Uitspraak
200908198/1/V2.
Datum uitspraak: 9 februari 2010
Raad van State
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Zwolle, van 2 oktober 2009 in zaak nr. 08/26909 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris van Justitie.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 februari 2009 heeft de staatssecretaris van Justitie (hierna: de staatssecretaris) het door [de vreemdeling] (hierna: de vreemdeling) gemaakte bezwaar tegen het niet ambtshalve doen van een aanbod op grond van de Regeling afwikkeling nalatenschap Vreemdelingenwet (oud) (hierna: de Regeling) ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 2 oktober 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Zwolle (hierna: de rechtbank), het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 26 oktober 2009, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
2. Overwegingen
2.1. In de eerste grief klaagt de staatssecretaris dat – samengevat weergegeven – de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij zijn redenering dat het bepaalde in artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) alleen ziet op de situatie dat een vreemdeling wegens bijzondere omstandigheden niet voldoet aan (één van) de voorwaarden als genoemd in het Wijzigingsbesluit Vreemdelingencirculaire 2000, nr. 2007/11 (hierna: het WBV 2007/11), niet volgt en dat hij rekening dient te houden met alle bijzondere omstandigheden, voor zover deze niet reeds zijn verdisconteerd in de Regeling. Daartoe betoogt de staatssecretaris dat uit de toelichting op artikel 4:84 van Pro de Awb blijkt dat afwijken van een beleidsregel mogelijk – en geboden – is indien strikte naleving van de beleidsregel gelet op de strekking ervan en de onderliggende wettelijke regeling in het concrete geval een onevenredig nadeel voor belanghebbenden zou opleveren. Een bijzondere omstandigheid, als bedoeld in artikel 4:84, tweede zinsnede, van de Awb, dient eerst te worden aangenomen indien deze valt binnen de strekking en de reikwijdte van het beleid. De door de vreemdeling aangevoerde omstandigheden zijn geen bijzondere omstandigheden in het kader van de Regeling, aldus de staatssecretaris.
2.1.1. De Regeling, zoals neergelegd in het WBV 2007/11, is in werking getreden op 15 juni 2007 en is beëindigd op 1 januari 2009. Volgens de Regeling wordt onder bepaalde voorwaarden een verblijfsvergunning verleend aan vreemdelingen die onder de Vreemdelingenwet (oud) (hierna: Vw oud) een asielaanvraag hebben ingediend en nog immer in Nederland zijn. De verblijfsvergunning wordt ambtshalve verleend op grond van artikel 3.6, tweede lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 en artikel 3.17a, aanhef en onder b, van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 met ingang van de datum waarop de Regeling van kracht is geworden. Het doel van de Regeling is om de nalatenschap van de Vw oud snel en adequaat af te wikkelen, waarbij de capaciteit van de Immigratie- en Naturalisatiedienst zo efficiënt mogelijk wordt ingezet ter voorkoming van overbelasting.
Als voorwaarden gelden dat de vreemdeling zijn eerste asielaanvraag vóór 1 april 2001 heeft ingediend, sinds die datum ononderbroken in Nederland heeft verbleven en eventuele lopende toelatingsprocedures onvoorwaardelijk intrekt bij verblijfsaanvaarding op grond van de Regeling. Bij de voorwaarde dat de vreemdeling ononderbroken in Nederland heeft verbleven is toegelicht dat de verblijfsvergunning op grond van de Regeling niet wordt verleend indien de vreemdeling na 1 april 2001 aantoonbaar is vertrokken uit Nederland. Aantoonbaar vertrek uit Nederland kan onder andere blijken uit een claim ten aanzien van de vreemdeling van een andere EU-lidstaat op Nederland. Voorts kan vertrek blijken uit een gecontroleerd vertrek (zoals uitzetting of een door de Internationale Organisatie voor Migratie gefaciliteerd vertrek, een Dublinoverdracht, of anderszins). Voorts blijkt uit een door de staatssecretaris gegeven nadere toelichting op de Regeling dat bij een verblijf in het buitenland rekening zal worden gehouden met de intentie van een vreemdeling om naar het buitenland te reizen. Ook de duur van het verblijf is belangrijk. Bij een kortstondig verblijf in het buitenland wordt, zonder nadere indicatie in het IND-dossier omtrent de beweegredenen, aangenomen dat een vreemdeling niet de intentie had zich in dat land te vestigen. Bij een verblijf van langer dan twee weken in het buitenland wordt aangenomen dat de vreemdeling wel de intentie had om zich in dat land te vestigen. (Kamerstukken II 2007/08, 31 018, nr. 41, p. 7).
De staatssecretaris heeft voorts opgemerkt dat in gevallen, waarin geen verblijfsvergunning op grond van de Regeling wordt verleend, een eventueel nog openstaande procedure met gebruikmaking van de inherente afwijkingsbevoegdheid of de discretionaire bevoegdheid, kan leiden tot een inwilliging (Kamerstukken II 2007/08, 31 018, nr. 37, p. 11).
2.1.2. In een brief aan de rechtbank van 28 juli 2009 heeft de staatssecretaris de in 2.1.1, tweede alinea, gegeven toelichting bevestigd en nader uitgelegd. Daarbij heeft hij meegedeeld dat – voor zover thans van belang – uitgangspunt is dat ieder ononderbroken (lees: onderbroken) verblijf, van welke aard of duur dan ook, betekent dat niet wordt voldaan aan de Regeling. Omdat strikte toepassing van de Regeling kan leiden tot onaanvaardbare uitkomsten, is aanleiding gezien om van de Regeling af te wijken, indien sprake is van kortdurend verblijf in het buitenland. Daarbij is uitgegaan van een termijn van twee weken. Ook indien sprake is van een verblijf korter dan twee weken kan er echter aanleiding bestaan om de Regeling onverkort tegen te werpen, indien er indicaties zijn dat de vreemdeling de intentie had zich in het buitenland te vestigen. Bij verblijf van langer dan twee weken is er, behoudens bijzondere individuele omstandigheden, als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Awb, geen aanleiding gezien om af te wijken van de Regeling, ook niet indien duidelijk is dat de vreemdeling immer de intentie heeft gehad om naar Nederland terug te keren.
2.1.3. De rechtbank heeft overwogen dat de Regeling niet kennelijk onredelijk is en de staatssecretaris zich overeenkomstig de Regeling in het besluit van 18 februari 2009 terecht op het standpunt heeft gesteld dat is aangetoond dat de vreemdeling sinds 1 april 2001 niet ononderbroken in Nederland heeft verbleven, nu niet in geschil is dat hij op 4 oktober 2002 een asielaanvraag heeft ingediend in het Verenigd Koninkrijk. Voorts is niet in geschil dat de vreemdeling van 4 oktober 2002 tot 23 juli 2003 buiten Nederland heeft verbleven.
2.1.4. De rechtbank heeft voorts overwogen dat het lange verblijf van de vreemdeling in Nederland geen bijzondere omstandigheid, als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Awb is, nu lang verblijf één van de elementen is die ten grondslag liggen aan het WBV 2007/11.
Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat zij de redenering van de staatssecretaris dat het bepaalde in artikel 4:84 van Pro de Awb alleen ziet op de situatie dat een vreemdeling wegens bijzondere omstandigheden niet voldoet aan (één van) de voorwaarden genoemd in het WBV 2007/11 niet volgt en dat de staatssecretaris rekening dient te houden met alle bijzondere omstandigheden, voor zover deze niet reeds zijn verdisconteerd in de Regeling.
Naar het oordeel van de rechtbank is de staatssecretaris derhalve ten onrechte voorbijgegaan aan de door de vreemdeling aangevoerde bijzondere omstandigheid dat hij naar het Verenigd Koninkrijk is vertrokken en aldaar een asielaanvraag heeft ingediend, omdat hij medische verzorging nodig had en in Nederland geen opvang meer kreeg en hij Nederland niet zou hebben verlaten indien hij hier te lande opvang en medische verzorging had gekregen.
2.1.5. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld (uitspraak van 15 juli 2009 in zaak nr. 200808634/1/V3, www.raadvanstate.nl), is voor een geslaagd beroep op artikel 4:84 van Pro de Awb vereist dat de aangevoerde omstandigheden binnen de strekking en reikwijdte vallen van het gevoerde beleid inzake de uitoefening van de in de desbetreffende procedure aan de orde zijnde bevoegdheid. Voorts volgt uit die uitspraak dat omstandigheden die binnen de strekking en reikwijdte van dat beleid vallen en die bij de totstandkoming daarvan zijn betrokken, niet als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Awb zijn aan te merken.
2.1.6. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Regeling (Kamerstukken II 2007/08, 31 018) volgt dat ten aanzien van de groep vreemdelingen die voor 1 april 2001 een asielaanvraag hebben ingediend onder de Vw oud diverse problemen zijn ontstaan die samenhingen met de (nood)opvang en het verblijf van die vreemdelingen, en was de druk, zowel in het parlement, als daarbuiten, om in ieder geval met betrekking tot de problemen van die groep tot een regeling te komen, groot. De Regeling kent voorts een beperkte geldigheidsduur en is er op gericht de nalatenschap van de Vw oud snel en adequaat af te wikkelen, waartoe in de Regeling strikte voorwaarden zijn gesteld om voor verlening van een verblijfsvergunning op de voet van de Regeling in aanmerking te komen. Hieruit volgt dat de Regeling naar strekking en reikwijdte een restrictief op te vatten aanvulling vormt op het vreemdelingenbeleid. Zij strekt er, blijkens de door de staatssecretaris hiervoor in 2.1.1, derde alinea, weergegeven nadere toelichting, niet toe om vreemdelingen die niet aan de voorwaarden voldoen, niettemin wegens schrijnende individuele omstandigheden alsnog een verblijfsvergunning te verlenen.
2.1.7. De staatssecretaris heeft in dit geval, overeenkomstig de restrictieve strekking en reikwijdte van de Regeling, in voormelde brief van 28 juli 2009 bevestigd dat uitgangspunt is dat iedere onderbreking van het verblijf in Nederland met zich brengt dat een vreemdeling niet in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning op de voet van de Regeling. Voorts heeft de staatssecretaris zich in deze brief nader uitgelaten over de gevallen die volgens hem nopen tot het maken van een uitzondering op het uitgangspunt van ononderbroken verblijf. Daartoe heeft de staatssecretaris erop gewezen dat bij een verblijf langer dan twee weken buiten Nederland, ongeacht de intentie die ten grondslag heeft gelegen aan het vertrek van de desbetreffende vreemdeling uit Nederland, geen aanleiding bestaat om van de Regeling af te wijken, tenzij sprake is van bijzondere individuele omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van Pro de Awb. In aanmerking genomen dat de omstandigheid dat de vreemdeling in Nederland geen aanspraak kan maken op verstrekkingen en voorzieningen een rechtsgevolg is van de afwijzing van de door de vreemdeling ingediende aanvraag tot verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd, moet ervan worden uitgegaan dat de door de vreemdeling aangevoerde omstandigheid dat hij Nederland heeft verlaten met het oog op het verkrijgen van medische verzorging en dat niet zou hebben gedaan, indien hij hier te lande opvang en medische verzorging had gekregen, als zodanig niet kan worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid binnen de strekking en reikwijdte van het beleid, zoals neergelegd in de Regeling. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
De grief slaagt.
2.2. In de tweede grief klaagt de staatssecretaris dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij de vreemdeling had dienen te horen, alvorens een besluit op het gemaakte bezwaar te nemen. Daartoe betoogt de staatssecretaris dat hij, gelet op hetgeen de vreemdeling in bezwaar heeft aangevoerd en in het licht van het toepasselijke beoordelingskader, terecht van horen heeft afgezien.
2.2.1. Voor de beoordeling of de staatssecretaris met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb van het horen van de vreemdeling heeft mogen afzien, is bepalend of er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk was dat de bezwaren niet konden leiden tot het oordeel dat ten onrechte niet ambtshalve een aanbod is gedaan.
2.2.2. Gelet op de reden waarom de vreemdeling geen ambtshalve aanbod op grond van de Regeling is gedaan, te weten dat niet is voldaan aan de voorwaarde van ononderbroken verblijf, en hetgeen de vreemdeling daartegen in bezwaar heeft aangevoerd, is aan voornoemde maatstaf voldaan. In bezwaar heeft de vreemdeling niet bestreden dat hij sinds 1 april 2001 niet ononderbroken in Nederland heeft verbleven. Voorts heeft hij aangevoerd dat hij, op het moment dat de Regeling bekend werd gemaakt, al lang weer in Nederland was. Daarnaast heeft hij, vanwege zijn medische situatie en de omstandigheden die daarmee samenhangen, een beroep gedaan op bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 4:84, tweede zinsnede, van de Awb.
Gelet op hetgeen hiervoor in 2.1.5. tot en met 2.1.7. is overwogen heeft de staatssecretaris derhalve terecht van het horen afgezien. De rechtbank heeft dit evenmin onderkend.
Deze grief slaagt eveneens.
2.3. Het hoger beroep is kennelijk gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling, nu de door de vreemdeling aangevoerde beroepsgronden geen grond bieden voor een ander oordeel, het beroep van de vreemdeling tegen het besluit van 18 februari 2009 alsnog ongegrond verklaren.
2.4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage, nevenzittingsplaats Zwolle, van 2 oktober 2009 in zaak nr. 08/26909;
III. verklaart het door de vreemdeling bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, ambtenaar van Staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Zwemstra
ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 februari 2010
91-594.
Verzonden: 9 februari 2010
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser