Uitspraak
200901354/1/H2.
Datum uitspraak: 10 februari 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 15 januari 2009 in zaak nr. 07/1688 in het geding tussen:
het dagelijks bestuur van het Bestuur Regio Utrecht
en
de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat.
1. Procesverloop
Bij besluit van 23 december 2005 heeft de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (hierna: de staatssecretaris) aan het dagelijks bestuur van het Bestuur Regio Utrecht (hierna: het BRU) voor het jaar 2006 een brede doeluitkering ten behoeve van de voorbereiding en de uitvoering van het regionaal verkeer- en vervoerbeleid verstrekt ten bedrage van € 83.506.000,00.
Bij besluit van 16 mei 2007 heeft de staatssecretaris het door het BRU daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 januari 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Utrecht (hierna: de rechtbank) het door het BRU daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 mei 2007 vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris binnen zes weken een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 februari 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 21 april 2009.
Het BRU heeft een verweerschrift ingediend.
De staatssecretaris en het BRU hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 november 2009, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.J. Boorsma en mr. J.P. Heinrich, beiden advocaat te Den Haag, vergezeld van J.J. van Vliet, ambtenaar in dienst van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, en het BRU, vertegenwoordigd door mr. J.M. Neefe, advocaat te Rotterdam, vergezeld van J. Lips, werkzaam bij het BRU, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, van de Wet BDU verkeer en vervoer (hierna: de Wet BDU) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder uitkeringsjaar: het kalenderjaar waarvoor de uitkering wordt verstrekt.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, verstrekt de minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de minister) jaarlijks voor het uitkeringsjaar aan een plusregio een brede doeluitkering ten behoeve van de voorbereiding en de uitvoering van het regionaal verkeer- en vervoerbeleid.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, worden bij algemene maatregel van bestuur regels vastgesteld over de verstrekking en de betaling van de uitkering aan provincies onderscheidenlijk regionale openbare lichamen.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, is de verdeling over provincies en regionale openbare lichamen van het voor het totaal van de uitkeringen beschikbare bedrag gebaseerd op bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde gebiedsgerichte structuurkenmerken.
Ingevolge het tweede lid wordt op basis van de structuurkenmerken voor iedere provincie onderscheidenlijk voor iedere plusregio afzonderlijk het percentuele en het absolute aandeel berekend van het voor het totaal van de uitkeringen beschikbare bedrag.
Ingevolge het derde lid worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur ten aanzien van de structuurkenmerken en de berekening nadere regels gesteld.
Ingevolge artikel 2 van het Besluit BDU verkeer en vervoer (hierna: het Besluit BDU) verstrekt de minister uiterlijk in december van het jaar voorafgaand aan het uitkeringsjaar de uitkering aan de uitkeringsontvanger.
Ingevolge artikel 11 vervalt artikel V van het Wijzigingsbesluit Gebundelde doeluitkering (hierna: het Wijzigingsbesluit GDU).
Ingevolge artikel 19, eerste lid, blijft artikel V van het Wijzigingsbesluit GDU, zoals dat gold op de dag voor de inwerkingtreding van het Besluit BDU van toepassing op de aanvullende uitkering, bedoeld in dat artikel, voor zover die betrekking heeft op een jaar dat voorafgaat aan het eerste uitkeringsjaar.
Ingevolge artikel 21, eerste lid, treedt dit besluit, met uitzondering van artikel 7, in werking met ingang van de eerste dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin het wordt geplaatst en werkt het terug tot en met het tijdstip waarop de wet in werking treedt.
Ingevolge artikel V, eerste lid, van het Wijzigingsbesluit GDU verstrekt de minister aan een provincie dan wel aan een regionaal openbaar lichaam van een samenwerkingsgebied een aanvullende uitkering voor een kalenderjaar van tenminste nihil, die berekend wordt volgens de formule
A = B x (C + D)/C + E - F waarbij,
A = de aanvullende uitkering voor dat kalenderjaar;
B = de doeluitkering voor 2003;
C = het voor de doeluitkeringen voor 2003 beschikbare bedrag;
D = € 60.000.000,00 in het kalenderjaar 2004 en nihil in het kalenderjaar 2005 of in een daaropvolgend kalenderjaar;
E = het op basis van het tweede lid voor dat kalenderjaar berekende restbedrag;
F = de doeluitkering voor dat kalenderjaar.
Ingevolge het tweede lid berekent de minister het restbedrag voor een kalenderjaar, bedoeld in het eerste lid, door:
a. voor een project dat de provincie dan wel het regionaal openbaar lichaam ingevolge artikel 29, eerste lid, onderscheidenlijk artikel 31, eerste lid, van het Besluit Infrastructuurfonds, geheel of gedeeltelijk moet bekostigen, de periode na 31 december 2003 vast te stellen waarin dat project naar verwachting zal worden voltooid;
b. per project als bedoeld in onderdeel a het verschil tussen de subsidie die ten hoogste door de minister is verleend en het bedrag van de ingevolge artikel III, derde lid, onderscheidenlijk artikel IV vastgestelde subsidie te berekenen;
c. per project als bedoeld in onderdeel a dat de provincie dan wel het regionaal openbaar lichaam gedeeltelijk moet bekostigen het op de provincie onderscheidenlijk op het regionaal openbaar lichaam rustende deel van het bedrag van het verschil, bedoeld in onderdeel b, vast te stellen;
d. het bedrag van het verschil, bedoeld in onderdeel b, dan wel het deel daarvan, bedoeld in onderdeel c over de kalenderjaren die zijn gelegen in de periode, bedoeld in onderdeel a te verdelen; en
e. vervolgens de som vast te stellen van de voor het desbetreffende jaar krachtens onderdeel d berekende bedragen.
Ingevolge het derde lid bedraagt de lengte van de periode, bedoeld in het tweede lid, onderdeel a, vermeerderd met de lengte van de tot en met 31 december 2003 reeds verstreken periode van de uitvoering van het project, tenminste de lengte van de periode waarvoor door de minister bij de subsidieverlening is bepaald dat voorschotten kunnen worden verleend.
Ingevolge het vierde lid stelt de minister de restbedragen voor de kalenderjaren, bedoeld in het eerste lid, vast bij de beschikking inzake de aanvullende uitkering voor 2004.
[…].
Ingevolge artikel 2 van de Uitvoeringsregeling en beleidsregel BDU verkeer en vervoer (hierna: de Uitvoeringsregeling), zoals die gold ten tijde hier van belang, bedraagt het percentuele aandeel, bedoeld in artikel 5, tweede lid, van de Wet BDU, voor het BRU 5,34%.
Ingevolge artikel 3 bedraagt het absolute aandeel, bedoeld in artikel 5, tweede lid, van de Wet BDU, voor het BRU voor het uitkeringsjaar 2006 de som van € 11.590,00 x 1.000 en de aanvullingen, bedoeld in artikel 4.
2.2. Aan het besluit van 16 mei 2007 heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat de hoogte van de aan het BRU toegekende brede doeluitkering is vastgesteld overeenkomstig het bepaalde in de artikelen 2 en 3 van de Uitvoeringsregeling en dat daarin tevens de aanvullende uitkering is opgenomen. Voorts heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat bij besluit van 4 juli 2005 (kenmerk UTV-5365) tot tussentijdse subsidievaststelling voor het project Hoogwaardig Openbaar Vervoer Leidsche Rijn (hierna: HOV Leidsche Rijn) een restantbedrag in 2004 van € 84.901.241,00 is vastgesteld en dat daarmee ook rekening wordt gehouden bij de jaarlijkse toekenning van een brede doeluitkering. Volgens de staatssecretaris is een juiste component aan verhoogde Gebundelde doeluitkering (hierna: GDU+), waaronder aanvullende uitkering, in de voor het jaar 2006 toegekende brede doeluitkering opgenomen. Wat de zogenoemde HOV-bril afspraken betreft heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat de in de Eindbeschikking HOV Utrecht CS - De Uithof (kenmerk UT-3730) van 26 november 2003 gedane mededeling, dat het overschot bij het project HOV Utrecht CS - De Uithof (hierna: HOV De Uithof) van € 12.829.103,00 kan worden gebruikt om het tekort bij het project HOV Leidsche Rijn tot ten hoogste het daarvoor maximaal beschikbare subsidiebedrag aan te vullen, losstaat van het recht op een aanvullende uitkering als bedoeld in artikel V van het Wijzigingsbesluit GDU. De staatssecretaris acht de reservering van dit bedrag in het jaar 2008 niet in strijd met het vertrouwensbeginsel en ook overigens niet onrechtmatig.
2.3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het besluit van 16 mei 2007 vernietigd. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat, nu de subsidiebedragen, met inbegrip van de overheveling van het overschot bij het project HOV Utrecht CS - De Uithof, tussentijds zijn vastgesteld per 1 januari 2004, ervan moet worden uitgegaan dat de voor de overige bedragen vastgestelde kasritmen ook op het overgehevelde bedrag van toepassing zijn. De rechtbank heeft voorts overwogen dat uit artikel V, vierde lid, van het Wijzigingsbesluit GDU volgt dat de restbedragen niet gedurende de looptijd mogen worden bijgesteld, nu die bepaling er geen twijfel over laat bestaan dat de restbedragen voor de kalenderjaren, bedoeld in het eerste lid, worden vastgesteld bij de beschikking inzake de aanvullende uitkering voor 2004. De staatssecretaris is er volgens de rechtbank ten onrechte van uitgegaan dat hij de vrijheid zou hebben de restbedragen per jaar aan te passen door aanpassing van de periode waarin een project naar verwachting nog zou lopen. Het besluit van 16 mei 2007 berust derhalve niet op een deugdelijke motivering, aldus de rechtbank.
2.4. In geschil is de hoogte van de aan het BRU toegekende brede doeluitkering voor het jaar 2006. Het geschil spitst zich toe op de vraag of een bedrag van ongeveer € 12,7 miljoen bij de berekening van de brede doeluitkering voor dat jaar had moeten worden betrokken.
2.5. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat artikel V van het Wijzigingsbesluit GDU ten tijde hier van belang niet meer gold en hij evenmin op grond van het overgangsrecht gehouden was de in die bepaling opgenomen berekeningsformule toe te passen bij het vaststellen van de omvang van de brede doeluitkering voor 2006. Deze bepaling staat volgens de staatssecretaris voorts niet in de weg aan aanpassing van het kasritme aan de verwachtingen over de resterende looptijden van projecten.
De staatssecretaris betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte ervan is uitgegaan dat de restbedragen voor ieder jaar afzonderlijk worden vastgesteld aan de hand van geactualiseerde inschattingen van de resterende uitvoeringstijd van lopende projecten. In het kader van de vaststelling van de aanspraken op GDU+ en de daarvan deel uitmakende aanvullende uitkering voor het jaar 2004 zijn medio 2005 eenmalig de restbedragen bepaald. De rechtbank heeft volgens de staatssecretaris niet onderkend dat vanaf het jaar 2005 het GDU+-budget, waaronder de aanspraken op aanvullende uitkering, is verwerkt in de absolute tabel van de verdeelsleutel voor de brede doeluitkering als bedoeld in artikel 3 van de Uitvoeringsregeling en dat toen ook de kasritmen zijn vastgesteld. De bestaande aanspraken op aanvullende uitkering zijn volgens de staatssecretaris op juiste wijze bij de bepaling van de brede doeluitkering meegenomen. Bij de vaststelling van de kasritmen is rekening gehouden met de op dat moment resterende uitvoeringstijd van lopende projecten. Nu voor het project HOV Leidsche Rijn ook na 2006 uitgaven moesten worden gedaan, is het gehanteerde kasritme dat voorziet in de reservering van een bedrag van € 12,7 miljoen in het jaar 2008, niet onjuist, aldus de staatssecretaris.
2.5.1. Dit betoog slaagt. Terecht stelt de staatssecretaris dat artikel V van het Wijzigingsbesluit GDU op dit geval niet van toepassing is. Ingevolge artikel 21, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 11, van het Besluit BDU is artikel V van het Wijzigingsbesluit GDU met ingang van de datum van inwerkingtreding van de Wet BDU, zijnde 16 maart 2005, vervallen. Artikel 19, eerste lid, van het Besluit BDU bepaalt weliswaar dat artikel V van het Wijzigingsbesluit GDU van toepassing blijft op de aanvullende uitkering, bedoeld in dat artikel, voor zover die betrekking heeft op een jaar dat voorafgaat aan het eerste uitkeringsjaar in de zin van de Wet BDU. Nu het eerste uitkeringsjaar van een brede doeluitkering in de zin van de Wet BDU het jaar 2005 is, vloeit uit artikel 19, eerste lid, van het Besluit BDU voort dat artikel V van het Wijzigingsbesluit GDU slechts van toepassing blijft op aanvullende uitkeringen die betrekking hebben op het jaar 2004. In dit geval gaat het om de verstrekking van een brede doeluitkering voor het jaar 2006, zodat artikel V van het Wijzigingsbesluit GDU hierop niet ingevolge het overgangsrecht van toepassing is.
Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van het Besluit BDU (nota van toelichting, blz. 8; Stb. 2005, 173) is het in dit besluit opgenomen overgangsrecht erop gericht dat de ingetrokken besluiten en regelingen van toepassing blijven op de uitkeringen die op grond van die besluiten en regelingen verstrekt zijn voor de jaren die voorafgaan aan het eerste uitkeringsjaar op grond van de Wet BDU. De mogelijk opgebouwde reserve op grond van die vervallen voorschriften of ingetrokken regelingen worden vanaf de inwerkingtreding van het Besluit BDU aangemerkt als reserves genoemd in de Wet BDU en vallen onder de daarvoor geldende regels. Daarmee wordt voorkomen, dat nog gedurende enkele jaren de reserves gesplitst naar de oorspronkelijke regelingen en conform deze regelingen zullen moeten worden behandeld en verantwoord. Uit de Wet BDU, noch uit enige andere wettelijke bepaling volgt dat het BRU ter zake van de verstrekking van de brede doeluitkering voor het jaar 2006 aanspraken aan het vervallen artikel V van het Wijzigingsbesluit GDU zou kunnen ontlenen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
2.5.2. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van het Besluit BDU (nota van toelichting, blz. 11 en 12; Stb. 2005, 173) zijn de middelen die gemoeid zouden zijn met de aanvullende uitkering voor het jaar 2005 en de daarop volgende kalenderjaren toegevoegd aan de brede doeluitkering. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, zijn medio 2005, naar aanleiding van alle ingediende en goedgekeurde eindafrekeningen, eenmalig de restbedragen van de per 1 januari 2004 aan de provincies en regionale openbare lichamen overgedragen, lopende projecten vastgesteld. In het kader van de verdergaande decentralisatie van het verkeer- en vervoerbeleid en de daarmee gepaard gaande verhoging van de GDU naar de GDU+ heeft de minister de vóór 1 januari 2004 door hem verleende subsidies tussen € 11,3 miljoen en € 112,5 miljoen voor projecten die op 1 januari 2004 nog niet waren voltooid, tussentijds vastgesteld naar de stand van zaken op die datum.
Blijkens het besluit van de minister van 4 juli 2005 (kenmerk UTV-5365) tot tussentijdse subsidievaststelling voor het project HOV Leidsche Rijn is de overdracht van het overschot bij het project HOV De Uithof, ten bedrage van € 10.422.378,00, in het per 1 januari 2004 resterende subsidiebedrag voor het project HOV Leidsche Rijn verdisconteerd. Blijkens het besluit van de minister van 4 juli 2005 (kenmerk UTV-6728) tot tussentijdse subsidievaststelling voor het project HOV Om de Zuid is de overdracht van het resterende overschot bij het project HOV De Uithof, ten bedrage van € 2.040.216,00, in het per 1 januari 2004 resterende subsidiebedrag voor het project HOV Om de Zuid verdisconteerd. De restbedragen 2004 voor het project HOV Leidsche Rijn en het project HOV Om de Zuid zijn vastgesteld op een bedrag van € 84.901.241,00 onderscheidenlijk € 12.984.277,00. Uit de bij die besluiten behorende brief van de minister van 2 augustus 2005 kan worden afgeleid dat de financiering van de gezamenlijke restverplichting vanaf 1 januari 2004 aan het BRU is overgedragen en is toegevoegd aan de GDU+-bijdrage die aan het BRU is verstrekt.
Zoals onder 2.5.1 is overwogen, was artikel V van het Wijzigingsbesluit GDU van toepassing op aanvullende uitkeringen voor het jaar 2004. Voor dat jaar zijn derhalve met toepassing van die bepaling de aanvullende uitkeringen vastgesteld. Bij besluit van 29 september 2005, dat - naar de staatssecretaris ter zitting heeft bevestigd - een beschikking inzake de aanvullende uitkering voor 2004 is, heeft de minister voor het BRU de GDU+, waaronder de aanvullende uitkering, voor het jaar 2004 definitief vastgesteld op een bedrag van in totaal € 34.340.000,00. Uit de meerjarenrekening "GDU+ 2004 derde tranche" van 6 juli 2005 blijkt eveneens dat in de voor het BRU vastgestelde GDU+ een bedrag ter zake van "Overgedragen projecten" en een bedrag ter zake van "Compensatierecht" is verdisconteerd. Ter zitting heeft de staatssecretaris bevestigd, hetgeen door het BRU overigens ook niet is betwist, dat bij de berekening van de GDU+ voor 2004 artikel V van het Wijzigingsbesluit GDU is toegepast en dat daarbij de hiervoor genoemde voor het BRU vastgestelde restbedragen, waarin het uit het project HOV De Uithof overgehevelde overschot is verdisconteerd, als factor in de berekeningsformule van die bepaling zijn betrokken.
Voor de jaren vanaf 2005, het eerste uitkeringsjaar van de brede doeluitkering, is aan de hand van de medio 2005 definitief vastgestelde restbedragen bepaald wat de aanspraken op aanvullende uitkering zouden zijn geweest, indien het wettelijk regime niet zou zijn gewijzigd en artikel V van het Wijzigingsbesluit GDU zijn werking zou hebben behouden. De aldus berekende aanspraken op aanvullende uitkering zijn verwerkt in de absolute tabel van de brede doeluitkering, zoals opgenomen in artikel 3 van de Uitvoeringsregeling. Blijkens de door de staatssecretaris in zijn brief van 20 oktober 2009 onder 3.7 opgenomen tabel, waarin een vergelijking is gemaakt tussen de in de meerjarenrekening vermelde bedragen ter zake van aanvullende uitkering onder het GDU+-regime en de bedragen uit de absolute tabel van artikel 3 van de Uitvoeringsregeling, zijn de aanspraken op aanvullende uitkering van het BRU verwerkt in het absolute aandeel van de brede doeluitkering.
Voor het standpunt dat de staatssecretaris bij het bepalen van het kasritme van de vanaf het jaar 2005 uit te keren brede doeluitkering niet mocht uitgaan van de medio 2005 te verwachten resterende uitvoeringstijd van lopende projecten, bestaat geen grond. De Wet BDU, noch een andere wettelijke bepaling staat hieraan in de weg. Blijkens de hiervoor genoemde meerjarenrekening staat de uitkering van het bedrag van € 12,7 miljoen gereserveerd voor het jaar 2008. Niet valt in te zien dat de staatssecretaris voor dat bedrag een ander kasritme had moeten hanteren dan voor het resterende deel van het voor het BRU vastgestelde restbedrag en hij dat bedrag bij de berekening van het absolute aandeel van de brede doeluitkering voor het jaar 2006 had moeten betrekken. Naar door het BRU niet is bestreden, zou het project HOV Leidsche Rijn, gezien de verwachtingen medio 2005 over de resterende uitvoeringstijd van dat project, in het jaar 2008 nog niet zijn voltooid. Voorts neemt de Afdeling in aanmerking dat, naar door het BRU niet, althans niet gemotiveerd, is bestreden, de grens van de aan het BRU toekomende vrije bestedingsruimte die na de overheveling van projecten in het kader van de hiervoor genoemde decentralisatie van het verkeer- en vervoerbeleid in acht moest worden genomen, in het jaar 2006 niet is overschreden.
2.6. Uit het vorenoverwogene volgt dat het hoger beroep gegrond is. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank bestreden besluit beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden, voor zover deze na hetgeen hiervoor is overwogen nog bespreking behoeven.
2.7. Het BRU heeft in beroep betoogd dat de staatssecretaris in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. In dit verband heeft het BRU aangevoerd dat de minister de gerechtvaardigde verwachting heeft gewekt dat bij het bepalen van het kasritme zou worden uitgegaan van de zogenoemde MIT-planning 2003, die liep van 2004 tot en met 2007.
2.7.1. Het BRU heeft niet aannemelijk gemaakt dat de minister in de door hem met de Samenwerkende Kaderwetgebieden Verkeer en Vervoer gevoerde gesprekken de toezegging heeft gedaan dat het voor het BRU vastgestelde totale restbedrag in de periode 2004-2007 zou worden uitgekeerd. Evenmin kon het BRU aan de door hem in dit verband genoemde brieven van de minister aan de Tweede Kamer de gerechtvaardigde verwachting ontlenen dat het kasritme van de brede doeluitkering zou worden bepaald door de resterende uitvoeringstijd van de projecten zoals die op 31 december 2003 werd ingeschat. Deze brieven waren niet aan het BRU gericht en hadden voorts geen betrekking op de invoering van het BDU-regime, maar op de invoering van het daarvóór geldende GDU+-regime. Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt.
2.8. Het tegen het besluit van 16 mei 2007 ingestelde beroep is ongegrond.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 15 januari 2009 in zaak nr. 07/1688;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. T.G.M. Simons, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.H.M. Kessels, ambtenaar van Staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Kessels
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2010
505.