Uitspraak
200809402/1/R1.
Datum uitspraak: 24 februari 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], allen wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 27 november 2008, nummer 2008-007753, heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Nijmegen (hierna: de raad) bij besluit van 9 april 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Nijmegen Waalfront".
Tegen dit besluit hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 januari 2009, beroep ingesteld. [appellanten] hebben hun beroep aangevuld bij brief van 11 februari 2009.
De raad heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) het aan het plan mede ten grondslag liggende document "Waalfront Koers West, Uitgangspunten Grondexploitatie" van 1 november 2006 aan de Afdeling toegezonden. Bij besluit van 2 juli 2009 heeft een enkelvoudige kamer van de Afdeling beperkte kennisneming gerechtvaardigd geacht. Bij brief van 17 juli 2009 hebben [appellanten] toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De raad en [appellanten] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 januari 2010, waar [appellanten], vertegenwoordigd door mr. M.A. van Werkhoven, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door P.G.A.L. Evers, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de raad, vertegenwoordigd door mr. M.R.J. Baneke, advocaat te Nijmegen, als partij gehoord.
Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
2. Overwegingen
Toetsingskader
2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Awb, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het college rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
Het bestemmingsplan
2.2. Het bestemmingsplan voorziet in de ontwikkeling van woningen en voorzieningen in het gebied Waalfront dat op dit moment is ingericht als industrieterrein. In 2003, voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan, heeft het gemeentebestuur het document "Koers West" vastgesteld. Hierin heeft het gemeentebestuur onder meer zijn visie op de ontwikkeling van het gebied Waalfront uiteengezet. Deze visie is verder vormgegeven in het Masterplan Waalfront (hierna: het Masterplan), waarvan het bestemmingsplan de planogische en juridische vertaling vormt.
Binnen het plangebied ligt voorts het Waalhaevecomplex, een appartementengebouw dat in 2002 is gebouwd.
Het beroep van [appellanten]
Onderzoeken
2.3. Wat betreft het betoog van [appellanten] dat de Stamlijn, een bestaande spoorlijn in het plangebied, als zodanig is bestemd, maar dat hiermee in de onderzoeken naar geluid, veiligheid en luchtkwaliteit ten onrechte geen rekening is gehouden, overweegt de Afdeling dat ten tijde van de vaststelling en goedkeuring van het plan bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V. (hierna: ProRail), de spoorwegbeheerder, een concreet voornemen bestond deze lijn op te heffen. Gelet hierop mocht in de onderzoeken naar geluid, veiligheid en luchtkwaliteit in redelijkheid worden uitgegaan van het opheffen van deze lijn. Hierbij betrekt de Afdeling dat de raad onweersproken heeft gesteld dat ProRail inmiddels daadwerkelijk heeft besloten tot het opheffen van deze lijn.
Stadsweg
2.4. [appellanten] voeren aan dat het plangebied ten onrechte wordt ontsloten via de ten noorden van hun appartementengebouw "Waalhaevecomplex" gelegen Stadsweg, nu het gebruik van de Stadsweg zal leiden tot geluidsoverlast ter plaatse van hun woningen.
2.5. De aanleg van de Stadsweg is voorzien langs de reeds bestaande Havenweg. Beide wegen zijn bestemd als "Verkeer". Ten zuidwesten van het plandeel met de bestemming "Verkeer" op een afstand van ongeveer 20 meter ligt het Waalhaevecomplex.
Bij besluit van 4 oktober 1999 heeft het college hogere waarden vastgesteld voor woningen in het Waalhaevecomplex. Voor verschillende woningen in dit gebouw zijn door het college van burgemeester en wethouders bij besluit van 26 februari 2008 wederom hogere waarden als bedoeld in artikel 83 van de Wet geluidhinder (hierna: Wgh) vastgesteld.
2.6. Het betoog van [appellanten] dat het plan voor zover het betreft de ontsluiting van het plangebied aan de noordzijde van hun appartementencomplex is vastgesteld in strijd met het vertrouwensbeginsel, faalt. In dit verband overweegt de Afdeling wat betreft hun standpunt dat in het voorheen voor hun appartementencomplex geldende bestemmingsplan "Nijmegen West III-80" een ontsluiting was voorzien ten zuiden van dat complex, dat dat bestemmingsplan niet voorzag in de herontwikkeling van het Waalfrontgebied. Dat wellicht met het oog op de herontwikkeling van dat gebied een ontsluiting ten zuiden van het Waalhaevecomplex was mogelijk gemaakt, betekent niet dat de raad bij de vaststelling van het onderhavige bestemmingsplan niet op basis van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen kan kiezen voor een andere ligging van de ontsluitingsweg. In dit verband is van belang dat het bestemmingsplan "Nijmegen West III-80" reeds ongeveer 10 jaar geleden in werking is getreden. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat het onderhavige plan, voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Verkeer" ter plaatse van de Stadsweg, is vastgesteld in strijd met het vertrouwensbeginsel. Hierbij betrekt de Afdeling dat [appellanten] in dit kader weliswaar wijzen op de verkoopfolder waarin een ontsluitingsweg was opgenomen ten zuiden van het Waalhaevecomplex, maar dat de verkoopfolder geen stuk van de raad betreft en dat derhalve geen grond bestaat voor het oordeel dat in zoverre door of namens de raad verwachtingen zijn gewekt.
2.7. Voorts faalt het betoog van [appellanten] dat niet had mogen worden gekozen voor de ontsluiting van het plangebied via de Stadsweg nu hiervoor een alternatief bestaat. In dit verband overweegt de Afdeling dat naar de door [appellanten] voorgestelde "knip-variant" als gevolg waarvan het plangebied via de Weurtseweg ten zuiden van het Waalhaevecomplex zal worden ontsloten, onderzoek is gedaan. De resultaten hiervan zijn neergelegd in het rapport "Aanvulling MER Waalfront" van Royal Haskoning van 30 mei 2007 en daarin is geconcludeerd dat de "knip-variant" ten opzichte van de gekozen ontsluiting via de Stadsweg zal leiden tot meer belaste woningen en dat er bovendien meer woningen zullen zijn met grotere geluidsoverlast. Daarnaast zou bij de "knip-variant" al het verkeer vanuit het plangebied via één kruispunt aantakken op de Voorstadslaan, terwijl indien wordt gekozen voor de stadsweg die aantakking wordt verdeeld over twee kruispunten, wat uit verkeerstechnisch oogpunt wenselijker is. Gelet hierop behoefde het college in het bestaan van deze "knip-variant" geen aanleiding te zien goedkeuring te onthouden aan het plandeel met de bestemming "Verkeer" ter plaatse van de Stadsweg.
2.8. [appellanten] voeren verder aan dat de precieze ligging van de Stadsweg nog niet bekend is, dat derhalve onvoldoende zeker is of aan de geldende geluidnormen wordt voldaan en dat gelet hierop het bestemmingsplan in zoverre niet uitvoerbaar is.
2.8.1. In het akoestisch onderzoek is vermeld dat bij de berekening van de geluidsbelasting is uitgegaan van een verdiepte ligging van de Stadsweg en de bouw van een aangrenzende kademuur. Voorts is in het akoestisch onderzoek uitgegaan van een zogenoemde worstcasebenadering wat in dit geval betekent dat voor de berekening van de geluidsbelasting is uitgegaan van de meest ongunstige situering van de weg binnen een strook van 25 meter breed.
De bij besluit van 26 februari 2008 door het college van burgemeester en wethouders vastgestelde hogere waarden zijn gelijk aan de in het akoestisch onderzoek - na de aftrek overeenkomstig artikel 110g van de Wgh - berekende maximale geluidsbelasting als gevolg van de Stadsweg.
Het plandeel met de bestemming "Verkeer" is ter plaatse van de Stadsweg ongeveer 15 tot 25 meter breed. Ingevolge artikel 4.1, eerste lid, van de planvoorschriften moet bij het realiseren van de in het bestemmingsplan toegelaten bestemmingen en/of functies worden voldaan aan de van toepassing zijnde vastgestelde hogere waarde (bijlage 9) en de daarin opgenomen voorwaarden.
2.8.2. De Afdeling overweegt dat uit het vorenstaande volgt dat indien de Stadsweg verdiept en met aangrenzende kademuren wordt gerealiseerd, zal worden voldaan aan de vastgestelde hogere waarden. Met artikel 4.1, eerste lid, van de planvoorschriften wordt voldoende gewaarborgd dat de Stadsweg op deze wijze zal worden gerealiseerd dan wel dat de Stadsweg op een zodanige wijze zal worden gerealiseerd dat eveneens wordt voldaan aan de vastgestelde hogere waarden. Het standpunt van [appellanten] dat voor de aanleg van de Stadsweg geen aanlegvergunning nodig is en dat derhalve geen besluit meer behoeft te worden genomen waarbij moet worden getoetst aan dit artikel, maakt dit oordeel niet anders. Immers, indien de Stadsweg op een zodanige wijze zal worden gerealiseerd dat niet wordt voldaan aan de vastgestelde hogere waarde, wordt in zoverre gehandeld in strijd met dit artikel en kunnen [appellanten] hiertegen in rechte opkomen. Gelet hierop bestaat evenmin grond voor het oordeel dat het bestemmingsplan in zoverre niet uitvoerbaar is.
Het betoog faalt.
2.9. Voorts faalt het betoog van [appellanten] dat als gevolg van de aanleg van de Stadsweg hogere waarden moeten worden vastgesteld voor de gevels van hun woningen - die bij het besluit van 4 oktober 1999 waren bedoeld als geluidsluwe zijde - en daardoor afbreuk wordt gedaan aan het toentertijd geldende beleid en de toentertijd gemaakte belangenafweging. Nog afgezien van de vragen of de desbetreffende woningen een geluidsluwe zijde hadden, of het college bij zijn besluit van 4 oktober 1999 als beleidsuitgangspunt hanteerde dat slechts hogere waarden mochten worden vastgesteld voor woningen indien die woningen eveneens over een geluidsluwe zijde zouden beschikken en of het college in dat verband indelingseisen hanteerde, overweegt de Afdeling als volgt. Bestuursorganen kunnen, mits in overeenstemming met het recht, beleidsuitgangspunten wijzigen. Een gevolg daarvan kan zijn dat bij het nemen van een nieuw besluit een ander gewicht wordt toegekend aan de verschillende belangen en dat de gemaakte afweging tot een nieuw besluit met een ander resultaat leidt. In het onderhavige geval dient de Afdeling onder meer te beoordelen of in hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd aanleiding wordt gevonden voor het oordeel dat het college hun belangen onvoldoende in zijn besluit heeft betrokken.
2.10. Eveneens faalt het betoog van [appellanten] dat het plandeel met de bestemming "Verkeer", gelet op het feit dat verschillende woningen als gevolg daarvan niet meer zullen beschikken over een geluidsluwe zijde, ten onrechte is vastgesteld en goedgekeurd. Hierbij betrekt de Afdeling dat er geen wettelijk voorschrift bestaat waaruit volgt dat een woning dient te beschikken over een geluidsluwe zijde, dat uit het rapport "Woningbouwlocatie Waalfront te Nijmegen, Akoestisch onderzoek (geactualiseerd)" van 23 januari 2008 (hierna: het akoestisch onderzoek) volgt dat aan bedoelde zijde van de woningen van [appellanten] als gevolg van het gebruik van de Stadsweg sprake zal zijn van een geluidsbelasting van 49 tot 53 dB en dat derhalve in zoverre sprake is van een relatief geringe overschrijding van de voorkeursgrenswaarde van 48 dB. Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat de bronnen scheepvaartverkeer en horecageluid tezamen met de geluidsbelasting van de Stadsweg zullen leiden tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat van [appellanten]. Hierbij betrekt de Afdeling dat de raad onweersproken heeft gesteld dat in de in het plangebied gelegen haven gemiddeld slechts 1 tot 2 scheepvaartbewegingen per uur plaatsvinden en dat eventuele geluidsoverlast als gevolg van de aanwezige horeca in het kader van het handhaven van de openbare orde zal worden gereguleerd.
2.11. De Afdeling overweegt verder dat het betoog van [appellanten] dat de vaststelling en goedkeuring van het plandeel met de bestemming "Verkeer" in strijd is met de "Beleidsregel Hogere Waarden Wet Geluidhinder" van de gemeente Nijmegen, nu hun woningen daardoor geen geluidsluwe zijde meer hebben, faalt. In dit verband is van belang dat dit beleid niet van toepassing is op bestaande woningen en niet valt in te zien waarom het desondanks ook zijn uitwerking moet hebben voor de woningen in het Waalhaevecomplex.
2.12. Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat, zoals [appellanten] betogen, het college bij het oordeel omtrent de gekozen ontsluiting doorslaggevend gewicht had moeten toekennen aan de feiten dat de Stadsweg incidenteel onder kan lopen en dat als gevolg van werkzaamheden aan de Waalbrug het verkeer op de Stadsweg zal toenemen. In dit verband stelt de Afdeling voorop dat in zoverre sprake is van tijdelijke situaties. In dit kader is van belang dat uit onderzoek is gebleken dat de Stadsweg slechts bij extreem hoog water enkele dagen per jaar onder kan lopen en voorts dat een toename van het verkeer als gevolg van de werkzaamheden aan de Waalbrug eveneens zou optreden ter plaatse van een alternatieve ontsluiting.
Het betoog faalt.
Handelskade
2.13. [appellanten] richten zich verder tegen de bebouwingsmogelijkheden ter plaatse van de zones III en III-A op de Handelskade. In dit verband voeren zij aan dat het vertrouwensbeginsel is geschonden nu door wethouder Depla bij brief is toegezegd dat de bebouwing ter plaatse van het plandeel met de bestemming "Gemengd - Handelskade" zou worden teruggebracht naar maximaal acht bouwlagen.
2.13.1. In de door [appellanten] bedoelde brief van wethouder Depla is, voor zover van belang, het volgende vermeld:
"Het college heeft uw en alle andere inspraakreacties zorgvuldig bestudeerd en afgewogen. Op basis daarvan is het Masterplan op een aantal punten aangepast. De belangrijkste wijziging is de bebouwing op de plek De Gelderlander (in het Masterplan aangeduid als Handelskade). Deze werd door veel insprekers te hoog en te massief bevonden. In de aangepaste versie van het Masterplan is het aantal woningen op die plek teruggebracht, zijn de gebouwen minder hoog (maximaal acht verdiepingen) en met meer ruimte ertussen."
2.13.2. De Afdeling overweegt dat uit artikel 10.3.1, onder a, sub 3, van de planvoorschriften volgt dat voor een bebouwde oppervlakte van 30 bij 30 meter in zone III-A een maximum van 17 bouwlagen geldt en dat voor het overige deel van zone III-A en voor zone III een maximum van 8 bouwlagen geldt. In het ontwerpbestemmingsplan gold voor deze zones een maximum van 17 bouwlagen. In het raadsbesluit van 9 april 2008 is bij amendement bepaald dat in deze zones slechts één woontoren waarvoor een maximum van 17 bouwlagen geldt op een grondoppervlak van 30 bij 30 meter dient te worden toegestaan. In het amendement is als motivering voor deze gewijzigde vaststelling vermeld dat door de wethouder toezeggingen zijn gedaan over de bouwhoogte van de Handelskade, dat de gemeente betrouwbaar dient te zijn voor haar burgers en dat de bewoners in grote getale bezwaar hebben gemaakt tegen de voorgestelde bouwhoogte van het voorliggende bestemmingsplan. Hieruit volgt dat bij de vaststelling van het bestemmingsplan de toezegging van wethouder Depla voor een groot deel van de Handelskade in het bestemmingsplan is verwerkt. In dit verband is van belang dat de raad niet is gebonden aan een door een wethouder gedane toezegging, maar dat de raad deze toezegging wel in zijn belangenafweging dient te betrekken. Uit het vorenstaande volgt dat de raad dit heeft gedaan en dat hij van mening is dat door het toestaan van een aantal van 17 bouwlagen op een oppervlak van 30 bij 30 meter in voldoende mate tegemoet is gekomen aan het aan de toezegging ten grondslag liggende belang van het beperken van de toegestane hoogte ter plaatse van de Handelskade. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat het vaststellingsbesluit in zoverre onzorgvuldig is voorbereid.
Het betoog faalt.
Luchtkwaliteit
2.14. Voor zover [appellanten] onder verwijzing naar hun zienswijze aanvoeren dat niet wordt voldaan aan de voor de luchtkwaliteit geldende normen overweegt de Afdeling dat zij dit standpunt niet met feiten of omstandigheden hebben onderbouwd en dat het college derhalve in redelijkheid mocht uitgaan van de conclusie in het rapport "Luchtkwaliteit Waalfront" van Witteveen+Bos van 25 januari 2008 dat aan de geldende normen wordt voldaan.
Het betoog faalt.
Uitvoerbaarheid voor het overige
2.15. Ten slotte overweegt de Afdeling dat in het niet nader onderbouwde standpunt van [appellanten] dat onduidelijk is of de toegezegde subsidie zal worden verkregen, geen grond wordt gevonden voor het oordeel dat de financiële uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan niet is verzekerd.
Het betoog faalt.
Conclusie
2.16. De conclusie is dat hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plandeel met de bestemming "Verkeer" ter plaatse van de voorziene Stadsweg en het plandeel met de bestemming "Gemengd - Handelskade", voor zover het betreft de zones III en III-A, niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep is ongegrond.
Proceskostenveroordeling
2.17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond;
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.P. Vroegindeweij, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Vroegindeweij
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2010
533-559.