Uitspraak
201000508/1/V3.
Datum uitspraak: 21 april 2010
Raad van State
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdeling] (hierna: de vreemdeling),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Groningen, (hierna: de rechtbank) van 11 januari 2010 in zaak nr. 09/47796 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Justitie (hierna: de staatssecretaris).
1. Procesverloop
Bij besluit van 23 december 2009 is de vreemdeling in vreemdelingenbewaring gesteld. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 11 januari 2010, verzonden op 12 januari 2010, heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 14 januari 2010, hoger beroep ingesteld. Tevens heeft hij daarbij de Afdeling verzocht hem schadevergoeding toe te kennen. Deze brief is aangehecht.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 februari 2010, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. M. Timmer, advocaat te Den Haag, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door A. van de Burgt, werkzaam bij het Ministerie van Justitie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder c, van Richtlijn 2003/9/EG van de Raad van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (PB 2003 L 31; hierna: de Opvangrichtlijn), wordt, voor zover thans van belang, voor de toepassing van deze richtlijn onder "asielzoeker" verstaan: een onderdaan van een derde land die een asielverzoek heeft ingediend waarover nog geen definitief besluit is genomen.
Ingevolge artikel 7, derde lid, mogen de lidstaten in de gevallen waarin zulks nodig blijkt, bijvoorbeeld om juridische redenen of om redenen van openbare orde, een asielzoeker overeenkomstig hun nationale wetgeving op een bepaalde plaats vasthouden.
Ingevolge artikel 1 van Richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus (PB 2005 L 326; hierna: de Procedurerichtlijn) beoogt deze richtlijn de vaststelling van minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder c, wordt, voor zover thans van belang, voor de toepassing van deze richtlijn onder "asielzoeker" verstaan: een onderdaan van een derde land die een asielverzoek heeft ingediend waarover nog geen definitieve beslissing is genomen.
Ingevolge artikel 18, eerste lid, mogen de lidstaten een persoon niet in bewaring houden uitsluitend omdat hij een asielzoeker is.
Ingevolge artikel 15, eerste lid, van Richtlijn 2008/115/EG van de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008 L 348; hierna: de Terugkeerrichtlijn), dat in hoofdstuk IV over bewaring met het oog op verwijdering staat, kunnen de lidstaten, tenzij in een bepaald geval andere afdoende maar minder dwingende maatregelen doeltreffend kunnen worden toegepast, de onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt alleen in bewaring houden om zijn terugkeer voor te bereiden en/of om de verwijderingsprocedure uit te voeren, met name indien:
a) er risico op onderduiken bestaat, of b) de betrokken onderdaan van een derde land de voorbereiding van de terugkeer of verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert.
Ingevolge het vijfde lid, voor zover thans van belang, stelt iedere lidstaat een maximale bewaringsduur vast die niet meer dan zes maanden mag bedragen.
Ingevolge het zesde lid, voor zover thans van belang, kunnen de lidstaten de in het vijfde lid bedoelde termijn slechts in beperkte mate en ten hoogste met nog eens twaalf maanden verlengen.
Ingevolge artikel 20, eerste lid, voor zover thans van belang, doen de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk 24 december 2010 aan deze richtlijn te voldoen.
Ingevolge artikel 59, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000), voor zover thans van belang, kan, indien het belang van de openbare orde of de nationale veiligheid zulks vordert, met het oog op de uitzetting, door onze minister in bewaring worden gesteld de vreemdeling die rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, onder f.
Ingevolge artikel 5.3, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000), voor zover thans van belang, wordt de maatregel waarbij de bewaring op grond van artikel 59 van de Wet wordt opgelegd met redenen omkleed.
2.2. Aan de aan de vreemdeling krachtens artikel 59, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 opgelegde maatregel van bewaring is ten grondslag gelegd dat deze maatregel wordt gevorderd door het belang van de openbare orde omdat er aanwijzingen zijn om te vermoeden dat de vreemdeling zich aan zijn uitzetting zal onttrekken, hetgeen blijkt uit het feit dat hij niet beschikt over een identiteitspapier als bedoeld in artikel 4.21 van het Vb 2000, geen vaste woon- en verblijfplaats heeft, geen vaste middelen van bestaan heeft en het identiteitsonderzoek frustreert middels manipulatie van de vingertoppen waardoor geen goed dactyloscopisch signalement kan worden verkregen.
2.3. In de enige grief klaagt de vreemdeling dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, zakelijk weergegeven, hoewel bewaring krachtens artikel 59, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 uitsluitend met het oog op de uitzetting kan worden opgelegd, dat niet betekent dat deze bepaling in strijd is met de Procedurerichtlijn en dat zulks evenmin uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) van 30 november 2009, C-357/09 PPU, Kadzoev (hierna: het arrest Kadzoev; www.curia.europa.eu) volgt, omdat daaruit slechts kan worden afgeleid dat de Terugkeerrichtlijn niet van toepassing is op bewaring van een asielzoeker die krachtens de Opvangrichtlijn, de Procedurerichtlijn en de nationale bepalingen op het gebied van asiel is gelast.
Daartoe voert de vreemdeling, zakelijk weergegeven, aan dat de rechtbank, door aldus te overwegen, heeft miskend dat uit het arrest Kadzoev kan worden afgeleid dat de grondslag van een bewaring van een asielzoeker die in afwachting is van een beslissing op een door hem ingediende aanvraag niet gelegen kan zijn in uitzetting. Nu artikel 59 van de Vw 2000 juist deze grondslag heeft, behelst dit artikel dan ook geen juiste implementatie van de Procedurerichtlijn. Daarom bestaat aanleiding het Hof te verzoeken bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de in de grief opgeworpen rechtsvraag, aldus de vreemdeling.
2.3.1. Zoals de vreemdeling ter zitting, voor zover thans van belang, nader heeft toegelicht, volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming en het doel van de Procedurerichtlijn dat deze richtlijn bewaring mogelijk heeft willen maken met het oog op onderzoek van een asielverzoek en niet met het oog op de verwijdering van een asielzoeker. Daarom en in aanmerking genomen hetgeen het Hof in de punten 40 tot en met 48 van het arrest Kadzoev heeft overwogen kan een asielzoeker niet krachtens artikel 59 van de Vw 2000 met het oog op uitzetting in bewaring worden gesteld, aldus de vreemdeling.
2.4. Het Hof heeft in de punten 40 tot en met 48 het volgende overwogen:
40. Met zijn eerste vraag, sub b, wenst de verwijzende rechter te vernemen of bij de berekening van de in artikel 15, leden 5 en 6, van richtlijn 2008/115 voorziene termijn voor bewaring met het oog op verwijdering rekening moet worden gehouden met het tijdvak waarin de uitvoering van de verwijderingsbeslissing was geschorst omdat een asielaanvraag van een onderdaan van een derde land werd onderzocht, terwijl deze gedurende de procedure inzake deze aanvraag verder in de inrichting voor tijdelijke plaatsing heeft verbleven.
41. In punt 9 van de considerans van richtlijn 2008/115 staat dat „[o]vereenkomstig richtlijn 2005/85 [...] een onderdaan van een derde land die in een lidstaat asiel heeft aangevraagd niet [mag] worden beschouwd als iemand die illegaal op het grondgebied van die lidstaat verblijft, totdat het afwijzende besluit inzake het verzoek respectievelijk het besluit waarbij het verblijfsrecht van de betrokkene wordt beëindigd, in werking is getreden”.
42. Artikel 7, leden 1 en 3, van richtlijn 2003/9/EG van de Raad van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (PB L 31, blz.18) bepaalt dat asielzoekers zich vrij kunnen bewegen op het grondgebied van de ontvangende lidstaat of binnen een hun daartoe door deze lidstaat aangewezen gebied, maar in de gevallen waarin dit nodig blijkt, bijvoorbeeld om juridische redenen of om redenen van openbare orde, de lidstaten een asielzoeker overeenkomstig hun nationale wetgeving op een bepaalde plaats mogen vasthouden.
43. Volgens artikel 21 van richtlijn 2003/9 zorgen de lidstaten ervoor dat tegen negatieve beslissingen met betrekking tot de toekenning van voorzieningen op grond van deze richtlijn of beslissingen op grond van artikel 7 die individuele gevolgen hebben voor asielzoekers, beroep kan worden aangetekend volgens de in de nationale wetgeving neergelegde procedures. Ten minste wordt in laatste instantie de mogelijkheid van beroep of toetsing voor een rechterlijke instantie geboden.
44. Artikel 18, lid 1, van richtlijn 2005/85 bepaalt dat de lidstaten een persoon niet in bewaring mogen houden uitsluitend omdat hij een asielzoeker is, en lid 2 van dat artikel voorziet erin dat indien een asielzoeker in bewaring wordt gehouden, de lidstaten ervoor zorgen dat snelle toetsing door een rechterlijke instantie mogelijk is.
45. De bewaring met het oog op verwijdering die in richtlijn 2008/115 wordt geregeld en de bewaring van een asielzoeker die met name krachtens de richtlijnen 2003/9 en 2005/85 en de toepasselijke nationale bepalingen wordt gelast, vallen dus onder afzonderlijke rechtsregelingen.
46. Het staat aan de nationale rechter om te bepalen of het verblijf van Kadzoev in de inrichting voor tijdelijke plaatsing in het tijdvak waarin hij asielzoeker was, voldeed aan de voorwaarden van de communautaire en nationale bepalingen op het gebied van asiel.
47. Mocht blijken dat geen enkele beslissing over de plaatsing van Kadzoev in de inrichting voor tijdelijke plaatsing is genomen in het kader van de procedures die zijn ingeleid na diens asielaanvragen, vermeld in punt 19 van het onderhavige arrest, en dat zijn inbewaringstelling dus is blijven berusten op de oudere nationale regeling inzake bewaring met het oog op verwijdering of op de regeling van richtlijn 2008/115, zou het tijdvak van inbewaringstelling van Kadzoev dat overeenstemt met het tijdvak waarin deze asielprocedures lopende waren, in aanmerking moeten worden genomen bij de berekening van het in artikel 15, leden 5 en 6, van richtlijn 2008/115 bedoelde tijdvak van bewaring met het oog op verwijdering.
48. Derhalve dient op de eerste prejudiciële vraag, sub b, te worden geantwoord dat het tijdvak waarin een persoon in een inrichting voor tijdelijke plaatsing is geplaatst op grond van een beslissing die op basis van de nationale en communautaire bepalingen over asielzoekers is genomen, niet mag worden beschouwd als bewaring met het oog op verwijdering in de zin van artikel 15 van richtlijn 2008/115.
2.5. Hetgeen de vreemdeling heeft betoogd, is gebaseerd op hetgeen is overwogen in punt 45, gelezen in samenhang met punt 48 van het arrest Kadzoev. In punt 45 heeft het Hof overwogen dat de bewaring van een asielzoeker onder andere richtlijnen dan de Terugkeerrichtlijn valt en daaraan in punt 48 het gevolg verbonden dat een zodanige bewaring niet als een bewaring met het oog op verwijdering in de zin van de Terugkeerrichtlijn mag worden beschouwd.
Uit deze punten kan evenwel niet worden afgeleid dat het Hof daarmee de bewaring van een asielzoeker, indien deze met het oog op verwijdering is opgelegd, in strijd met artikel 7, derde lid, van de Opvangrichtlijn of artikel 18, eerste lid, van de Procedurerichtlijn, zoals deze thans luiden, acht. In punt 47 heeft het Hof aan de bewaring van een asielzoeker, indien deze met het oog op verwijdering is opgelegd, alleen het gevolg verbonden dat de termijn van een zodanige bewaring behoort tot de in artikel 15, vijfde en zesde lid, van de Terugkeerrichtlijn bedoelde termijnen van een bewaring met het oog op verwijdering.
Anders dan de vreemdeling heeft betoogd noopt voormeld arrest daarom niet tot de conclusie dat een asielzoeker niet krachtens artikel 59, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 in bewaring kan worden gesteld. Hetgeen de vreemdeling overigens heeft aangevoerd, noopt evenmin tot de conclusie dat met de bewaring van een asielzoeker krachtens voormeld artikel de grenzen van artikel 18, eerste lid, van de Procedurerichtlijn worden overschreden. Deze bepaling verbiedt immers alleen bewaring "uitsluitend" omdat iemand asielzoeker is. Bij een aan een asielzoeker krachtens artikel 59, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 opgelegde maatregel van bewaring is daarvan geen sprake, omdat uit de bewoordingen van deze bepaling, gelezen in samenhang met artikel 5.3, eerste lid, van het Vb 2000, volgt dat in het daartoe strekkende besluit de noodzaak voor het opleggen van deze maatregel wordt gemotiveerd aan de hand van de vreemdeling persoonlijk betreffende feiten en omstandigheden. Daaraan is, gelet op besluit van 23 december 2009, hiervoor onder 2.2. weergegeven, voldaan. De gronden van dit besluit, die betrekking hebben op de vreemdeling persoonlijk betreffende feiten en omstandigheden, zijn hoger beroep niet bestreden.
Hoewel volgens het voorstel van 20 september 2000 (COM (2000)578 definitief) en het gewijzigd voorstel van 18 juni 2002 (COM (2002)326 definitivo) een asielzoeker alleen in bewaring kon worden gesteld in verband met het onderzoek naar diens asielverzoek, betekent dat, anders dan de vreemdeling heeft betoogd, niet dat artikel 18, eerste lid, van de Procedurerichtlijn aldus dient te worden uitgelegd, nu deze voorstellen niet zijn aanvaard (zie de arresten van het Hof van 26 september 2000, C-225/98, Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Franse Republiek, punt 41, en van 23 oktober 2003, C-245/01, RTL Television GmbH en Niedersächsische Landesmedienanstalt für privaten Rundfunk, punt 60; www.curia.europa.eu).
Dat het doel van de Procedurerichtlijn volgens artikel 1 is gelegen in de vaststelling van minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus laat onverlet dat uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat deze richtlijn de bewaring van een asielzoeker, indien deze met het oog op verwijdering is opgelegd, niet uitsluit. Bovendien heeft de staatssecretaris zich ter zitting terecht op het standpunt gesteld dat de zinsnede "met het oog op" in artikel 59, eerste lid, van de Vw 2000 niet alleen betrekking heeft op de reeds voorgenomen uitzetting, maar tevens op het mogelijk maken van uitzetting na afronding van de procedure, zoals blijkt uit artikel 59, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000. Ook de Opvangrichtlijn verzet zich hier niet tegen, nu artikel 7, derde lid, van deze richtlijn bewaring met het oog op mogelijke uitzetting niet uitsluit.
In het licht van het voorgaande is daarom, anders dan de vreemdeling betoogt, geen sprake van tot prejudiciële verwijzing nopende twijfel. De grief faalt.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.7. Het verzoek om schadevergoeding dient reeds hierom te worden afgewezen.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. van de Kolk, ambtenaar van Staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Van de Kolk
ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 april 2010
347-562.
Verzonden: 21 april 2010
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser