Uitspraak
200907288/1/H3.
Datum uitspraak: 12 mei 2010.
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 28 juli 2009 in zaak nr. 09/455 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats]
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 oktober 2008 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een aanvraag van [wederpartij] om afgifte van een EG-certificaat, ook wel: CITES-certificaat, ten behoeve van een kruising tussen Cacatua sulphurea en Cacatua alba (oranjekuifkaketoe en witkuifkaketoe) (hierna: de kaketoe) afgewezen.
Bij besluit van 19 december 2008 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 17 juni 2009 heeft de minister een aanvraag van [wederpartij] om afgifte van een bezitsontheffing voor levende exemplaren van de soort Cacatua sulphurea en alba toegewezen.
Bij uitspraak van 28 juli 2009, verzonden op 6 augustus 2009, heeft de rechtbank Rotterdam het door [wederpartij] tegen het besluit van 19 december 2008 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 24 oktober 2008 herroepen, bepaald dat [wederpartij] aanvraag om afgifte van een CITES-certificaat wordt toegewezen en dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 september 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 14 oktober 2009.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 februari 2010, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. L.C.M. Harteveld-van den Bosch, werkzaam bij het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, en [wederpartij], in persoon, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1 van Verordening (EG) nr. 338/97 van de Raad van 9 december 1996 inzake de bescherming van in het wild levende dier- en plantesoorten door controle op het desbetreffende handelsverkeer (hierna: de Basisverordening), voor zover thans van belang, heeft deze verordening ten doel in het wild levende dier- en plantesoorten te beschermen en in stand te houden door controle op het desbetreffende handelsverkeer overeenkomstig de in de volgende artikelen vastgestelde bepalingen.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder u, wordt voor de toepassing van deze verordening verstaan onder "handel": het binnenbrengen in de Gemeenschap met inbegrip van de aanvoer vanuit zee, de uitvoer en wederuitvoer uit de Gemeenschap en het gebruik, het vervoer en de overdracht van eigendom, in de Gemeenschap of in een Lid-Staat, van specimens waarop de bepalingen van deze verordening van toepassing zijn.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, is de aankoop, het te koop vragen, de verwerving voor commerciële doeleinden, het tentoonstellen voor commerciële doeleinden, het gebruik met winstoogmerk en het verkopen, het in bezit hebben met het oog op verkoop, het ten verkoop aanbieden of het vervoeren met het oog op verkoop van specimens van de in bijlage A genoemde soorten, verboden.
Ingevolge het derde lid, voor zover thans van belang, kan in overeenstemming met de voorschriften van andere Gemeenschapswetgeving betreffende de instandhouding van wilde fauna en flora per geval ontheffing van de in het eerste lid genoemde verbodsbepalingen worden verleend door afgifte van een daartoe strekkend certificaat door een administratieve instantie van de Lid-Staat waarin de specimens zich bevinden.
Ingevolge onderdeel 10 van de bijlage, behorende bij de Basisverordening (hierna: de bijlage), voor zover thans van belang, zijn op hybride dieren die in de laatste vier vooroudergeneraties van de lijn één of meer specimens van enige in bijlage A of B opgenomen soort tellen, de bepalingen van deze verordening van toepassing alsof zij tot die soort zelf behoorden, zelfs indien de betrokken hybride niet uitdrukkelijk in de bijlage(n) is opgenomen.
In bijlage A, behorende bij de Basisverordening (hierna: bijlage A), is onder meer opgenomen: Cacatua sulphurea (I).
Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw), voor zover thans van belang, kunnen bij algemene maatregel van bestuur als beschermde uitheemse plantensoort of beschermde uitheemse diersoort worden aangewezen plantensoorten onderscheidenlijk diersoorten die niet van nature in Nederland voorkomen en die in hun voortbestaan worden bedreigd of het gevaar lopen in hun voortbestaan te worden bedreigd, dan wel die zodanige gelijkenis vertonen met bedoelde soorten dat aanwijzing ervan noodzakelijk is ter bescherming van die soorten.
Ingevolge het tweede lid geschiedt de aanwijzing van een plantensoort of van een diersoort als beschermde uitheemse plantensoort onderscheidenlijk als beschermde uitheemse diersoort in afwijking van het bepaalde in het eerste lid bij ministeriële regeling indien die aanwijzing noodzakelijk is ter uitvoering van internationale verplichtingen of bindende besluiten van organen van de Europese Unie of andere volkenrechtelijke organisaties.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, voor zover thans van belang, is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse of beschermde uitheemse diersoort, te kopen of te verwerven of onder zich te hebben.
Ingevolge artikel 75, eerste lid, kan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, voor zover niet bij of krachtens enig ander artikel van deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, vrijstelling worden verleend van de bij of krachtens de artikelen 8 tot en met 18 bepaalde verboden.
Ingevolge het tweede lid kan, indien een vrijstelling als bedoeld in het eerste lid strekt tot uitvoering van internationale verplichtingen of bindende besluiten van organen van de Europese Unie of andere volkenrechtelijke organisaties, de vrijstelling bij ministeriële regeling worden verleend.
Ingevolge het derde lid, voor zover thans van belang, kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens artikel 13 bepaalde.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling aanwijzing dier- en plantensoorten Flora- en faunawet zijn, voor zover het soorten als bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel a, van de Ffw betreft, en met uitzondering van de daarin voorkomende beschermde inheemse dier- en plantensoorten, als beschermde uitheemse dier- en plantensoort als bedoeld in artikel 5, tweede lid, van de Ffw aangewezen de soorten genoemd in bijlage A bij de Basisverordening, met inachtneming van de tot die bijlage behorende opmerkingen over de interpretatie daarvan.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten Flora- en faunawet geldt, met uitzondering van het verbod op het binnen of buiten het grondgebied van Nederland brengen of het onder zich hebben, een vrijstelling van de verboden, bedoeld in artikel 13, eerste lid, van de Ffw, voor specimens van soorten, genoemd in bijlage A bij de Basisverordening, indien een certificaat is afgegeven op grond van artikel 8, derde lid, van de Basisverordening.
Artikel XIII van Resolutie Conf. 12.3 bij de overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wilde levende dier- en plantensoorten (hierna: CITES-overeenkomst) luidt, voor zover thans van belang, als volgt:
RECOMMENDS that:
a) a Management Authority of an exporting or re-exporting country:
i) not issue CITES permits and certificates retrospectively;
ii) not provide exporters, re-exporters and/or consignees in importing countries with declarations about the legality of exports or re-exports of specimens having left its country without the required CITES documents; and
iii) not provide exporters, re-exporters and/or consignees in importing countries with declarations about the legality of permits or certificates which at the time of export, re-export or import did not meet the requirements of the Convention;
b) a Management Authority of an importing country, or of a country of transit or transhipment, not accept permits or certificates that were issued retrospectively;
c) exceptions from the recommendations under a) and b) above not be made with regard to Appendix-I specimens, and be made with regard to Appendix-II and -III specimens only where the Management Authorities of both the exporting (or re-exporting) and the importing countries are, after a prompt and thorough investigation in both countries and in close consultation with each other, satisfied:
i) that the irregularities that have occurred are not attributable to the (re-)exporter or the importer or, in the case of specimens imported or (re-)exported as personal or household effects (for the purposes of the present Resolution this includes live pets travelling with their owner), the Management Authority, in consultation with the relevant enforcement authority, is satisfied that there is evidence that a genuine error has been made, and that there was no attempt to deceive; and
ii) that the export (or re-export) and import of the specimens concerned are otherwise in compliance with the Convention and with the relevant legislation of the countries of export (or re-export) and import;
d) whenever exceptions are made:
i) the permit or certificate clearly indicate that it is issued retrospectively; and
ii) the reasons for the relaxation, which should come within the purview of paragraph c) above, are specified in the conditions on the permit or certificate and a copy sent to the Secretariat and also these be listed in the biennial report to the Secretariat;
e) in cases where retrospective permits are issued for personal or household effects as referred to in subparagraph c) i) above, Parties make provision for penalties and restrictions on subsequent sales within the following six months to be imposed where appropriate to ensure that the power to grant exemptions from the general prohibition on the issue of retrospective permits is not abused; and
f) the above discretion to issue permits and certificates retrospectively not be afforded to benefit repeat offenders;
2.2. [wederpartij] heeft de kaketoe op 10 augustus 2007 gekocht van Papegaaien Plaza in Maassluis. Op 13 oktober 2008 heeft hij voor de kaketoe een EG-certificaat aangevraagd. Aan de in bezwaar gehandhaafde afwijzing van de aanvraag heeft de minister ten grondslag gelegd dat de kaketoe aan [wederpartij] is overgedragen zonder dat voor die overdracht een EG-certificaat was verleend, dat volgens Europese wetgeving na overdracht geen EG-certificaat meer kan worden afgegeven en dat een illegale overdracht achteraf niet kan worden gelegaliseerd.
2.3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister, gelet op artikel XIII, onder d, van resolutie Conf. 12.3 bij de CITES-overeenkomst, de bevoegdheid heeft om, in uitzonderlijke gevallen, achteraf een CITES-certificaat te verlenen. Nu tussen partijen niet in geschil is dat de kaketoe legaal in Nederland is gekweekt en gelet op de omstandigheid dat aan [wederpartij] een ontheffing is verleend als bedoeld in artikel 75, derde lid, van de Ffw, van het verbod om een dier, behorende tot een beschermde inheemse of beschermde uitheemse diersoort, onder zich te hebben (hierna: bezitsontheffing), staat een redelijke uitleg van het doel en de strekking van de CITES-overeenkomst, namelijk de bescherming van bedreigde diersoorten, er niet aan in de weg dat de minister alsnog aan [wederpartij] een CITES-certificaat afgeeft, aldus de rechtbank.
2.4. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij de bevoegdheid heeft om, in uitzonderlijke gevallen, achteraf een CITES-certificaat te verlenen. Hij voert aan dat noch in de Basisverordening noch in Verordening (EG) nr. 865/2006 van de Commissie van 4 mei 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 338/97 van de Raad inzake de bescherming van in het wild levende dier- en plantesoorten door controle op het desbetreffende handelsverkeer (hierna: de Uitvoeringsverordening) een dergelijke bevoegdheid is gecreëerd. Als wel achteraf een certificaat zou kunnen worden verleend, zou het beleid om het illegale bezit van en de illegale handel in beschermde diersoorten te voorkomen, worden doorkruist. De minister wijst in dat verband op resolutie Conf. 12.3 bij de CITES-overeenkomst, waarin in artikel XIII wordt aanbevolen CITES-certificaten niet met terugwerkende kracht te verlenen en hierop geen uitzonderingen te maken met betrekking tot soorten die op Appendix I bij de CITES-overeenkomst vermeld staan.
2.4.1. Vooropgesteld zij dat de CITES-overeenkomst, gelet op de definitie van het begrip handel in artikel I, aanhef en onder c, van die overeenkomst slechts ziet op uitvoer, wederuitvoer, invoer en aanvoer vanuit de zee. Nu [wederpartij] de kaketoe in Nederland heeft gekocht, doet zich geen van de genoemde gevallen voor. Derhalve heeft de rechtbank ten onrechte de CITES-overeenkomst en de daarbij behorende resolutie Conf. 12.3 van toepassing geacht op de aanvraag van [wederpartij].
Aangezien ingevolge artikel 2, aanhef en onder u, van de Basisverordening onder handel onder meer de overdracht van eigendom in een Lid-Staat wordt verstaan, heeft de minister terecht de Basisverordening van toepassing geacht op de aanvraag van [wederpartij] om een certificaat voor een in Nederland gekochte kaketoe.
2.4.2. Niet in geschil is dat, gelet op onderdeel 10 van bijlage A en de vermelding van Cacatua sulphurea in bijlage A, de Basisverordening op de kaketoe van toepassing is alsof de kaketoe zelf tot de soort Cacatua sulphurea behoorde.
2.4.3. De aankoop van de kaketoe is ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Basisverordening verboden, aangezien de Cacatua sulphurea genoemd wordt in bijlage A. Ingevolge het derde lid kan van dat verbod per geval ontheffing verleend worden door afgifte van een daartoe strekkend certificaat. Uit het samenstel van deze bepalingen volgt dat voorafgaand aan het verrichten van de handeling, in dit geval de aankoop van de kaketoe, ontheffing door afgifte van een certificaat is vereist. Noch in artikel 8 noch elders in de Basisverordening of in de Uitvoeringsverordening is bepaald dat een dergelijk certificaat ook na de aankoop kan worden afgegeven. De mogelijkheid om achteraf certificaten te verlenen zou ook afbreuk doen aan het doel van de Basisverordening, namelijk het verzekeren van een vollediger bescherming van de in het wild levende dier- en plantensoorten door controle op het desbetreffende handelsverkeer. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat de minister in uitzonderlijke gevallen wel de bevoegdheid heeft om achteraf een certificaat af te geven.
2.5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 19 december 2008 van de minister alsnog ongegrond verklaren.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 28 juli 2009 in zaak nr. 09/455;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. J.H. van Kreveld en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Klein
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 mei 2010.
307-460.