Uitspraak
200909294/1/V2.
Datum uitspraak: 4 maart 2010
Raad van State
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op de hoger beroepen van:
1. de staatssecretaris van Justitie,
2. [de vreemdeling],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Groningen, van 28 oktober 2009 in zaak nr. 09/16960 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris van Justitie.
1. Procesverloop
Bij besluit van 10 april 2009 heeft de staatssecretaris van Justitie (hierna: de staatssecretaris) de aan [de vreemdeling] (hierna: de vreemdeling) verleende verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd ingetrokken. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 28 oktober 2009, verzonden op 16 november 2009, heeft de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Groningen (hierna: de rechtbank), het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 2 december 2009, en de vreemdeling bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 14 december 2009, hoger beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
De vreemdeling en de staatssecretaris hebben een verweerschrift ingediend.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
In het hoger beroep van de vreemdeling
2.1. Hetgeen in het hoger-beroepschrift is aangevoerd en voldoet aan het bepaalde in artikel 85, eerste en tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000), kan niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden. Omdat het aldus aangevoerde geen vragen opwerpt die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoording behoeven, wordt, gelet op artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000, met dat oordeel volstaan.
2.2. Het hoger beroep van de vreemdeling is kennelijk ongegrond.
In het hoger beroep van de staatssecretaris
2.3. In zijn grief klaagt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij, in het licht van het rapport van de United Nations High Commissioner for Refugees (hierna: de UNHCR) van april 2009 "UNHCR eligibility guidelines for assessing the international protection needs of Iraqi asylum seekers", niet afdoende heeft gemotiveerd dat in Baquba, gelegen in de provincie Diyala in Centraal-Irak, geen sprake is van een uitzonderlijke situatie als beschreven in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn 2004/83/EG van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchtelingen of als personen die anderszins internationale bescherming behoeven, en de inhoud van de verleende bescherming van de Raad van de Europese Unie (hierna: de richtlijn). De staatssecretaris betoogt daartoe dat toereikend is gemotiveerd dat en waarom de UNHCR niet wordt gevolgd in het standpunt dat het geweldsniveau in Diyala zo hoog is dat er substantiële gronden zijn om aan te nemen dat burgers die naar die provincie worden teruggestuurd alleen al vanwege hun aanwezigheid aldaar een reëel risico lopen op ernstige schade, als bedoeld in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn.
2.3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 25 mei 2009 in zaak nr. 200702174/2/V2; www.raadvanstate.nl) kan uit punt 43 van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 17 februari 2009, C-465/07, Elgafaji (www.curia.europa.eu), gelezen in samenhang met de punten 35 tot en met 40 van dat arrest, worden afgeleid dat artikel 15, aanhef en onder c, gelezen in samenhang met artikel 2, eerste lid, aanhef en onder e, van de richtlijn, bescherming beoogt te bieden in de uitzonderlijke situatie dat de mate van willekeurig geweld in het aan de gang zijnde gewapend conflict dermate hoog is dat zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat een burger die terugkeert naar het betrokken land of, in voorkomend geval, naar het betrokken gebied, louter door zijn aanwezigheid aldaar een reëel risico loopt op de in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn bedoelde ernstige schade. Artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 voorziet in de aldus vereiste bescherming, aangezien deze bepaling de grondslag biedt voor vergunningverlening in situaties die door artikel 3 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) worden bestreken en laatstgenoemde bepaling - gezien de daaraan door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) gegeven uitleg in het arrest van 17 juli 2008 (NA. tegen het Verenigd Koninkrijk, nr. 25904/07, JV 2008/329) - ook ziet op de uitzonderlijke situatie, beschreven in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn.
2.3.2. De vreemdeling heeft, onder verwijzing naar voormeld rapport van de UNHCR, het algemeen ambtsbericht inzake Irak van de minister van Buitenlandse Zaken van juni 2008, het rapport "Iraq, Rhetoric and Reality; the Iraqi Refugee Crisis" van Amnesty International van 15 juni 2008, het rapport "Freedom in the World 2008 – Iraq" van Freedom House van juli 2008, het document "Introductie Asielbeleid Irak" van Vluchtelingenwerk Nederland van november 2008, het internetdocument "Musings on Iraq" van 30 april 2009 en een aantal nieuwsberichten van internet betoogd dat hij, indien hij moet terugkeren naar de provincie Diyala, daar louter door zijn aanwezigheid een reëel risico loopt op ernstige schade als beschreven in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn.
2.3.3. De staatssecretaris heeft zich, voor zover thans van belang, in het besluit van 10 april 2009 op het standpunt gesteld dat de vreemdeling niet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning asiel op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000. Aan dit standpunt heeft hij ten grondslag gelegd dat, voor zover hier van belang, de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat de situatie in zijn land van herkomst, dan wel het gebied waaruit hij afkomstig is, omschreven kan worden als een situatie waarbij de mate van willekeurig geweld dermate hoog is dat er zwaarwegende gronden bestaan om aan te nemen dat hij bij terugkeer louter door zijn aanwezigheid aldaar een reëel risico zou lopen op de in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn bedoelde ernstige schade. In reactie op hetgeen de vreemdeling in beroep heeft aangevoerd, heeft de staatssecretaris zich in zijn verweerschrift bij de rechtbank op het standpunt gesteld dat de UNHCR niet gevolgd wordt in haar stelling dat het niveau van geweld in de provincie Diyala zo hoog is dat er substantiële gronden zijn om aan te nemen dat burgers die naar die provincie worden teruggestuurd louter vanwege hun aanwezigheid aldaar een reëel risico lopen op ernstige schade in de zin van artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn. Volgens de staatssecretaris is de veiligheidssituatie in de door de UNHCR genoemde provincies weliswaar slecht en zorgelijk te noemen, maar kan uit de informatie van de UNHCR en de overige door de vreemdeling overgelegde documenten niet worden afgeleid dat deze veiligheidssituatie zodanig is dat sprake is van een uitzonderlijke situatie als beschreven in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn. De staatssecretaris vindt steun voor dit standpunt in het arrest van het EHRM van 20 januari 2009 (F.H. tegen Zweden, nr. 32621/06, JV 2009/74).
2.3.4. In het door de vreemdeling ingeroepen rapport van de UNHCR is, voor zover thans van belang, in hoofdstuk III het volgende vermeld:
"In those countries in which such asylum-seekers are not recognized under the 1951 Convention because of the way the Convention criteria are interpreted, international protection should be afforded through the application of an extended refugee definition, where this is available, or otherwise through a complementary form of protection. In such cases, UNHCR considers that asylum-seekers originating from the five Central Governorates who are found not eligible for refugee status should be considered to be at risk of serious harm in the situation of armed conflict which is ongoing in Iraq and should, therefore, be accorded a form of complementary protection."
2.3.5. In de voetnoot bij deze alinea is het volgende vermeld:
"In the European Union, where the term “subsidiary protection” is used, UNHCR considers that asylum-seekers originating from the Central Governorates of Baghdad, Diyala, Kirkuk, Ninewa and Salah Al-Din who are not found to be refugees should receive subsidiary protection under Article 15(c) of the EU Qualification Directive (Council Directive 2005/85/EC of 1 December 2005 on Minimum Standards on Procedures in Member States for Granting and Withdrawing Refugee Status, 2 January 2006. http://www.unhcr.org/refworld/docid/4394203c4.html). Applying the reasoning of the European Court of Justice in Elgafaji v. Netherlands State Secretary of Justice (Case C-465/07, 17 February 2009, http://www.unhcr.org/refworld/docid/499aaee52.html), UNHCR considers the degree of violence which characterizes the ongoing armed conflict in those areas to be of such a high level that there are substantial grounds for believing that a civilian, if returned to those areas, would, solely because of his/her presence in those areas, face a real risk of being subject to a serious and individual threat to his/her life or person."
2.3.6. In hoofdstuk VI van het rapport is ten aanzien van de veiligheidssituatie in Diyala, voor zover thans van belang, het volgende vermeld:
"Given Diyala’s diverse religious and ethnic population, its strategic importance given the proximity to Iran and Baghdad and the unresolved status of so-called “disputed areas”, in particular Khanaqeen, the governorate has been contested since the fall of the former regime in 2003. The ethnic and religious mix of Sunnis and Shi’ites, Arabs, Kurds and Turkmen, made it a fertile ground for militant groups and the scene of brutal sectarian violence. When AQI was pushed out of its former stronghold in Al-Anbar Governorate in late 2006, it relocated its powerbase to Diyala Governorate, controlling much of the Governorate, including its capital Ba'quba, which by mid-2007 was declared the capital of the Islamic State of Iraq. Diyala has been plagued by attacks against the ISF/MNF-I and widespread sectarian violence.
As a result of successive military operations by the MNF-I/ISF between June 2007 and May 2008, and supported by SoI, AQI was largely pushed out of Diyala’s main urban centres (Ba’quba and Muqtadiyah), although it kept hold of the more rural areas of Balad Ruz District, north Khalis and above Lake Hamrin and Hamrin Ridge, which it used to “regroup, reconstitute, and re-penetrate areas of interest”. While overall violence in Diyala decreased significantly as of mid-2007, AQI maintained its ability to conduct attacks throughout the Governorate, including in the populated urban areas, while keeping strict control of rural areas, terrorizing the local population with intimidation, detention, torture and extra-judicial executions. Civilians were also targeted by mortar and small arms fire, assassinations and kidnappings. During military operations in late 2007 and early 2008, MNF-I/ISF found several AQI detention/torture complexes as well as mass graves."
(…)
"Despite massive military crackdowns, Diyala remains volatile and continues to see car bombs and suicide bombings, at times carried out by women, often targeting members of the ISF/MNF-I and SoI, but also civilians. On 23 March 2009, a suicide bomber blew himself up at a Kurdish funeral in the town of Jalawla, killing 25 people and wounding 45. On 5 February 2009, a female suicide bomber blew herself up inside a restaurant in Khanaqeen, killing 15 and wounding 25 others, mostly Kurds. Furthermore, the Governorate sees a significant number of targeted assassinations and kidnappings, including of security officials, tribal leaders/SoI members, local government and party officials. Professionals have also been targeted. On 21 May 2008, the body of journalist Haidar Hashem Al-Husseini was found in Ba’quba two days after he was kidnapped."
2.3.7. In rechtsoverweging 93 van eerdergenoemd arrest van het EHRM van 20 januari 2009, wordt het volgende overwogen:
"Hence, in the present case, the Court concludes that whilst the general situation in Iraq, and in Baghdad, is insecure and problematic, it is not so serious as to cause, by itself, a violation of Article 3 of the Convention if the applicant were to return to that country. The Court therefore has to establish whether the applicant's personal situation is such that his return to Iraq would contravene Articles 2 or 3 of the Convention."
2.3.8. In voormeld arrest van 20 januari 2009 heeft het EHRM geoordeeld dat de algemene veiligheidssituatie in Irak niet zodanig is dat er substantiële gronden zijn om aan te nemen dat burgers die naar dit land worden teruggestuurd louter vanwege hun aanwezigheid aldaar een reëel risico lopen op schending van artikel 3 van het EVRM. Uit de door de vreemdeling overgelegde stukken, in onderlinge samenhang bezien, blijkt niet dat sindsdien een zodanige verslechtering van de veiligheidssituatie in de provincie Diyala heeft plaatsgevonden dat ten aanzien van de situatie in die provincie ten tijde van de totstandkoming van voormeld besluit tot een ander oordeel zou moeten worden gekomen. De rechtbank heeft onder die omstandigheden in het door de vreemdeling aangevoerde, waaronder het rapport van de UNHCR, ten onrechte aanleiding gezien het standpunt van de staatssecretaris dat de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat zich ten tijde van belang in de provincie Diyala de situatie voordeed, beschreven in artikel 15, aanhef en onder c, van de richtlijn, en hij op die grond niet in aanmerking komt voor verlening van een verblijfsvergunning krachtens artikel 29, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 ontoereikend gemotiveerd te achten. De grief slaagt.
2.4. Het hoger beroep van de staatssecretaris is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 10 april 2009 beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden, voor zover daarop, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
2.5. In beroep heeft de vreemdeling betoogd dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hij niet in aanmerking komt voor verlening van een verblijfsvergunning asiel op de voet van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000. Volgens de vreemdeling is het categoriaal beschermingsbeleid voor asielzoekers afkomstig uit Centraal-Irak ten onrechte afgeschaft. Daartoe heeft de vreemdeling onder meer verwezen naar een brief van Amnesty International, Afdeling Nederland, van 6 oktober 2008 en een notitie van Vluchtelingenwerk Nederland van oktober 2008. Voorts betoogt hij dat de omstandigheid dat bepaalde Europese landen geen beleid van categoriale bescherming voeren onvoldoende is om in Nederland tot afschaffing daarvan over te gaan. Te meer nu slechts naar een klein aantal landen is gekeken, aldus de vreemdeling.
2.5.1. De staatssecretaris heeft zich in het besluit van 10 april 2009 in het kader van het beroep van de vreemdeling op artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000 gemotiveerd op het standpunt gesteld dat, samengevat weergegeven, de vreemdeling niet in aanmerking komt voor verlening van een verblijfsvergunning op die grond. Hij heeft daarbij in aanmerking genomen dat bij brief van 12 september 2008 de Tweede Kamer der Staten Generaal is bericht dat is besloten het categoriale beschermingsbeleid voor asielzoekers afkomstig uit Centraal-Irak te beëindigen. Hij heeft er op gewezen dat in deze brief onder meer is vermeld dat uit het algemeen ambtsbericht inzake Irak van de minister van Buitenlandse Zaken van juni 2008 blijkt dat de veiligheidssituatie aan het verbeteren is en dat daarnaast uit onderzoek is gebleken dat naast het Verenigd Koninkrijk en Denemarken, ook Zweden geen speciaal beleid voert ten aanzien van Irak. De Tweede Kamer der Staten-Generaal heeft op 9 oktober 2008 ingestemd met de voorgestelde beleidswijziging, die op 22 november 2008 is ingegaan. Volgens de staatssecretaris geven de door de vreemdeling overgelegde stukken onvoldoende aanleiding voor een ander oordeel.
2.5.2. Nu, volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer uitspraak van 6 april 2005 in zaak nr. 200500646/1, JV 2005/210), niet is voorgeschreven welk relatief gewicht moet worden toegekend aan de indicatoren die in ieder geval worden betrokken in de beoordeling of sprake is van een situatie, als bedoeld in artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000, alsmede in aanmerking genomen dat, volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 19 augustus 2009 in zaak nr. 200900452/1/V2, www.raadvanstate.nl), aan de staatssecretaris een ruime beoordelingsvrijheid toekomt terzake van de vraag of aanleiding bestaat voor het voeren van een categoriaal beschermingsbeleid, is er geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vreemdeling niet in aanmerking komt voor verlening van een verblijfsvergunning asiel op de voet van artikel 29, eerste lid, aanhef en onder d, van de Vw 2000. De beroepsgrond faalt.
2.6. Het inleidend beroep tegen het besluit van 10 april 2009 is ongegrond.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep van de vreemdeling ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van de staatssecretaris van Justitie gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Groningen, van 28 oktober 2009 in zaak nr. 09/16960;
IV. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. C.H.M. van Altena, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, ambtenaar van Staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Van Loo
ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2010
418-574.
Verzonden: 4 maart 2010
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser