekent dat niet het Besluit bodemkwaliteit maar het Bouwstoffenbesluit bodem- en oppervlaktewaterenbescherming (hierna: Bouwstoffenbesluit) op dit geding van toepassing is.
2.5.2. Ingevolge het aan de vergunning verbonden artikel 2 mogen Pro de ingevolge deze vergunning in oppervlaktewater te brengen afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen uitsluitend bestaan uit:
1. schone grond, voorzien van een erkend bewijsmiddel;
2. categorie-1 grond, voorzien van een erkend bewijsmiddel;
3. baggerspecie klasse 0, 1 en 2 (inclusief uittredend poriewater), voorzien van een onderzoeksrapport waaruit blijkt dat voldaan wordt aan de productnormen uit de Vierde Nota Waterhuishouding;
4. baggerspecie (bepaald als categorie-1 grond), welke is voorzien van een erkend bewijsmiddel.
Ingevolge artikel 1, zesde lid, wordt onder schone grond verstaan: grond die geen van de samenstellingswaarden voor anorganische en organische stoffen, zoals aangegeven in bijlage 1 van het Bouwstoffen besluit, overschrijdt.
Ingevolge artikel 1, zevende lid, wordt onder categorie-1 grond verstaan: grond die geen van de samenstellingswaarden voor anorganische en organische stoffen, zoals aangegeven in bijlage 2 van het Bouwstoffenbesluit, overschrijdt en op zodanige wijze wordt gebruikt dat, ook indien geen isolatiemaatregelen worden genomen, geen van de immissiewaarden voor anorganische stoffen, zoals aangegeven in bijlage 2 van het Bouwstoffenbesluit, wordt overschreden.
2.5.3. Ingevolge artikel 18, eerste lid, van het Bouwstoffenbesluit, voor zover hier van belang, gelden de bij of krachtens artikel 1, derde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren gestelde verboden niet voor het in oppervlaktewater gebruiken van schone grond.
Ingevolge artikel 21, eerste lid, voor zover hier van belang, gelden de bij of krachtens artikel 1, derde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren gestelde verboden niet voor het in oppervlaktewater gebruiken van categorie 1-bouwstoffen.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder g, wordt in dit besluit en de daarop berustende bepalingen onder grond verstaan: niet vormgegeven bouwstof met een vaste structuur, die van natuurlijke oorsprong is, niet door de mens is geproduceerd en onderdeel van de Nederlandse bodem kan uitmaken.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder h, wordt in dit besluit en de daarop berustende bepalingen onder schone grond verstaan: grond die geen van de samenstellingswaarden voor anorganische en organische stoffen, zoals aangegeven in bijlage 1, overschrijdt.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder j, wordt in dit besluit en de daarop berustende bepalingen onder categorie 1-bouwstof verstaan: bouwstof die:
1˚. geen van de samenstellingswaarden voor organische stoffen en, in geval het grond betreft, geen van de samenstellingswaarden voor anorganische stoffen, zoals aangegeven in bijlage 2, overschrijdt, en
2˚. op zodanige wijze wordt gebruikt dat, ook indien geen isolatiemaatregelen worden genomen, geen van de immissiewaarden voor anorganische stoffen, zoals aangegeven in bijlage 2, wordt overschreden.
Ingevolge onderdeel A, sub b, van bijlage 2 van het Bouwstoffenbesluit wordt voor de toepassing van deze bijlage onder baggerspecie verstaan: grond die uit de bodem is vrijgekomen via het oppervlaktewater of de voor dat water bestemde ruimte, daaronder begrepen sediment.
2.5.4. In bijlage 2 zijn in onderdeel D samenstellings- en immissiewaarden voor bouwstoffen, niet zijnde schone grond, opgenomen.
Niet in geding is dat een vergunning is vereist ingevolge artikel 1, derde lid, van de Wvo, omdat de in de grond en baggerspecie aanwezige nutriënten niet worden genoemd in bijlage 2 van het Bouwstoffenbesluit.
2.6. Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wvo, voor zover hier van belang, worden aan een vergunning voorschriften verbonden tot bescherming van de belangen waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld.
Ingevolge artikel 7, vijfde lid, van de Wvo, voor zover hier van belang en gelezen in samenhang met het eerste lid, zijn de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing met betrekking tot een vergunning als bedoeld in artikel 1, derde lid, van de Wvo.
Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de gevraagde vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die het storten van grond en baggerspecie kan veroorzaken voor de kwaliteit van het oppervlaktewater door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Grondwater, verkeersveiligheid, infrastructuur, natuurwaarden
2.7. [appellant sub 1], [appellanten sub 2], [appellant sub 6], [appellanten sub 3], Plaatselijk Belang en [appellant sub 5] vrezen onder meer voor verontreiniging van het grondwater. [appellanten sub 2] betogen voorts dat het dagelijks bestuur aansprakelijk moet worden gesteld in verband met de mogelijke verslechtering van de kwaliteit van het grondwater.
Het betoog van [appellant sub 5] heeft verder betrekking op de verkeersveiligheid en schade aan de infrastructuur. Hij voert tevens aan dat het verondiepen en herinrichten van de plas leidt tot een verstoring van het leefgebied van watervogels. Plaatselijk belang betoogt dat het bestreden besluit geen meerwaarde heeft voor de natuurontwikkeling en de ruimtelijke kwaliteit. Zij voert aan dat onderzoek moet worden gedaan naar de aanwezigheid van flora en fauna, waaronder beschermde diersoorten, in en rondom de plas.
2.7.1. De genoemde bezwaren hebben geen betrekking op de belangen die de Wvo beoogt te beschermen. Gelet op artikel 1, vijfde lid, van de Wvo in samenhang met artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan in het kader van vergunningverlening ingevolge de Wvo slechts worden beoordeeld of door het stellen van voorschriften de kwaliteit van het oppervlaktewater voldoende wordt gewaarborgd.
De beroepsgronden falen.
Oppervlaktewater
2.8. [appellant sub 1] vreest voor negatieve gevolgen voor de kwaliteit van het oppervlaktewater. Hij verwijst in dit verband naar de door hem overgelegde rapporten van ingenieursbureau Boorsma B.V. van 1 april en 10 november 2008 en naar de Risico analyse herontwikkeling zandwinplassen Overijssel van 8 oktober 2008 van de provincie Overijssel. Ook [appellant sub 5] en Plaatselijk Belang verwijzen naar deze Risico analyse.
2.8.1. Het rapport van Boorsma van 1 april 2008 betreft een geohydrologisch onderzoek naar de effecten van het verondiepen en herinrichten van de Plas Linderveld op het grondwater. Het geeft geen onderbouwing voor de eventuele verslechtering van de kwaliteit van het oppervlaktewater. Dit rapport biedt daarom in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aan de vergunning verbonden voorschriften voldoende bescherming bieden tegen aantasting van de kwaliteit van het oppervlaktewater. Dit geldt evenzeer voor het rapport van Boorsma van 10 november 2008, voor zover dat op de kwaliteit van het grondwater betrekking heeft.
2.8.2. Het rapport van Boorsma van 10 november 2008 (hierna: het rapport) heeft gedeeltelijk betrekking op de gevolgen van het verondiepen en herinrichten van de Plas Linderveld voor de kwaliteit van het oppervlaktewater. Volgens dat gedeelte van het rapport zullen de waarden voor het maximaal toelaatbaar risico (hierna: MTR-waarden), waarbij het college voor het stellen van de milieukwaliteitsnormen in de aan de vergunning verbonden voorschriften heeft aangesloten, worden overschreden en zijn de voorschriften over monitoring niet toereikend om verontreiniging van het oppervlaktewater te voorkomen. Volgens het rapport is ten onrechte geen rekening gehouden met micro-ionen. Ook bij de metingen in de zandwinplas van 31 augustus en 18 september 2006 is daar ten onrechte geen acht op geslagen, aldus het rapport.
Het rapport wijst erop dat de aan te brengen afdeklaag mogelijk leidt tot verhoogde concentraties van zware metalen in het slib en dat verontreinigingen in het poriewater van het slib en in het grondwater het oppervlaktewater kunnen bereiken. Volgens het rapport is niet onderkend dat de kans op een troebel systeem wordt vergroot en zijn ten onrechte geen eisen gesteld aan het nitraatgehalte in het oppervlaktewater tijdens en na de verondieping.
In het rapport wordt ten aanzien van de monitoring aangevoerd dat een maandelijkse monstername op één locatie niet toereikend is en dat ten onrechte niet is voorgeschreven op welke diepte moet worden gemeten. Volgens het rapport moet op zes locaties in de zandwinplas worden gemeten op minder dan 20 centimeter boven het waterbodemoppervlak. Verder is in het rapport gesteld dat in verband met de te waarborgen objectiviteit de werkzaamheden in verband met de monitoring en rapportage door een gecertificeerd en onafhankelijk adviesbureau dienen te worden verricht en niet slechts afhankelijk moeten worden gemaakt van goedkeuring door het college.
2.8.3. In het belang van de beperking van de verontreiniging van het oppervlaktewater heeft het college voorschriften aan de vergunning verbonden. Voor het stellen van de grenswaarden heeft het college aangesloten bij waarden voor het maximaal toelaatbaar risico (hierna: MTR-waarden) uit de Vierde Nota Waterhuishouding.
2.8.4. In het aan de vergunning verbonden artikel 4 zijn Pro voorschriften gesteld ten aanzien van de toe te passen grond en baggerspecie.
Ingevolge artikel 4, vijfde lid, is als een fase is afgewerkt een afdeklaag (leeflaag) aangebracht van minimaal 0,5 meter dik. Deze afdeklaag mag alleen bestaan uit schone grond, zoals bedoeld in artikel 2, onder 1.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, dient de oppervlaktewaterkwaliteit tijdens de verondieping ter plaatse van het meetpunt door of vanwege de vergunninghouder door meting en bemonstering te worden gecontroleerd.
Ingevolge het tweede lid moet het meetpunt per fase in overleg met het waterschap worden vastgesteld en behoeft dit de goedkeuring van het dagelijks bestuur.
In het derde lid is, voor zover hier van belang, bepaald dat de parameters ammonium en nitraat moeten worden gemeten of geanalyseerd.
Ingevolge het vierde lid moeten de bemonstering en meting als volgt plaatsvinden:
a. de eerste twee maanden na de start van de verondieping: tweewekelijks;
b. vervolgens maandelijks.
Ingevolge het achtste lid behoeven de wijze van meting en bemonstering en de wijze van rapporteren de goedkeuring van het dagelijks bestuur.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, moet gedurende de twee eerstvolgende zomerseizoenen (april tot en met september) na afwerking van de plas, doch uiterlijk gedurende de zomerseizoenen april 2015 tot en met september 2016, door of vanwege de vergunninghouder de oppervlaktewaterkwaliteit ter plaatse van het meetpunt door meting en bemonstering worden gecontroleerd.
Ingevolge het tweede lid moet het meetpunt per fase in overleg met het waterschap worden vastgelegd en behoeft dit de goedkeuring van het dagelijks bestuur.
Ingevolge het derde lid betreft de in het eerste lid bedoelde meting en bemonstering een maandelijkse meting of analyse van de in artikel 6, eerste lid, onder a tot en met j, genoemde stoffen en/of parameters.
Ingevolge het zesde lid behoeven de wijze van meting en bemonstering en de wijze van rapporteren de goedkeuring van het dagelijks bestuur.
Ingevolge het zevende lid moet de analyse van de in artikel 6 genoemde Pro stoffen en/of parameters worden uitgevoerd conform de voorschriften, waarvoor wordt verwezen naar bijlage 1 behorende bij deze vergunning.
2.8.6. De normen uit de Vierde Nota Waterhuishouding zijn overgenomen in de Regeling milieukwaliteitseisen gevaarlijke stoffen oppervlaktewateren.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Regeling, zijn de milieukwaliteitsdoelstellingen voor oppervlaktewateren, bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Richtlijn, de milieukwaliteitseisen die bij de in bijlage 1 genoemde stoffen zijn vermeld.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, voor zover hier van belang, houden bestuursorganen bij de uitoefening van hun bevoegdheden die gevolgen voor de waterkwaliteit van het oppervlaktewater kunnen hebben, rekening met de in het eerste lid bedoelde milieukwaliteitseisen.
Ingevolge artikel 1 wordt Pro onder Richtlijn verstaan: Richtlijn nr. 2006/11/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 februari 2006 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd (PbEU L64).
2.8.7. Volgens het deskundigenbericht ligt het niet voor de hand dat tijdens de verondieping overschrijding van MTR-waarden op representatieve locaties in de zandwinplas zal plaats vinden. Daarbij wijst het deskundigenbericht op het CIW-rapport Emissie-mmissie, prioritering van bronnen en de emissietoets van juni 2000, dat in de Regeling aanwijzing BBT-documenten is aangewezen als document waarmee het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een lozing in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening moet houden. In dat CIW-rapport is vermeld dat toetsing aan de MTR-waarden niet bij de bron of in de zogeheten mengzone plaatsvindt, maar op grotere afstand. In de mengzone wordt volgens dat rapport aan de waarden voor het Ernstig Risiconiveau getoetst. Volgens het deskundigenbericht zijn er geen aanwijzingen dat die waarden zullen worden overschreden.
Het is echter volgens het deskundigenbericht niet geheel uit te sluiten dat door het storten van baggerspecie met de vergunde samenstelling MTR-waarden voor de nutriënten ammonium en nitraat tijdens het verondiepen zullen worden overschreden. Het deskundigenbericht verwijst daarbij naar het rapport Verantwoord grootschalig toepassen van grond en baggerspecie van juni 2009. In paragraaf 3.4.2.3 van dat rapport wordt aanbevolen om tijdens de realisatie de nutriënten in het oppervlaktewater goed te monitoren om maatregelen te kunnen nemen als risicovolle concentraties worden waargenomen.
In artikel 9, eerste lid, van de voorschriften is de verplichting tot monitoring van de kwaliteit van het oppervlaktewater tijdens de verondieping neergelegd. In het derde lid is bepaald dat onder meer de parameters ammonium en nitraat moeten worden gemeten of geanalyseerd. Gelet op deze bepaling is de monitoring van de nutriënten ammonium en nitraat tijdens de verondieping verzekerd.
Uit artikel 9 volgt Pro dat bij het monitoren tijdens het verondiepen één meetpunt wordt gebruikt. Volgens het deskundigenbericht kan voor het monitoren van de kwaliteit van het oppervlaktewater worden volstaan met één meetpunt op een representatieve locatie in de plas, omdat sterke en willekeurige fluctuaties van de concentratie van stoffen niet zijn te verwachten. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat, zoals in het rapport wordt aangevoerd, minimaal op zes locaties in de plas metingen dienen te worden verricht. Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat op minder dan 20 cm boven het waterbodemoppervlak dient te worden gemeten. Voorts is volgens het deskundigenbericht de in artikel 9, vierde lid, voorgeschreven frequentie van de bemonstering en meting toereikend. Volgens het deskundigenbericht is ook het in artikel 9, derde lid, opgenomen aantal parameters, gelezen in samenhang met de in artikel 5 opgenomen Pro waterkwaliteitseisen, toereikend om de kwaliteit van het oppervlaktewater te monitoren. Er is in zoverre geen aanleiding het deskundigenbericht niet te volgen. Het betoog in het rapport met betrekking tot de metingen op 31 augustus en 18 september 2006 biedt geen grond voor een ander oordeel.
2.8.8. Volgens het deskundigenbericht wordt de kwaliteit van het oppervlaktewater na de verondieping bepaald door de samenstelling van de ingevolge artikel 4, vijfde lid, aan te brengen afdeklaag, die uit enkel schone grond als bedoeld in artikel 2, eerste lid, mag bestaan. Deze afdeklaag zorgt ervoor dat wordt voorkomen dat de gestorte baggerspecie, waarvan volgens het rapport de meeste negatieve gevolgen voor het oppervlaktewater zijn te verwachten, in contact komt met het oppervlaktewater. Volgens het deskundigenbericht wordt met artikel 4, eerste en tweede lid, waarin eisen aan de samenstelling van de te verwerken grond en baggerspecie zijn gesteld, de kans op eutrofiëring door nalevering van nutriënten na het verondiepen in voldoende mate beperkt.
Er is geen aanleiding het deskundigenbericht in zoverre niet te volgen.
Volgens het deskundigenbericht is na het aanbrengen van de afdeklaag en het beëindigen van de storting geen grote variatie in de kwaliteit van het oppervlaktewater te verwachten. Gelet daarop en op de relatief geringe omvang van de plas, kan volgens het deskundigenbericht ook bij de monitoring van de kwaliteit van het oppervlaktewater na de verondieping worden volstaan met één meetpunt op een representatieve plaats in de plas. Omdat geen grote variatie in de kwaliteit van het oppervlaktewater is te verwachten acht het deskundigenbericht de in artikel 10, derde lid, van de voorschriften opgenomen maandelijkse frequentie toereikend evenals de in artikel 10, eerste lid, voorgeschreven controleperiode, omdat na die periode een min of meer stabiele eindsituatie zal zijn ontstaan. Ook is het aantal stoffen en/of parameters waarop ingevolge het derde lid, gelezen in samenhang met artikel 6, eerste lid, de meting en bemonstering betrekking heeft, volgens het deskundigenbericht toereikend.
Er is in zoverre evenmin aanleiding het deskundigenbericht voor onjuist te houden.
2.8.9. In paragraaf 2.2 van de Risico analyse van de provincie Overijssel is vermeld dat emissies van microverontreinigingen door toepassing van de beste beschikbare technieken kunnen worden beperkt en geen grote bedreiging vormen voor de kwaliteit van het oppervlaktewater. Voorts zal het uittreden van poriewater niet tot onaanvaardbare effecten leiden. Eutrofiëring door stikstof en fosfaat kan volgens de Risico analyse eveneens worden beperkt door toepassing van de beste beschikbare technieken.
In bijlage 9 van de aanvraag is omschreven aan welke verwerkingsmethode toepassing zal worden gegeven. Daarbij is ook aangegeven dat de mogelijkheid wordt opengehouden om gebruik te kunnen maken van toekomstige nieuwere betere technieken. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat niet de beste beschikbare technieken zullen worden toegepast. Niet aannemelijk is gemaakt dat door de toepassing van de beste beschikbare technieken de eutrofiëring door stikstof en fosfaat niet in voldoende mate wordt beperkt.
2.8.10. De enkele omstandigheid dat de monitoring en rapportage niet door een gecertificeerd en onafhankelijk adviesburo behoeven te worden verricht, biedt onvoldoende grond voor het oordeel dat daaruit geen objectieve conclusies kunnen worden getrokken. Bovendien moet ingevolge artikel 9, tweede lid, het meetpunt per fase in overleg met het waterschap worden vastgelegd en is daarvoor goedkeuring van het dagelijks bestuur vereist. Verder moeten de wijze van meting en bemonstering en de wijze van rapporteren ingevolge artikel 9, achtste lid, en artikel 10, zesde lid, door het dagelijks bestuur worden goedgekeurd. Omdat het besluit omtrent goedkeuring een besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb, kunnen belanghebbenden daartegen rechtsmiddelen aanwenden. Voorts dient de analyse van de stoffen en/of parameters ingevolge artikel 9, negende lid, en artikel 10, zevende lid, te worden uitgevoerd conform de in bijlage 1 van het bestreden besluit genoemde NEN-normen.
Er is gelet op het voorgaande geen grond voor het oordeel dat het college voorschriften aan de vergunning had moeten verbinden die ertoe strekken dat de monitoring en het rapporteren niet door of vanwege vergunninghouder mogen worden verricht.
2.8.11. Het college heeft zich gezien het vorenstaande in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aan de vergunning verbonden voorschriften toereikend zijn om verontreiniging van het oppervlaktewater tijdens en na de verondieping te voorkomen dan wel in voldoende mate te beperken.
2.8.12. De beroepsgrond faalt.
Conclusie
2.9. De beroepen zijn ongegrond.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd en mr. J.H. van Kreveld, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duursma, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Duursma
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2010
378.