Uitspraak
200907090/1/V2.
Datum uitspraak: 12 februari 2010
Raad van State
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie,
appellant,
tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem, van 13 augustus 2009 in zaak nr. 09/7278 in het geding tussen:
[de vreemdelingen]
en
de staatssecretaris van Justitie.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 februari 2009 heeft de staatssecretaris van Justitie (hierna: de staatssecretaris) het door [de vreemdelingen] (hierna: de vreemdelingen) gemaakte bezwaar tegen het niet ambtshalve doen van een aanbod op grond van de Regeling afwikkeling nalatenschap Vreemdelingenwet (oud) (hierna: de Regeling) ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij mondelinge uitspraak van 13 augustus 2009, waarvan het proces verbaal is verzonden op 18 augustus 2009, heeft de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem (hierna: de rechtbank), het daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Het proces verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 11 september 2009, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdelingen hebben een verweerschrift ingediend.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
2.1. In de enige grief klaagt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat van een kennelijk ongegrond bezwaar geen sprake is. Aan dat oordeel heeft de rechtbank ten grondslag gelegd dat de staatssecretaris zich voorheen op het standpunt heeft gesteld dat tegen het niet ambtshalve doen van een aanbod geen rechtsmiddelen kunnen worden ingesteld en het bezwaarschrift in overwegende mate tegen dat standpunt was gericht, geen inhoudelijk primair besluit voorlag en uit het bezwaarschrift kon worden afgeleid dat de vreemdelingen nog andere gronden van bezwaar hadden, de vreemdelingen uitdrukkelijk hebben verzocht om het bezwaar nader te mogen toelichten en het onder die omstandigheden niet uit te sluiten was dat de vreemdelingen tijdens een hoorzitting nog nieuwe feiten en omstandigheden naar voren zouden hebben gebracht die tot gegrondverklaring van het bezwaar zouden hebben geleid.
Volgens de staatssecretaris heeft de rechtbank door aldus te overwegen onvoldoende oog gehad voor het beoordelingskader in de onderhavige zaak en niet onderkend dat de voorwaarde van ononderbroken verblijf, waaraan de vreemdelingen niet voldoen, één van de harde criteria van de Regeling is en uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Regeling kan worden afgeleid dat de ruimte voor toepassing van het door de vreemdelingen ingeroepen artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) beperkt is. Voorts betoogt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in bezwaar geen inhoudelijk primair besluit voorlag. Uit de hun toegezonden minuten konden de vreemdelingen afleiden waarom aan hen niet ambtshalve een aanbod wordt gedaan. In de gronden van hun bezwaar zijn zij daarop ook ingegaan. Het enkele feit dat een bezwaarschrift aanvankelijk niet-ontvankelijk is verklaard, laat onverlet dat, na vernietiging van het daartoe strekkende besluit, bij een inhoudelijke beoordeling van het bezwaarschrift sprake kan zijn van een kennelijk ongegrond bezwaar, als bedoeld in artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb. Dat de vreemdelingen kenbaar hebben gemaakt mogelijk nog andere gronden te willen aanvoeren, maakt niet dat zij reeds om die reden hadden moeten worden gehoord. De rechtbank is derhalve op onjuiste gronden tot het oordeel gekomen dat van een kennelijk ongegrond bezwaar geen sprake was, aldus de staatssecretaris.
2.1.1. Ingevolge artikel 7:2, eerste lid, van de Awb stelt een bestuursorgaan, voordat het op het bezwaar beslist, belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
Ingevolge artikel 7:3, aanhef en onder b, kan van het horen van belanghebbenden worden afgezien, indien het bezwaar kennelijk ongegrond is.
2.1.2. Voor de beoordeling of de staatssecretaris met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb van het horen van de vreemdelingen heeft mogen afzien, is bepalend of er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk was dat de bezwaren niet konden leiden tot het oordeel dat ten onrechte niet ambtshalve een aanbod is gedaan.
2.1.3. Nadat de vreemdelingen op ondubbelzinnige wijze uit de door de staatssecretaris aan hen op 4 december 2007 toegezonden minuten konden afleiden dat aan hen niet ambtshalve een aanbod op grond van de Regeling zou worden gedaan, hebben zij daartegen bij brief van 12 december 2007 bezwaar gemaakt. Dat het bezwaar aanvankelijk bij onderscheiden besluiten van 29 januari 2008 niet ontvankelijk is verklaard, welke besluiten nadien zijn ingetrokken, betekent niet dat de staatssecretaris reeds om die reden ten onrechte van het horen heeft afgezien. Uit de tekst van artikel 7:3 van Pro de Awb, noch uit de geschiedenis van de totstandkoming ervan kan worden afgeleid dat, indien een bestuursorgaan een bezwaar alsnog inhoudelijk dient te behandelen nadat het dat bezwaar eerder ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, het reeds om die reden niet meer van het horen van belanghebbenden kan afzien.
2.1.4. In de brief van 12 december 2007 hebben de vreemdelingen zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat en waarom ten onrechte niet aan hen ambtshalve een aanbod is gedaan. Door te overwegen dat het bezwaarschrift in overwegende mate gericht is tegen het destijds nog door de staatssecretaris ingenomen standpunt dat tegen het niet ambtshalve doen van een aanbod geen rechtsmiddelen kunnen worden ingesteld, heeft de rechtbank niet onderkend dat de vreemdelingen in het bezwaarschrift slechts te kennen hebben gegeven van mening te zijn dat die rechtsmiddelen wel openstaan en zij vervolgens de weigering hun een aanbod te doen op inhoudelijke gronden hebben bestreden.
2.1.5. Dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 juni 2008 in zaak nr. 20000038/1; www.raadvanstate.nl), de minuut een intern stuk is dat een rol speelt in het besluitvormingsproces maar geen deel uitmaakt van het uiteindelijke besluit, en de rechtbank in zoverre terecht heeft overwogen dat geen inhoudelijk primair besluit voorlag, betekent evenmin dat de staatssecretaris reeds om die reden ten onrechte van het horen heeft afgezien. Daartoe is van belang dat de voorwaarden van de Regeling kenbaar neergelegd zijn in het Wijzigingsbesluit Vreemdelingencirculaire 2000, nr. 2007/11 en in de op de vreemdelingen betrekking hebbende minuten, hoewel – zoals uit voormelde uitspraak van 26 juni 2008 voortvloeit – daaraan geen doorslaggevende betekenis toekomt ter vaststelling van de gronden waarom aan hen niet ambtshalve een aanbod wordt gedaan, niettemin inzicht in die gronden wordt geboden en de vreemdelingen in de brief van 12 december 2007 daarop ook gemotiveerd zijn ingegaan.
2.1.6. De motivering van de vreemdelingen in de brief van 12 december 2007 strekt ten betoge dat, hoewel zij niet voldoen aan de in de Regeling neergelegde voorwaarde van ononderbroken verblijf, niettemin ten onrechte niet ambtshalve een aanbod aan hen is gedaan, nu hun situatie vanwege psychische klachten als zeer schrijnend moet worden aangemerkt en derhalve sprake is van bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Awb.
2.1.7. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld (uitspraak van 15 juli 2009 in zaak nr. 200808634/1/V3; www.raadvanstate.nl), is voor een geslaagd beroep op artikel 4:84 van Pro de Awb vereist dat de aangevoerde omstandigheden binnen de strekking en reikwijdte vallen van het gevoerde beleid inzake de uitoefening van de in de desbetreffende procedure aan de orde zijnde bevoegdheid. Voorts volgt uit die uitspraak dat omstandigheden die binnen de strekking en reikwijdte van dat beleid vallen en die bij de totstandkoming daarvan zijn betrokken, niet als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Awb zijn aan te merken.
Zoals de Afdeling evenzeer heeft geoordeeld (uitspraak van 9 februari 2010 in zaak nr. 200908198/1/V2; ter voorlichting van partijen aangehecht), vormt de Regeling naar strekking en reikwijdte een restrictief op te vatten aanvulling op het vreemdelingenbeleid en strekt zij er niet toe om vreemdelingen die niet aan de voorwaarden voldoen, niettemin wegens schrijnende individuele omstandigheden alsnog een verblijfsvergunning te verlenen.
2.1.8. Gelet op de hiervoor weergegeven strekking en reikwijdte van de Regeling en de ruimte voor toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb in dit verband, heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk was dat hetgeen de vreemdelingen in de gronden van hun bezwaar ter onderbouwing van hun beroep op artikel 4:84 van Pro de Awb hebben aangevoerd, niet kon leiden tot het oordeel dat hun ten onrechte niet ambtshalve een aanbod was gedaan. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft de staatssecretaris in de omstandigheid dat de vreemdelingen in het bezwaarschrift hebben vermeld alvast op hun schrijnende situatie te wijzen, daarin hebben verzocht om het bezwaar nader te mogen toelichten en voorts niet op voorhand kon worden uitgesloten dat de vreemdelingen tijdens een hoorzitting nieuwe gezichtspunten naar voren zouden hebben gebracht, terecht geen reden gezien om de vreemdelingen alsnog te horen. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte geoordeeld dat van een kennelijk ongegrond bezwaar geen sprake was.
De grief slaagt.
2.2. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 24 februari 2009 beoordelen aan de hand van de daartegen aangevoerde beroepsgronden, voor zover deze in het licht van hetgeen hiervoor is overwogen nog bespreking behoeven.
2.3. In beroep hebben de vreemdelingen aan hun betoog dat sprake is van bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Awb, voorts ten grondslag gelegd dat zij nimmer de intentie hebben gehad om zich in het buitenland te vestigen, doch zich daartoe gedwongen zagen vanwege hun schrijnende situatie hier te lande en de behoefte aan medische en psychiatrische hulp.
2.3.1. Zoals de Afdeling in voormelde uitspraak van 9 februari 2010 heeft overwogen, geldt als uitgangspunt dat iedere onderbreking van het verblijf in Nederland met zich brengt dat een vreemdeling niet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning op de voet van de Regeling en dat bij een verblijf van langer dan twee weken in het buitenland, ongeacht de intentie die ten grondslag heeft gelegen aan het vertrek van de desbetreffende vreemdeling uit Nederland, geen aanleiding bestaat om van de Regeling af te wijken, tenzij sprake is van bijzondere individuele omstandigheden, als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Awb.
In aanmerking genomen dat de omstandigheid dat de vreemdelingen in Nederland geen aanspraak kunnen maken op verstrekkingen en voorzieningen een rechtsgevolg is van de afwijzing van de door de vreemdelingen ingediende aanvragen tot verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd, moet ervan worden uitgegaan dat de door de vreemdelingen aangevoerde omstandigheid dat zij Nederland hebben verlaten met het oog op het verkrijgen van medische en psychische hulp, als zodanig niet kan worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid binnen de strekking en reikwijdte van het beleid, zoals neergelegd in de Regeling. De beroepsgrond faalt derhalve.
2.4. Gelet op het voorgaande zal de Afdeling het inleidend beroep alsnog ongegrond verklaren.
2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Haarlem, van 13 augustus 2009 in zaak nr. 09/7278;
III. verklaart het door de vreemdelingen bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Vreken, ambtenaar van Staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Vreken
ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2010
434.
Verzonden: 12 februari 2010
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser