Uitspraak
200809292/1/R3.
Datum uitspraak: 28 april 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellanten sub 2], wonend te [woonplaats],
en
de stadsdeelraad van het stadsdeel Amsterdam-Centrum,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 30 oktober 2008 heeft de stadsdeelraad het bestemmingsplan "Haarlemmerplein" (hierna: het plan) vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 december 2008, en [appellanten sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 december 2008, beroep ingesteld. [appellanten sub 2] en [appellant sub 1] hebben hun beroep aangevuld bij brief van 7 februari 2009.
De stadsdeelraad heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht op 21 juli 2009 een deskundigenbericht (hierna: het deskundigenbericht) uitgebracht. [appellant sub 1], [appellanten sub 2], [belanghebbende A] en de stadsdeelraad hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht op 28 januari 2010 een aanvullend deskundigenbericht (hierna: het aanvullend deskundigenbericht) uitgebracht. [appellant sub 1], [appellanten sub 2] hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
[appellant sub 1], [appellanten sub 2] en de stadsdeelraad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 maart 2010, waar [appellant sub 1], [appellanten sub 2] en de stadsdeelraad, vertegenwoordigd door mr. G. Koop, advocaat te Amsterdam, A. Schoemakers, I.M. Klarenbeek en ir. R.M.M. van den Brink, werkzaam bij het stadsdeel, zijn verschenen. Voorts zijn als partij gehoord [belanghebbende A], vertegenwoordigd door ir. O. Rutten en bijgestaan door mr. D.S.P. Fransen, advocaat te Den Haag, en [belanghebbende B].
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) kan uitsluitend een belanghebbende beroep instellen tegen een besluit inzake de vaststelling van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
De wetgever heeft deze eis gesteld teneinde te voorkomen dat een ieder, in welke hoedanigheid ook, of een persoon met slechts een verwijderd of indirect belang als belanghebbende zou moeten worden beschouwd en beroep zou kunnen instellen. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. Een louter subjectief gevoel van betrokkenheid bij een besluit, hoe sterk dat gevoel ook is, is daarvoor niet voldoende.
2.1.1. [appellante sub 2 A] woont op ongeveer 550 meter hemelsbreed van het plangebied. Vanuit haar woning heeft zij geen zicht op het plangebied. Ter zitting heeft [appellante sub 2 A] betoogd dat zij als belanghebbende bij het bestreden besluit dient te worden aangemerkt, omdat de luchtkwaliteit ter plaatse van haar woning ten gevolge van het plan zal verslechteren. De Afdeling ziet hierin, gezien de aard en omvang van de activiteit, de stedelijke omgeving waarin het plangebied is gelegen en de afstand tot de woning van [appellante sub 2 A], onvoldoende aanleiding een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang aan te nemen.
De conclusie is dat [appellante sub 2 A] geen belanghebbende is bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, zodat zij daartegen ingevolge artikel 8.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro, geen beroep kan instellen. Het beroep van [appellanten sub 2], voor zover dat is ingesteld door [appellante sub 2 A], is dan ook niet-ontvankelijk.
2.2. Het plan heeft betrekking op een deel van het Haarlemmerplein in de binnenstad van Amsterdam en maakt een complex met woningen, commerciële ruimten en een ondergrondse parkeergarage mogelijk.
2.3. [appellant sub 1] en [appellant sub 2 B] betogen dat het plan niet op de juiste wijze tot stand is gekomen. In dit verband voeren zij aan dat ten onrechte niet de mogelijkheid tot inspraak is geboden en dat het plan niet in de raadscommissie is besproken.
2.3.1. Het bieden van inspraak maakt geen onderdeel uit van de in de Wet ruimtelijke ordening en het Besluit ruimtelijke ordening geregelde bestemmingsplanprocedure. Het schenden van een inspraakverplichting heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van de bestemmingsplanprocedure en het bestemmingsplan.
Ten aanzien van het betoog dat het plan ten onrechte niet in de raadscommissie is besproken, overweegt de Afdeling dat noch uit de Wro noch uit enige andere wettelijke bepaling de verplichting volgt dat ter voorbereiding van de besluitvorming een ontwerpplan aan de raadscommissie dient te worden voorgelegd.
Peil
2.4. [appellant sub 2 B] en [appellant sub 1] betogen dat het ten behoeve van het meten van de bouwhoogte vastgestelde peil op geen enkele wijze is onderbouwd en derhalve in strijd is met de rechtszekerheid.
2.4.1. De stadsdeelraad stelt zich op het standpunt dat in de plantoelichting duidelijk uiteen is gezet hoe het vastgestelde peil tot stand is gekomen. Volgens de stadsdeelraad is het peil het gemiddeld aangrenzend straatpeil op het plein in het plangebied, na herinrichting van het plein.
2.4.2. Ingevolge artikel 2, tweede lid, van de planregels, voor zover hier van belang, is het peil voor het plangebied bepaald op 2,20 meter boven Nieuw Amsterdams Peil (hierna: +NAP).
Blijkens de plantoelichting is deze peilmaat verkregen door het aangrenzende straatpeil van het plein en de directe omgeving van het te bouwen complex te meten en daar het gemiddelde van te berekenen. Aan de pleinkant is daarbij het peil berekend na herinrichting van het plein en derhalve na voltooiing van de bouw. Omdat het Haarlemmerplein niveauverschil vertoont, is het niet mogelijk om met alle verschillende maten te werken bij het bepalen van het peil. Daarom is gekozen voor het gemiddelde van de meetpunten. Deze meetpunten geven de bestaande hoogte van de openbare ruimte in het plangebied aan. Daarnaast is rekening gehouden met de omstandigheid dat het plein in het kader van de voorziene herinrichting zal worden opgehoogd, zodat het toekomstige maaiveldniveau aan de pleinzijde enigszins afwijkt van het bestaande niveau, aldus de stadsdeelraad.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het peil van 2,20 meter +NAP onvoldoende is onderbouwd dan wel in strijd is met de rechtszekerheid.
Aantasting van het beschermd stadsgezicht
2.5. [appellant sub 2 B] en [appellant sub 1] betogen voorts dat het beschermd stadsgezicht door het plan zal worden aangetast. In dit verband voeren zij aan dat het vastgestelde peil niet is gerelateerd aan het huidige straatpeil in het plangebied en tot het ongewenste resultaat zal leiden dat de begane grond van de bebouwing in het plangebied hoger komt te liggen dan het bestaande aangrenzende plein. [appellant sub 1] en [appellant sub 2 B] betogen verder dat de in het plan toegestane maximale bouwhoogte van 21 meter en 6 bouwlagen niet past in het beschermd stadsgezicht. In dit verband wijzen zij erop dat het plan in strijd is met de Beleidsnota Waarderingskaart beschermd stadsgezicht, omdat de karakteristieke vorm van het plein, inclusief de bouwhoogten, onvoldoende wordt beschermd en versterkt. [appellant sub 1] betoogt in dit verband voorts dat het plan ten onrechte niet voorziet in een maximale goothoogte, waardoor het plan bebouwing met een kap niet mogelijk maakt.
2.5.1. De stadsdeelraad stelt zich op het standpunt dat de voorziene bebouwing wat betreft hoogte en massa aansluit bij de omliggende bebouwing. Voorts is het plan volgens de stadsdeelraad stedenbouwkundig verantwoord en staat het plan niet op gespannen voet met de aanwijzing als beschermd stadsgezicht.
2.5.2. Het betoog van [appellant sub 1] dat het plan bebouwing met een kap niet mogelijk maakt, mist feitelijke grondslag, nu artikel 3.2.9., onder c en d, van de planregels mede uitgaat van de mogelijkheid dat gebouwen niet plat worden afgedekt.
2.5.3. Niet in geschil is dat het plangebied is aangewezen als beschermd stadgezicht op grond van artikel 35 van de Monumentenwet 1988. In de beleidsnota Waarderingskaart beschermd stadsgezicht staat dat bij het realiseren van nieuwbouw binnen een gebied dat als zodanig is aangewezen, de afmetingen en ritmiek van de bebouwing evenals de gevelbeëindiging, detaillering en materiaalkeuze zodanig in de omgeving moeten worden ingepast dat de karakteristiek van het stadsbeeld niet in onevenredige mate wordt aangetast en de ruimtelijke kwaliteit van de omgeving geen afbreuk wordt gedaan. In deze beleidsnota staat voorts ten aanzien van de Haarlemmerbuurt vermeld dat het noordelijk deel van deze buurt, waar het plangebied deel vanuit maakt, relatief laag is gewaardeerd.
Volgens het deskundigenbericht zijn voor de gevelwanden van de omgeving van het Haarlemmerplein de maximale bouwhoogten neergelegd in het bestemmingsplan "Haarlemmerbuurt". Voor de zuidelijke en oostelijke gevelwand van het Haarlemmerplein geldt een maximale bouwhoogte van 16 meter. Op de zuidelijke hoek met de Haarlemmerdijk is een bouwhoogte van maximaal 18,5 meter toegelaten. Voor de westelijke gevelwand van het plein is grotendeels een maximale bouwhoogte van 18,5 meter toegelaten. Het maximaal toegestane aantal bouwlagen bedraagt hier respectievelijk 4 en 5. Blijkens de planverbeelding gelezen in samenhang met artikel 3.2.3. van de planregels varieert de maximaal toegestane bouwhoogte binnen de bestemming "Gemengd" van 15 tot 21 meter en zijn maximaal zes bouwlagen toegestaan. De plantoelichting vermeldt dat voor het bepalen van de bouwhoogte aansluiting is gezocht bij de aanwezige bebouwing rond het plein. Op de hoek van de Planciusstraat en het Haarlemmerplein wordt een maximale bouwhoogte van 21 meter toegestaan, omdat deze hoek in de stedenbouwkundige opbouw van het plein een markant punt is en een grotere bouwhoogte hier de grens van het plein markeert
2.5.4. [appellant sub 1] en [appellant sub 2 B] hebben met juistheid naar voren gebracht dat het vastgestelde peil en de daarmee samenhangende bouwhoogten afwijken van de omgeving. Voorts stelt de Afdeling vast dat de herinrichting van het plein een inbreuk zal maken op de cultuurhistorische kwaliteit van het plein en de omgeving. Anderzijds ontwikkelt het plein zich, hetgeen eigen is aan een stedelijk gebied. In de belangenafweging heeft de stadsdeelraad gelet op het voorgaande de op zich beperkte inbreuk van de herontwikkeling op het beschermde stadsgezicht in redelijkheid aanvaardbaar kunnen achten. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de aanwijzing beschermd stadsgezicht en de daarop gebaseerde beleidsnota Waarderingskaart beschermd stadsgezicht niet aan deze belangenafweging in de weg staan.
Luchtkwaliteit
2.6. Volgens [appellant sub 2 B] en [appellant sub 1] is onvoldoende aangetoond dat het plan voldoet aan de luchtkwaliteitsnormen. Zij betogen dat het Luchtkwaliteitsonderzoek onzorgvuldig is geweest, omdat ten onrechte de standaardrekenmethode 1 is gebruikt, terwijl zich in de omgeving afschermende constructies bevinden en sprake is van stagnerend verkeer. In het luchtkwaliteitsonderzoek is voorts uitgegaan van verkeerde invoergegevens en onjuiste aannames. In dit verband voeren zij aan dat het studiegebied van het luchtkwaliteitsonderzoek onjuist is afgebakend en dat de verkeersrapporten die aan het luchtkwaliteitsonderzoek ten grondslag liggen onzorgvuldig zijn. Daarnaast betogen [appellant sub 2 B] en [appellant sub 1] dat er in het luchtkwaliteitsonderzoek ten onrechte van wordt uitgegaan dat sprake zal zijn van een afname van het verkeer rondom het Haarlemmerplein. Volgens [appellant sub 2 B] en [appellant sub 1] is voorts de gehanteerde ritproductie onjuist. Ter onderbouwing van hun standpunt hebben zij het door Verkeer 21 opgestelde rapport "Second opinion Verkeersonderzoek Haarlemmerplein" (hierna: de second opinion) van 21 januari 2010 overgelegd. Hierin wordt geconcludeerd dat de verkeersrapporten die ten grondslag liggen aan het luchtkwaliteitsonderzoek onvoldoende zorgvuldig zijn.
2.6.1. De stadsdeelraad heeft zich op het standpunt gesteld dat het plan voldoet aan de wettelijke normen omtrent luchtkwaliteit. Het plan zal niet in betekende mate bijdragen aan de concentratie zwevende deeltjes (PM10) en stikstofdioxide (NO2). Voorts acht de stadsdeelraad de gehanteerde invoergegevens juist en voldoende onderbouwd.
2.6.2. Goudappel Coffeng heeft onderzoek verricht naar de effecten van het plan op de luchtkwaliteit in het gebied rond het Haarlemmerplein. De resultaten hiervan zijn neergelegd in het rapport "Luchtkwaliteitsonderzoek parkeergarage Haarlemmerplein" van 15 juli 2008 (hierna: het rapport). In het rapport wordt geconcludeerd dat de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit zo gering zijn, dat aannemelijk is dat het plan niet in betekenende mate bijdraagt aan de concentratie in de buitenlucht van een stof waarvoor een grenswaarde is opgenomen, als bedoeld in artikel 5.16, eerste lid, onder c, van de Wet milieubeheer.
Het onderzoek naar de luchtkwaliteit is uitgevoerd met behulp van Standaardrekenmethode 1, te weten CAR II, versie 7.0. Blijkens de handleiding webbased CAR, versie 7.0 is de methode bedoeld voor het berekenen van de gevolgen van de luchtkwaliteit bij een weg. Bij toepassing van de methode dient de situatie te voldoen aan een aantal voorwaarden. Zo dient de weg gelegen te zijn in een stedelijke omgeving en mogen zich langs de weg geen afschermende constructies bevinden. Volgens het deskundigenbericht voldoet de situatie rond het Haarlemmerplein aan deze voorwaarden en is geen sprake van afschermende constructies, zoals bedoeld in de Standaardrekenmethode 1, langs de wegen rondom het plangebied. Derhalve kon in dit geval de Standaardrekenmethode 1 worden gehanteerd. De omstandigheid of al dan niet sprake is van stagnerend verkeer behoort tot de invoergegevens en is derhalve niet bepalend bij de keuze voor een bepaalde rekenmethode, aldus het deskundigenbericht.
Gelet op het voorgaande heeft de stadsdeelraad zich terecht op het standpunt gesteld dat het luchtkwaliteitsonderzoek in dit geval kon worden uitgevoerd met behulp van de Standaardrekenmethode 1.
2.6.3. In het rapport staat met betrekking tot de afbakening van het studiegebied vermeld dat voor de desbetreffende straten is gekozen, omdat dit de straten zijn met het meeste verkeer en dat deze straten daarmee voor de luchtkwaliteit het meest relevant zijn. Met betrekking tot het betoog van [appellant sub 1] en [appellant sub 2 B] dat de Van Diemenstraat en de Tasmanstraat bij het luchtkwaliteitsonderzoek hadden moeten worden betrokken, stelt de stadsdeelraad dat het verkeer van en naar het plangebied geen gebruik zal maken van de Van Diemenstraat. Volgens de stadsdeelraad is voorts gebleken dat een zeer gering aandeel van het verkeer van en naar het plangebied wordt afgewikkeld langs de Tasmanstaat. Volgens de stadsdeelraad was het derhalve niet noodzakelijk de Van Diemenstraat en de Tasmanstraat bij het luchtkwaliteitsonderzoek te betrekken. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in de stelling van [appellant sub 2 B] en [appellant sub 1] dat voornoemde straten bij het onderzoek dienden te worden betrokken, geen aanleiding voor het oordeel dat de stadsdeelraad is uitgegaan van een onjuist studiegebied.
2.6.4. De Dienst Infrastructuur Verkeer en Vervoer (hierna: DIVV) van de gemeente Amsterdam heeft de verkeersintensiteiten rondom het Haarlemmerplein onderzocht. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het Verkeersonderzoek Haarlemmerplein van 2 oktober 2007 (hierna: het verkeersonderzoek). Om de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit te bezien zijn in het rapport de verkeersgegevens uit het verkeersonderzoek gebruikt. De verkeersgegevens zijn door DIVV opgesteld aan de hand van het op de Amsterdamse situatie toegesneden verkeer- en vervoersmodel GENMOD. Dit model is gebaseerd op verkeersgegevens die DIVV de afgelopen dertig jaar heeft verzameld door middel van verkeerstellingen. Uit een notitie van de DIVV van 9 maart 2010 volgt dat de second opinion uitgaat van landelijke verkeersgegevens, terwijl het verkeersonderzoek is gebaseerd op specifieke Amsterdamse verkeersgegevens. Voor zover [appellant sub 1] stelt dat onvoldoende rekening is gehouden met de toename van het Nederlandse wagenpark en de groei van de bevolking, zijn deze factoren volgens de stadsdeelraad in het gehanteerde rekenmodel meegewogen.
De Afdeling ziet gelet hierop geen aanleiding de in het rapport gehanteerde verkeersgegevens onjuist te achten. Daarbij is in aanmerking genomen dat de kritische opmerkingen in de second opinion over de in het rapport gehanteerde verkeersgegevens op zichzelf onvoldoende zijn om aan de juistheid van de uitkomst van het rapport te twijfelen. De conclusie in de second opinion dat niet onaannemelijk is dat de NIBM-grens wordt overschreden, kan niet uit het rapport worden afgeleid, nu een berekening ter onderbouwing van die conclusie ontbreekt.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in de second opinion geen aanleiding voor het oordeel dat de stadsdeelraad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het plan niet in betekenende mate bijdraagt aan de concentratie zwevende deeltjes (PM10) en stikstofdioxide (NO2), als bedoeld in de Wet milieubeheer. Uit een door Goudappel Coffeng opgestelde notitie van 8 maart 2010 volgt overigens dat zelfs wanneer wordt uitgegaan van de verkeersgegevens zoals opgenomen in de second opinion, het plan nog steeds niet in betekende mate zal bijdragen aan de concentratie zwevende deeltjes (PM10) en stikstofdioxide (NO2). [appellant sub 2 B] en [appellant sub 1] hebben de uitkomst van deze notitie niet bestreden.
2.7. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 2 B] en [appellant sub 1] hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat de stadsdeelraad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
De beroepen zijn, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van [appellanten sub 2], voor zover ingesteld door R. [appellante sub 2 A], niet-ontvankelijk;
II. verklaart de beroepen voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, voorzitter, en mr. G.N. Roes en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel w.g. Boermans
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 april 2010
429-575.