Uitspraak
200900437/1/R1.
Datum uitspraak: 10 februari 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
3. de stichting Stichting Dorpsraad Broek in Waterland, gevestigd te Broek in Waterland, gemeente Waterland, en anderen,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 9 december 2008, kenmerk 2008-71202, heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Waterland (hierna: de raad) bij besluit van 24 april 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Broek in Waterland".
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 januari 2009, [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 februari 2009, en de stichting Stichting Dorpsraad Broek in Waterland en anderen (hierna: Dorpsraad en anderen) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 februari 2009, beroep ingesteld. De Dorpsraad en anderen hebben hun beroep aangevuld bij brief van 6 maart 2009.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De raad en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 januari 2010, waar [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. C. Lubben, werkzaam bij SRK rechtsbijstand, de Dorpsraad en anderen, vertegenwoordigd door C.G.M. Neppelenbroek, en het college, vertegenwoordigd door H. van Mierlo, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord de raad, vertegenwoordigd door J.H. Moraal, ambtenaar in dienst van de gemeente.
2. Overwegingen
Het plan
2.1. Het plan voorziet in een actuele juridisch-planologische regeling voor het dorp Broek in Waterland. Het plan heeft grotendeels een conserverend karakter. Het plan voorziet daarnaast, door middel van een wijzigingsbevoegdheid in woningbouw aan de Hellingweg, de Broekerhaven, Galggouw en de drs. J. van Disweg alsmede door middel van een uit te werken woonbestemming in woningbouw aan de Eilandweg.
Ontvankelijkheid
2.2. De raad betoogt dat de Dorpsraad geen belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is bij het bestreden besluit en voert daartoe aan dat de statuten zoals deze luidden ten tijde van het bestreden besluit zo algemeen van aard waren dat ze onvoldoende onderscheidend zijn om op grond daarvan te kunnen oordelen dat het belang van de Dorpsraad rechtstreeks is betrokken bij het bestreden besluit.
2.2.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.
2.2.2. Blijkens artikel 2, eerste lid, van haar statuten, zoals deze luidden ten tijde van het bestreden besluit, stelt de Dorpsraad zich ten doel: het behartigen van de belangen van het dorp Broek in Waterland en zijn inwoners en het verrichten van alle verdere handelingen die met het vorenstaande in de ruimste zin verband houden of daartoe bevorderlijk kunnen zijn. Daaraan geeft de Dorpsraad volgens haar statuten onder meer invulling door regelmatig overleg te voeren en relevante wensen van de inwoners te bespreken met het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Waterland en met andere overheden en instellingen, het houden van acties om wensen met zeer brede steun van de bewoners onder de aandacht te brengen, en alle andere wettige middelen.
2.2.3. Uit informatie van haar website (www.dorpsraadbroekinwaterland.nl) is gebleken dat de feitelijke werkzaamheden van de Dorpsraad onder meer bestaan uit het voeren van overleg met de gemeente over onder meer de woningbouw in Broek in Waterland.
Gelet op de doelstelling die territoriaal is beperkt tot het dorp Broek in Waterland en de feitelijke werkzaamheden van de Dorpsraad is de Afdeling van oordeel dat de Dorpsraad door het bestreden besluit rechtstreeks wordt getroffen in een belang dat zij in het bijzonder behartigt. De Dorpsraad kan dan ook als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb worden aangemerkt.
Toetsingskader
2.3. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Awb, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
Het beroep van [appellant sub 1]
2.4. [appellant sub 1] betoogt dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de plandelen met de bestemming "Tuinen -T-" gelegen achter Roomeinde 3 tot en met De Erven 26. In dat kader voert hij aan dat het college goedkeuring heeft verleend aan de desbetreffende plandelen zonder dat daarbij de door hem ingediende bedenkingen zijn betrokken. Volgens [appellant sub 1] leidt het toekennen van de bestemming "Tuinen -T-" aan de desbetreffende gronden tot een aantasting van het natuurgebied "Varkensland". Voor de inhoudelijke gronden van zijn beroep verwijst hij verder naar zijn bedenkingen waarin hij heeft aangeven dat deze bestemming leidt tot een aantasting van de landschappelijke en cultuurhistorische waarden van de gronden.
2.4.1. Het college heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de bedenkingen niet tijdig zijn ingediend en derhalve buiten beschouwing konden worden gelaten. In het verweerschrift heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de bedenkingen van [appellant sub 1], gelet op het door [appellant sub 1] overgelegde ontvangstbewijs, wel tijdig zijn ingediend doch niet steunen op een bij de raad ingekomen zienswijze en slechts gedeeltelijk betrekking hebben op een bij de vaststelling van het plan gewijzigd onderdeel van het plan.
2.4.2. De raad heeft het plan op 24 april 2008 gewijzigd vastgesteld. Eén van deze wijzigingen betreft het wijzigen van de in het ontwerpplan aan de gronden gelegen achter Roomeinde 3 tot en met De Erven 26 toegekende bestemming "Agrarische doeleinden -Av-" in de bestemming "Tuinen -T-".
2.4.3. Niet in geschil is dat de bedenkingen tijdig zijn ingediend. Voor zover het college heeft betoogd dat de bedenkingen gedeeltelijk zijn gericht tegen de plangrens, is dat onjuist. De bedenkingen zijn gericht tegen het bij de vaststelling van het plan wijzigen van de bestemming "Agrarische doeleinden -Av-" in de bestemming "Tuinen -T-" op de gronden achter Roomeinde 3 tot en met De Erven 26. Uit artikel 27, tweede lid, van de WRO volgt dat voor zover de raad bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, een ieder daartegen schriftelijk bedenkingen kan inbrengen. Het college heeft dit miskend.
Gelet hierop en nu het college in het bestreden besluit ook anderszins niet op de bedenkingen van [appellant sub 1] is ingegaan, is het bestreden besluit in zoverre genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep van [appellant sub 1] is gegrond, zodat het bestreden besluit voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan de plandelen met de bestemming "Tuinen -T-" gelegen achter Roomeinde 3 tot en met De Erven 26 wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb dient te worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand te laten. Daartoe wordt het volgende overwogen.
2.4.4. In het verweerschrift heeft het college zich omtrent het inhoudelijke betoog van [appellant sub 1] op het standpunt gesteld dat naar aanleiding van de zienswijze van de eigenaar van het perceel De Erven 4 is besloten de in het ontwerpplan aan deze gronden toegekende bestemming "Agrarische doeleinden -Av-" te wijzigen in "Tuinen -T-". Volgens het college geeft de bestemming "Tuinen -T-" een met de agrarische bestemming vergelijkbare geleidelijke overgang van het stedelijk gebied naar het aangrenzend weidelandschap en zijn de bebouwingsmogelijkheden binnen de bestemming "Tuinen -T-" beperkter dan de bebouwingsmogelijkheden binnen de bestemming "Agrarische doeleinden -Av-".
2.4.5. Ingevolge artikel 22, eerste lid, van de planvoorschriften, zijn de gronden aangewezen voor "Tuinen -T-" bestemd voor tuinen behorende bij de op de aangrenzende gronden gelegen hoofdgebouwen.
Ingevolge het tweede lid, voor zover thans relevant, mogen op deze gronden uitsluitend bouwwerken geen gebouwen zijnde worden gebouwd.
Ingevolge artikel 20, eerste lid, zijn de gronden aangewezen voor "Agrarische doeleinden -Av-" bestemd voor grondgebonden veehouderij, als volwaardig of reëel agrarisch bedrijf dan wel bij wijze van deeltijd, alsmede voor het behoud van aanwezige natuur- en landschapswaarden.
Ingevolge het tweede lid, voor zover thans relevant, mogen op deze gronden uitsluitend bouwwerken geen gebouwen zijnde worden gebouwd.
2.4.6. De desbetreffende gronden maken volgens afbeelding 3 in de plantoelichting deel uit van het beschermd dorpsgezicht.
2.4.7. Niet in geschil is dat in het voorheen geldende plan de desbetreffende gronden een agrarische bestemming hadden.
In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en voorschriften voor gronden vaststellen.
Voor zover [appellant sub 1] betoogt dat de bestemming "Tuinen -T-" leidt tot een aantasting van landschappelijke en cultuurhistorische waarden, wordt overwogen dat volgens de cultuurhistorische verkenning die als bijlage 1 bij de plantoelichting is gevoegd, wat betreft de ligging van het dorp in het landschap, primair het vrije zicht vanuit het buitengebied op het dorp van belang is. Gelet hierop alsmede gelet op de vergelijkbare bouwmogelijkheden behorende bij de bestemming "Tuinen -T-" en de bestemming "Agrarische doeleinden -Av-" is de Afdeling van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de bestemming "Tuinen -T-" voorziet in een met de agrarische bestemming vergelijkbare geleidelijke overgang van het stedelijk gebied naar het aangrenzend weidelandschap. Daarbij heeft het college in aanmerking kunnen nemen dat deze bestemming in overeenstemming is met het feitelijke gebruik van de gronden. Voorts acht de Afdeling van belang dat in de toelichting op de aanwijzing als beschermd dorpsgezicht die als bijlage 2 bij de plantoelichting is gevoegd, is aangegeven dat bij De Erven en Roomeinde de relatie met de westelijk aanwezige weilanden van belang is, maar dat de bescherming geenszins tot doel heeft dat de situatie wordt bevroren.
De beroepen van [appellant sub 2] en de Dorpsraad en anderen
2.5. [appellant sub 2] en de Dorpsraad en anderen betogen dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Uit te werken woongebied -UW-" aan de Eilandweg. [appellant sub 2] voert daartoe ten eerste aan dat aan de in het plandeel voorziene woningen geen behoefte bestaat, aangezien uit deskundig onderzoek blijkt dat er bij een "migratie-saldo 0" tot 2020 geen woningen nodig zijn in Broek in Waterland.
2.5.1. In de streekplanuitwerking "Waterlands Wonen", die op 28 februari 2006 is vastgesteld door het college (hierna: de streekplanuitwerking), is vastgelegd dat er in de regio minimaal 2000 woningen binnen bestaand stedelijk gebied (binnen de rode contouren) gebouwd moeten worden. Het woningbouwaantal van 2000 is niet strikt verdeeld tussen de gemeenten en de kernen van Waterland. In de streekplanuitwerking is aangegeven dat de gemeente Waterland zich zal inzetten om tot 2012 250 woningen binnenstedelijk te realiseren.
In de streekplanuitwerking is voorts vastgelegd dat voor 2020 in de gemeente Waterland 220 woningen gerealiseerd moeten worden op nieuwe uitleglocaties.
Daarbij is aangegeven dat binnen het nationaal landschap "Laag Holland", waarvan Broek in Waterland deel uitmaakt, ruimte is voor ten hoogste de eigen bevolkingsgroei (migratiesaldo 0) en dat op basis daarvan provincies afspraken maken met gemeenten over de omvang en locatie van de woningbouw.
2.5.2. Uit de streekplanuitwerking volgt dat, teneinde de natuurlijke groei van de bevolking in het nationaal landschap op te kunnen vangen, in Waterland behoefte bestaat aan woningen. Binnen het plandeel mogen ingevolge artikel 27 van de planvoorschriften maximaal 47 woningen worden gerealiseerd, welk aantal binnen de in de streekplanuitwerking opgenomen woningbouwopgave voor Waterland past.
Gelet op het voorgaande heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de behoefte aan de in het plandeel voorziene woningen is aangetoond.
2.6. [appellant sub 2] en de Dorpsraad en anderen betogen verder dat het plandeel in strijd is met het provinciaal beleid aangezien de binnen het plandeel voorziene woningbouw gedeeltelijk buiten de rode contour is gelegen. In dat kader voeren zij aan dat, wat betreft het afwijken van de rode contour, geen afwijkingsprocedure is gevolgd en dat niet aan de voorwaarden om te kunnen afwijken is voldaan.
2.6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat met de herziening van het streekplan in november 2007 de status van de rode contouren als essentiële beleidslijn, waarvan niet kon worden afgeweken, is komen te vervallen. Volgens het college kan thans bij afwijking van de rode contour worden volstaan met de zogenoemde afwijkingsprocedure en is in het voorliggende geval deze afwijkingsprocedure gevolgd. Daarbij heeft het college aangegeven dat aanpassing van de contour een exploitabele, meer logische verkaveling en afronding van deze bouwlocatie mogelijk maakt. Voorts heeft het college aangegeven dat ter compensatie een gelijke oppervlakte van de locatie Galggouw buiten de contour zal worden gebracht. Het college heeft daarbij aangegeven dat hij het gebied Galggouw vanuit een oogpunt van natuur en landschap waardevoller acht dan het deel van de locatie Eilandweg dat binnen de contour wordt gebracht.
2.6.2. In het Streekplan Noord-Holland Zuid van 17 december 2003 (hierna: het streekplan) staat dat de rode contouren de maximale ruimtelijke begrenzing van het stedelijk gebied vormen. Al het gebied buiten de rode contour behoort tot het landelijk gebied. Als algemeen beleid voor het landelijk gebied geldt dat buiten de rode contour geen verstedelijking mag plaatsvinden.
In het streekplan staat voorts dat de ligging van de rode contouren op de kaart en het hiervoor geformuleerde beleid wordt beschouwd als een essentiële beleidslijn; aanpassing van deze lijnen op de kaart of wijziging van het beleid ter zake kan uitsluitend door een herziening van het streekplan, tenzij deze aanpassing onderdeel uitmaakt van, of voortvloeit uit, een nadere uitwerking van het streekplan.
In de partiële herziening actualisering streekplan Noord-Holland Zuid van november/december 2007 (hierna: de streekplanherziening) is vervolgens aangegeven dat de status van het beleidsonderdeel rode contouren als essentiële beleidslijn van het streekplan vervalt en dat volstaan kan worden met een afwijkingsprocedure zoals beschreven op blz. 160 in het streekplan. Deze afwijkingsprocedure is als volgt: er wordt overleg gevoerd met de betrokken gemeente(n) en eventueel andere belanghebbenden, over het voorgenomen afwijkingsbesluit wordt advies gevraagd aan de Provinciale Planologische Commissie (hierna: PPC) en het voorgenomen afwijkingsbesluit wordt besproken in de Commissie Ruimtelijke Ordening en Bestuur, dan wel, zonodig, een andere commissie uit Provinciale Staten. Op blz. 160 van het streekplan is voorts aangegeven dat een besluit tot afwijken in overweging wordt genomen als handhaving van een beleidslijn gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding met de beleidslijn te dienen doelen.
2.6.3. Vaststaat dat het plandeel met de bestemming "Uit te werken woongebied -UW-" aan de Eilandweg gedeeltelijk ligt buiten de op de streekplankaart aangegeven rode contour. Het gaat om een overschrijding met een oppervlakte van ongeveer 3070 m2.
2.6.4. Ter zitting zijn door het college twee kaartjes overgelegd waarop de aanpassing van de rode contour ter plaatse van de locatie Eilandweg onderscheidenlijk de locatie Galggouw is aangegeven. Deze kaartjes waren volgens het college destijds ook bij het verzoek om goedkeuring van het plan gevoegd.
In het voorliggende plan is overeenkomstig het kaartje inzake de aanpassing van de rode contour op de locatie Galggouw een gebied met een oppervlakte van ongeveer 3070 m2 buiten de plangrens gebracht.
2.6.5. Uit de bij het verweerschrift gevoegde bijlagen blijkt dat ten behoeve van het ter plaatse afwijken van de rode contour zoals opgenomen in het streekplan, de zogenoemde afwijkingsprocedure is gevolgd en dat zowel de PPC als de Statencommissie Ruimtelijke Ordening en Grondbeleid hebben ingestemd met de afwijking. Gelet hierop heeft het college de in het streekplan opgenomen afwijkingsprocedure gevolgd.
Voorts overweegt de Afdeling dat, gelet op de in de streekplanuitwerking opgenomen bouwopgave en de betere verkavelingsmogelijkheden bij het verruimen van de contour, het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het handhaven van de rode contour in dit geval onevenredig is in verhouding tot de met de beleidslijn te dienen doelen. In dat verband overweegt de Afdeling dat de stelling van de Dorpsraad en anderen dat de streekplanuitwerking voor deze locatie slechts een bouwopgave van 25 woningen kent, onjuist is. De bijlage waarnaar de Dorpsraad en anderen hebben verwezen betreft de ICT-opgave van 28 oktober 2004, waarbij wordt ingezet op dubbel grondgebruik door Intensiveren, Combineren en Transformeren, en heeft betrekking op de zogenoemde binnenstedelijke woonopgave. Nu evenwel de bouwopgave zoals opgenomen in de streekplanuitwerking niet slechts binnenstedelijk zal kunnen worden gerealiseerd, kan het genoemde aantal woningen voor de desbetreffende locatie derhalve niet als een maximum worden beschouwd. Voorts betrekt de Afdeling bij haar oordeel dat aantasting van de rode contour op de locatie Galggouw wordt gecompenseerd, de gronden ter plaatse van de locatie Eilandweg, anders dan op de locatie Galggouw meer ingeklemd liggen tussen bestaande woningbouw en de N247 en dat niet is gebleken dat het standpunt van het college dat het gebied Galggouw vanuit een oogpunt van natuur en landschap waardevoller moet worden geacht dan het deel van de locatie Eilandweg dat binnen de contour wordt gebracht, onjuist is.
2.7. [appellant sub 2] en de Dorpsraad en anderen voeren aan dat het plandeel leidt tot een aantasting van het nationaal landschap Laag Holland. Volgens de Dorpsraad en anderen leidt het plandeel tevens tot een aantasting van cultuurhistorische waarden. Zij wijzen er daarbij op dat Broek in Waterland deel uit maakt van een Belvédère-gebied.
2.7.1. Het college stelt zich met de raad op het standpunt dat de omstandigheid dat het plandeel deel uitmaakt van het nationaal landschap Laag Holland niet betekent dat er geen ruimte is voor ontwikkelingen zoals woningbouw. Wel dient rekening te worden gehouden met het cultuurhistorisch waardevolle open landschap. In dat kader stelt het college dat, alhoewel de locatie Eilandweg grotendeels binnen de rode contour is gelegen en dus voor dat deel geen beeldkwaliteitsplan hoefde te worden opgesteld, de gemeente voor deze gehele locatie een beeldkwaliteitsplan heeft opgesteld en dat dit beeldkwaliteitsplan voldoet aan de daaraan te stellen eisen alsook aan het provinciaal beleid.
2.7.2. De Afdeling stelt vast dat Broek in Waterland deel uit maakt van het nationaal landschap Laag Holland en is aangewezen als Belvédèregebied.
2.7.3. In paragraaf 3.4.3 van de Nota Ruimte is vermeld dat landschappelijke, cultuurhistorische en natuurlijke kwaliteiten van nationale landschappen behouden moeten blijven. Binnen nationale landschappen is daarom "behoud door ontwikkeling" het uitgangspunt voor het ruimtelijke beleid. Mits de kernkwaliteiten worden behouden of versterkt (ja, mits principe) zijn binnen nationale landschappen ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk. Maatvoering, schaal en ontwerp zijn bepalend voor behoud van de kwaliteiten van deze landschappen. Om die reden zijn grootschalige verstedelijkingslocaties niet toegestaan. Waar grootschalige ingrepen redelijkerwijs vanwege een groot openbaar belang onvermijdelijk zijn, dienen mitigerende en compenserende maatregelen te worden getroffen. Het begrip ‘grootschalig’ moet gerelateerd worden aan de kernkwaliteiten van het landschap en het al bestaande verstedelijkingspatroon en verstedelijkingsvolume. Binnen nationale landschappen is ruimte voor ten hoogste de eigen bevolkingsgroei (migratiesaldo 0). Op basis hiervan maken provincies afspraken met gemeenten over de omvang en locatie van woningbouw.
Het vorenstaande regime is tevens in het streekplan neergelegd en wat betreft het nationaal landschap Laag Holland in de streekplanherziening gehandhaafd en daarmee tot provinciaal beleid gemaakt.
2.7.4. In het streekplan is aangegeven dat in Belvédèregebieden gebiedseigen ontwikkelingen die te maken hebben met het bestaande agrarische gebruik, nieuwe kleinschalige vormen van recreatie, wonen en werken en groene en blauwe functies op voorhand niet onmogelijk worden gemaakt. Voorwaarde is een goede visuele en functionele inpassing in het landschap die de ruimtelijke kwaliteit en het specifieke karakter van het gebied aantoonbaar ondersteunt.
2.7.5. In de streekplanherziening is bepaald dat teneinde het behoud en de versterking van de ruimtelijke kwaliteit te kunnen waarborgen bij de ontwikkeling van woningbouwlocaties buiten de rode contour een beeldkwaliteitsplan moet worden opgesteld.
2.7.6. In hetgeen [appellant sub 2] en de Dorpsraad en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de ter plaatse voorziene woningbouw op zich niet leidt tot een aantasting van het nationaal landschap Laag Holland en het Belvédèregebied. Daarbij heeft het college in aanmerking kunnen nemen dat, mits de kernkwaliteiten worden behouden of versterkt, binnen het nationaal landschap en binnen Belvédèregebieden ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk zijn. Voorts heeft het college van belang kunnen achten dat het plandeel geen betrekking heeft op een grootschalige ontwikkeling, aansluit op het bestaande verstedelijkingspatroon en betrekking heeft op woningbouw ten behoeve van de eigen bevolkingsgroei in de regio Waterland. Voorts heeft het college in aanmerking kunnen nemen dat ten behoeve van de locatie een beeldkwaliteitsplan is opgesteld waarin is ingegaan op de landschappelijke en cultuurhistorische waarden.
2.8. [appellant sub 2] en de Dorpsraad en anderen voeren aan dat de in het plandeel incidenteel toegestane bouwhoogte van 12 meter alsmede de ter plaatse voorziene aaneengesloten bebouwing niet passend zijn in de omgeving. De Dorpsraad en anderen betogen voorts dat een oppervlakte van 20 tot 30% van de bebouwing, zoals door de raad gesteld in het kader van de inspraak, niet als incidenteel kan worden aangemerkt en betogen dat bij het begrip "incidenteel" aan een oppervlakte van 10% moet worden gedacht. Voorts wijzen zij erop dat het gemeentebestuur in het verleden wat betreft het begrip "incidenteel" heeft ingestemd met een oppervlakte van 40%.
[appellant sub 2] stelt in dat kader dat na toepassing van de binnenplanse algemene vrijstellingsmogelijkheid nog hoger dan 12 meter kan worden gebouwd. Voorts betoogt hij dat de te realiseren woningen zullen leiden tot een aantasting van zijn uitzicht.
2.8.1. Het college stelt zich met de raad op het standpunt dat de mogelijkheid van een incidentele verhoging voor een zekere flexibiliteit in de uitwerking zorgt en de mogelijkheid biedt tot een architectonisch interessanter ontwerp. Voorts stelt het college dat in zijn algemeenheid geen recht op blijvend vrij uitzicht bestaat.
2.8.2. In artikel 27, tweede lid, sub b, onder 2, 3, 4 en 5 van de planvoorschriften is bepaald dat:
- binnen het deelgebied zowel vrijstaande woningen als aaneengesloten woningen zullen worden gebouwd;
- de vrijstaande woningen zoveel mogelijk aan de buitenzijde zullen worden gesitueerd;
- de bebouwing aan de buitenzijde landschappelijk dient te worden ingepast, bijvoorbeeld door een geschakeerde bebouwingsopzet;
- de maximale goot- en nokhoogte 7 meter onderscheidenlijk 9 meter bedraagt met incidenteel een hoogte-accent tot een goothoogte van 9 meter en een bouwhoogte van 12 meter voor de bebouwing georiënteerd richting de N247.
2.8.3. Artikel 6 van de planvoorschriften voorziet onder meer in een algemene vrijstellingsbevoegdheid voor het afwijken van de voorgeschreven maten met ten hoogste 15%.
2.8.4. In hetgeen [appellant sub 2] en de Dorpsraad en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de ter plaatse gedeeltelijk voorziene aaneengesloten woningen uit stedenbouwkundig oogpunt aanvaardbaar zijn. In dat verband overweegt de Afdeling dat in de directe omgeving ook reeds aaneengesloten bebouwing aanwezig is.
Voorts ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 2] met betrekking tot het verlies aan uitzicht heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen recht op blijvend vrij uitzicht bestaat en dat, gelet op het belang bij de voorziene woningbouw, aan de aantasting van het uitzicht van [appellant sub 2] geen doorslaggevende betekenis toekomt.
2.8.5. Met betrekking tot de betogen van de Dorpsraad en anderen en [appellant sub 2] omtrent de uitwerkregels in artikel 27, tweede lid sub 5, onder b, van de planvoorschriften wordt als volgt overwogen.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van het Besluit op de Ruimtelijke Ordening 1985 (hierna: Bro 1985) geeft een bestemmingsplan dat op grond van artikel 11 van de WRO geheel of gedeeltelijk moet worden uitgewerkt, aan waarop de uitwerkingsverplichting betrekking heeft. Ingevolge het tweede lid van dit artikel geeft een bestemmingsplan als bedoeld in het eerste lid bovendien op zodanige wijze de doelstellingen voor het uit te werken plan aan, dat voldoende inzicht wordt verkregen in de hoofdlijnen van de toekomstige ontwikkeling van dat plangebied. Voor het antwoord op de vraag of in een concreet geval voldoende inzicht is geboden in de hoofdlijnen van de toekomstige ontwikkeling in een bepaald gebied is onder meer van belang of het gebied specifieke waarden toekomt. Zo zal een uit te werken plan dat onderdeel uitmaakt van een nationaal landschap en van een Belvédèregebied in het algemeen meer stringente uitwerkingsregels omtrent de bebouwing moeten bevatten dan een uit te werken plan dat ziet op een gebied zonder deze te beschermen waarden.
De Afdeling overweegt dat het college een bouwhoogte van 12 meter, ook na eventuele toepassing van de algemene vrijstellingsbevoegdheid, in dit gebied op zich niet onaanvaardbaar heeft hoeven achten. Nu in de planvoorschriften het begrip "incidenteel" echter niet nader is verklaard en gelet op de ontstane onduidelijkheid over de invulling van dit begrip, heeft het college zich echter ten onrechte op het standpunt gesteld dat de zinsnede "met incidenteel een hoogte-accent tot een goothoogte van 9 meter en een bouwhoogte van 12 meter voor de bebouwing georiënteerd richting de N247" in artikel 27, tweede lid, sub b, onder 5, van de planvoorschriften voldoende inzicht biedt in de toekomstige ontwikkeling van het plandeel. Bij haar oordeel betrekt de Afdeling dat blijkens de streekplanherziening "Begrenzing nationaal landschap Laag Holland" voor het veenweidegebied waar Broek in Waterland deel van uitmaakt onder meer de grote openheid kenmerkend is en grootschalige verstedelijking niet is toegestaan. Onder die omstandigheden heeft de raad in de uitwerkingsregels, wat betreft de toegestane bouwhoogte van 12 meter, niet kunnen volstaan met het begrip "incidenteel" aangezien daarmee niet inzichtelijk is gemaakt in hoeverre bebouwing met deze bouwhoogte past binnen de bijzondere kenmerken van het gebied. Gelet hierop moet worden geoordeeld dat de ingevolge artikel 11, eerste lid, van de WRO te geven uitwerkingsregels in zoverre niet voldoen aan de eisen die daaraan uit het oogpunt van rechtszekerheid gesteld dienen te worden. Het college heeft dit miskend.
2.9. [appellant sub 2] betoogt dat ter plaatse geen goed woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd aangezien het plandeel is gelegen in de geluidszone van de N247. Hiertoe overweegt de Afdeling dat de enkele omstandigheid dat de woningen zijn voorzien binnen deze geluidszone, wat daar verder ook van zij, niet zonder meer leidt tot de conclusie dat ter plaatse geen goed woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd. Uit de stukken blijkt dat voor de voorziene woningen een besluit tot vaststellen van hogere grenswaarden is genomen. [appellant sub 2] heeft niet aannemelijk gemaakt dat niet aan de in dat besluit genoemde grenswaarden kan worden voldaan.
2.10. Ten behoeve van de vaststelling van het plan is door Els en Linde ecologisch onderzoek uitgevoerd. De enkele stelling van [appellant sub 2] dat dit onderzoek ontoereikend is en dat ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar vleermuizen op de locatie Eilandweg, leidt niet tot de conclusie dat het college het niet bij het bestreden besluit heeft kunnen betrekken. Daarbij betrekt de Afdeling dat [appellant sub 2] geen gegevens heeft overgelegd die een begin van bewijs leveren dat binnen het desbetreffende plandeel vleermuizen voorkomen.
2.11. Het betoog van [appellant sub 2] met betrekking tot negatieve effecten op de waterhuishouding in het gebied faalt eveneens.
Ingevolge artikel 27, tweede lid, sub a, onder 2, van de planvoorschriften dient bij de uitwerking van het plandeel rekening te worden gehouden met de wateruitgangspunten van het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier. In de waterparagraaf van de plantoelichting, die in nauwe samenwerking met het Hoogheemraadschap als voornoemd tot stand is gekomen, is voorts uitgebreid ingegaan op de gevolgen van het plan voor de waterhuishouding. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat onvoldoende rekening is gehouden met de gevolgen van de in het plandeel voorziene woningbouw voor de waterhuishouding.
2.12. [appellant sub 2] betoogt verder dat de financiële uitvoerbaarheid van het plan niet is aangetoond. Daartoe voert hij aan dat onvoldoende inzicht is gegeven in de uitkomsten van het onderzoek naar de uitvoerbaarheid en dat niet duidelijk is of rekening is gehouden met planschadeclaims.
2.12.1. Het college stelt zich met de raad op het standpunt dat het plan overwegend een conserverend karakter heeft en dat voor de wijzigingslocaties en de uitwerkingslocatie de economische haalbaarheid eerst bij vaststelling van de wijzigingsplannen en het uitwerkingsplan aangetoond behoeft te worden.
2.12.2. De Afdeling overweegt dat met betrekking tot plandelen met een uit te werken woonbestemming, het onderzoek naar de financiële uitvoerbaarheid in beginsel een meer globaal karakter kan hebben. De omstandigheid dat nog geen volledig inzicht bestaat in de financiële uitvoerbaarheid van een wijzigingsplan behoeft niet in de weg te staan aan het opnemen van die wijzigingsbevoegdheid. In een later stadium, bij het uitwerkingsplan en de wijzigingsplannen, dient een meer gedetailleerd onderzoek naar de financiële uitvoerbaarheid plaats te vinden, waarbij ook aandacht aan mogelijke planschade dient te worden besteed indien de planschade op voorhand is te voorzien.
De raad heeft in de nadere memorie van 15 september 2009 aangegeven dat voor de locaties Broekerhaven, Galggouw en Eilandweg reeds een goedgekeurde exploitatieopzet voorhanden is.
Met betrekking tot de locatie aan de drs. J. van Disweg en de locatie aan de Hellingweg is aangegeven dat uit planeconomische berekeningen blijkt dat uitgaande van de realisatie van 13 woningen onderscheidenlijk 100 woningen ter plaatse, zoals toegestaan volgens de desbetreffende wijzigingsbevoegdheden, de realisatie van woningbouw ter plaatse als economisch haalbaar moet worden beschouwd.
In hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de financiële uitvoerbaarheid van het plan onvoldoende inzichtelijk is gemaakt en dat het plan financieel niet uitvoerbaar is.
2.13. Gelet op hetgeen is overwogen in 2.8.5. is de conclusie dat hetgeen de Dorpsraad en anderen hebben aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat de zinsnede "met incidenteel een hoogte-accent tot een goothoogte van 9 meter en een bouwhoogte van 12 meter voor de bebouwing georiënteerd richting de N247" in artikel 27, tweede lid, sub b, onder 5, van de planvoorschriften is vastgesteld in strijd met artikel 13, tweede lid, van het Bro 1985. Door de desbetreffende zinsnede niettemin goed te keuren, heeft het college gehandeld in strijd met dit artikel, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Awb. Het beroep van de Dorpsraad en anderen is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan de desbetreffende zinsnede, dient te worden vernietigd. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling aanleiding goedkeuring te onthouden aan de desbetreffende zinsnede.
Hetgeen de Dorpsraad en anderen verder hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan voor het overige niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit voor het overige anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep van de Dorpsraad en anderen is voor het overige ongegrond.
De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Evenmin wordt daarin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
Proceskosten
2.14. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten van de Dorpsraad en anderen te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellant sub 1] is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet gebleken. Voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van [appellant sub 2] bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van [appellant sub 1] geheel en het beroep van de stichting Stichting Dorpsraad Broek in Waterland en anderen gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 9 december 2008, kenmerk 2008-71202, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan:
a. de plandelen met de bestemming "Tuinen -T-" gelegen achter Roomeinde 3 tot en met De Erven 26;
b. de zinsnede in artikel 27, tweede lid, sub b, onder 5, van de planvoorschriften: "met incidenteel een hoogte-accent tot een goothoogte van 9 meter en een bouwhoogte van 12 meter voor de bebouwing georiënteerd richting de N247";
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit, voor zover vernietigd onder II.a. in stand blijven;
IV. onthoudt goedkeuring aan de onder II.b. genoemde zinsnede;
V. bepaalt dat deze uitspraak voor zover het betreft het onder IV. genoemde in de plaats treedt van het besluit van 9 december 2008;
VI. verklaart het beroep van [appellant sub 2] geheel en het beroep van de stichting Stichting Dorpsraad Broek in Waterland en anderen voor het overige ongegrond;
VII. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord Holland tot vergoeding van in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten ten aanzien van:
- de stichting Stichting Dorpsraad Broek in Waterland en anderen tot een bedrag van € 23,45 (zegge: drieëntwintig euro en vijfenveertig cent) met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
VIII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan [appellant sub 1] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) vergoedt;
gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan de stichting Stichting Dorpsraad Broek in Waterland en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en drs. W.J. Deetman, leden, in tegenwoordigheid van mr. Z. Huszar, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel w.g. Huszar
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2010
533-525.