Uitspraak
200901159/1/R2.
Datum uitspraak: 27 januari 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1], wonend te [woonplaats],
2. de vereniging Vereniging Milieudefensie, gevestigd te Amsterdam,
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 december 2008, kenmerk 00769225, heeft het college van gedeputeerde staten van Fryslân (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Dantumadeel (hierna: de raad) bij besluit van 22 april 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Zorgcampus De Wingerd" (hierna: het plan).
Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 februari 2009, en de vereniging Vereniging Milieudefensie (hierna: de vereniging) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 februari 2009, beroep ingesteld.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
[appellante sub 1], de vereniging en de raad hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 november 2009, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door mr. C. Lubben, en de vereniging, vertegenwoordigd door J. Talsma en H. Scheper, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de raad, vertegenwoordigd door R. de Boer, ambtenaar in dienst van de gemeente, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.2. Het plan bevat de planologische regeling voor het realiseren van een zorgcampus op de locatie van een huidige school en een naastgelegen perceel. De zorgcampus zal bestaan uit: een nieuw schoolgebouw voor De Wingerd, een school voor zeer moeilijk lerende kinderen, een kinderdagverblijf voor gehandicapte kinderen, een gezinsvervangende woonvorm It Skoar (gelegen buiten het plangebied) en een wooncentrum voor ouderen. Daarnaast is in het plan een onderhoudsbedrijf met bedrijfswoning, gevestigd in een voormalige boerderij, opgenomen overeenkomstig het bestaande feitelijke gebruik.
Formele bezwaren
2.3. De vereniging en [appellante sub 1] hebben betoogd dat het plan geen stand kan houden aangezien bij de voorbereiding daarvan geen exploitatieopzet ter inzage heeft gelegen. Evenmin is de financiële haalbaarheid van het plan op een andere wijze inzichtelijk gemaakt in de toelichting bij het plan.
2.4. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het bezwaar van [appellante sub 1] en de vereniging dat er geen financiële onderbouwing in het plan is opgenomen niet als zienswijze is ingebracht. Gelet hierop heeft het college deze bedenking buiten beschouwing gelaten.
2.5. De Afdeling zal deze beroepsgrond inhoudelijk beoordelen, omdat het een nader argument betreft dat zich richt tegen het al in de zienswijze bestreden plan.
2.6. Ingevolge artikel 3:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht legt het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage.
2.7. De raad stelt dat de exploitatieopzet tezamen met het ontwerp-bestemmingsplan "Zorgcampus De Wingerd" ter inzage heeft gelegen.
2.8. Ter zitting hebben de vertegenwoordigers van de vereniging en [appellante sub 1] toegelicht dat zij de ter inzage gelegde stukken bij de gemeente hebben ingezien maar dat op dat moment niet is vastgesteld dat de exploitatieopzet ontbrak omdat hier niet gericht naar is gekeken. Zij hebben bij het gemeentebestuur dan ook geen melding van gemaakt dat dit stuk niet ter inzage was gelegd. Er is een aantal stukken gekopieerd die in de visie van de vereniging van belang waren voor de te voeren procedure. Pas in een later stadium, toen het belang van de exploitatieopzet duidelijk werd, heeft de vereniging de gekopieerde stukken geraadpleegd en vastgesteld dat de exploitatieopzet van die stukken geen deel uitmaakte. [appellante sub 1] heeft ook pas in een later stadium aangenomen dat de exploitatieopzet ontbrak. Gelet op deze gang van zaken hebben de vereniging en [appellante sub 1] naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat de exploitatieopzet niet tezamen met het ontwerp-bestemmingsplan ter inzage heeft gelegen. Deze beroepsgrond faalt.
Planvoorschriften
2.9. De beroepsgrond dat het behoud van groensingels niet kan worden gehandhaafd, die betrekking heeft op artikel 4, vijfde lid, en artikel 5, zesde en zevende lid, van de planvoorschriften, is ter zitting ingetrokken. Ook de beroepsgrond die zich richt tegen de in artikel 10 van de planvoorschriften opgenomen algemene vrijstellingsbevoegdheid is ter zitting ingetrokken.
2.10. [appellante sub 1] en de vereniging voeren aan dat ingevolge artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften ten onrechte op de op de plankaart voor bijzondere woondoeleinden aangewezen gronden ook woningen zonder zorg zijn toegestaan. Zij menen dat dit had moeten worden beperkt tot woningen met verzorging en/of verpleging. Gezien de huidige omschrijving van de bestemming dient het met het plan beoogde zorgkarakter te worden betwijfeld.
2.10.1. Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart voor bijzondere woondoeleinden aangewezen gronden bestemd voor woningen al dan niet in combinatie met verzorging en/of verpleging.
2.10.2. In de plantoelichting is aangegeven dat in de nieuwe situatie op de voormalige locatie van de Wingerd aan de zuidzijde van het plangebied maximaal 30 zorgwoningen zullen worden gerealiseerd. Deze woningen zijn bestemd voor senioren (55+) in een 1- of 2-persoonshuishouding, waarvan het merendeel hulpbehoevend is. Artikel 4 van de planvoorschriften, voor zover bestreden, is zodanig opgesteld dat een flexibele invulling mogelijk is. Door het zorgkarakter passen de woningen goed in het beoogde zorgcomplex.
2.10.3. Ter zitting heeft de vertegenwoordiger van de raad benadrukt dat de met het plan voorziene zorgwoningen uitsluitend bestemd zijn voor senioren (55+) in een 1- of 2-persoonshuishouding, die ook in aanmerking kunnen komen voor verzorging en/of verpleging.
2.10.4. Uit de plantoelichting en de toelichting ter zitting blijkt dat de raad beoogd heeft om op de op de plankaart voor "Bijzondere Woondoeleinden" aangewezen gronden uitsluitend zorgwoningen voor senioren (55+) te realiseren. In artikel 1 van de planvoorschriften waarin begripsbepalingen zijn opgenomen, is evenwel geen definitie opgenomen van het begrip "Bijzondere woondoeleinden". Ingevolge de bestemmingsomschrijving opgenomen in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften zijn de desbetreffende gronden ook bestemd voor woningen niet in combinatie met verzorging en/of verpleging, zodat ook hierin geen beperking is gelegen van het gebruik van de gronden. In artikel 1 van de planvoorschriften is woning gedefinieerd als een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden. Ook deze definitie noopt niet tot het beperkte met het plan beoogde gebruik. Ook anderszins is dit niet geregeld. Gelet hierop zijn, zoals [appellante sub 1] en de vereniging hebben aangevoerd, op de desbetreffende gronden ook woonvormen mogelijk die de raad bij het vaststellen van het plan niet voor ogen heeft gehad. Het college heeft dit miskend.
2.10.5. De conclusie is dat hetgeen [appellante sub 1] en de vereniging hebben aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften is vastgesteld in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Door dit planonderdeel niettemin goed te keuren, heeft het college gehandeld in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht. De beroepen zijn in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften.
2.11. [appellante sub 1] en de vereniging voeren voorts aan dat artikel 4, tweede lid, van de planvoorschriften, dat toestaat dat tot 200 m2 buiten het bouwvlak gebouwd kan worden, te ruim is.
2.11.1. Ingevolge artikel 4, tweede lid, sub a, onder 1, van de planvoorschriften mag op de gronden die op de plankaart zijn aangewezen voor bijzondere woondoeleinden een gebouw uitsluitend binnen een bouwvlak worden gebouwd.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, sub b, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, mogen in afwijking van het gestelde onder a.1 buiten het bouwvlak ondergeschikte gebouwen worden opgericht met een maximale totale oppervlakte per bestemmingsvlak van 200 m2, een goothoogte van ten hoogste 3 meter en een bouwhoogte van ten hoogste 6 meter. Met uitzondering van gezamenlijke voorzieningen zoals gebouwen voor gezamenlijke fietsenstalling, gezamenlijke containerberging en dergelijke, zijn vrijstaande ondergeschikte gebouwen zowel binnen als buiten het bouwvlak niet toegestaan.
2.11.2. Wat betreft de bebouwing buiten het bouwvlak van de bestemming "Bijzondere woondoeleinden" stelt de Afdeling vast dat artikel 4, tweede lid, onder b, van de planvoorschriften in afwijking van het bepaalde onder sub a.1, gebouwen buiten het bouwvlak toestaat. Vrijstaande ondergeschikte gebouwen zijn mogelijk indien het om gezamenlijke voorzieningen gaat. Buiten het bouwvlak zijn ondergeschikte gebouwen mogelijk mits ze een maximale totale oppervlakte per bestemmingsvlak van 200 m2, een goothoogte van ten hoogste 3 meter en een bouwhoogte van ten hoogste 6 meter hebben. Naar het oordeel van de Afdeling verdragen deze oppervlakte - en hoogtemaat zich in dit geval niet met de voorwaarde dat ter plaatse buiten het bouwvlak alleen ondergeschikte gebouwen mogelijk zijn.
2.11.3. De conclusie is dat hetgeen [appellante sub 1] en de vereniging hebben aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat artikel 4, tweede lid, sub b, van de planvoorschriften is vastgesteld in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Hieruit volgt dat het college, door het plan in zoverre goed te keuren heeft gehandeld in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep van [appellante sub 1] en de vereniging is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan artikel 4, tweede lid, sub b, van de planvoorschriften.
2.12. [appellante sub 1] en de vereniging betogen dat het niet wenselijk is dat er een ruime vrijstellingsmogelijkheid voor een dienstwoning is opgenomen.
2.12.1. Ingevolge artikel 5, tweede lid, sub a, onder 1, van de planvoorschriften mogen op de gronden die op de plankaart zijn aangewezen voor maatschappelijke doeleinden gebouwen (met uitzondering van gebouwen met een gezamenlijk oppervlakte van 200 m2 per bestemmingsvlak en een maximale bouwhoogte van 6 m) uitsluitend binnen een bouwvlak worden gebouwd en is ingevolge artikel 5, tweede lid, sub a onder 5 de bouw van dienstwoningen niet toegestaan.
Ingevolge artikel 5, vierde lid, van de planvoorschriften kunnen burgemeester en wethouders voor realisatie van dienstwoningen vrijstelling verlenen van het bepaalde in lid 2, sub a, onder 5 . Daarbij gelden onder meer de volgende voorwaarden:
- het aantal dienstwoningen bedraagt ten hoogste één per maatschappelijke instelling;
- aangetoond moet worden dat een dienstwoning in verband met de aard van de maatschappelijke instelling noodzakelijk is;
- de oppervlakte van een dienstwoning mag niet meer dan 150 m2 bedragen.
2.12.2. Ingevolge artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de WRO kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het college van burgemeester en wethouders bevoegd is van bij het plan aan te geven voorschriften vrijstelling te verlenen met inachtneming van de in het plan vervatte regelen. Mede gelet op de rechtszekerheid van belanghebbenden dient in een vrijstellingsbepaling in voldoende mate te worden bepaald in welke gevallen en onder welke voorwaarden hiervan gebruik mag worden gemaakt. Een op artikel 15 van de WRO berustende vrijstellingsbevoegdheid dient dus door voldoende objectieve normen te worden begrensd.
2.12.3. Ingevolge artikel 5, vierde lid, van de planvoorschriften is per maatschappelijke instelling één dienstwoning toegestaan. In het plan zijn geen beperkingen opgenomen van het aantal maatschappelijke instellingen dat binnen de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" mogelijk is. Nu artikel 5, vierde lid, van de planvoorschriften geen eenduidig antwoord geeft op de vraag hoeveel dienstwoningen buiten het bouwvlak kunnen worden opgericht is genoemd planonderdeel naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende begrensd, hetgeen zich niet verdraagt met artikel 15 van de WRO.
2.12.4. De conclusie is dat hetgeen [appellante sub 1] en de vereniging hebben aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat artikel 5, vierde lid, van de planvoorschriften, is vastgesteld in strijd met artikel 15 van de WRO. Door dit voorschrift niettemin goed te keuren heeft het college gehandeld in strijd met dit artikel. Het beroep van [appellante sub 1] en de vereniging is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan artikel 5, vierde lid, van de planvoorschriften.
2.13. [appellante sub 1] en de vereniging betogen dat in artikel 4, eerste lid, en artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften de aanduidingen "water" en "groensingel" onduidelijk zijn geformuleerd, omdat het in deze planvoorschriften opgenomen criterium 'in overwegende mate' onvoldoende bepaald en concreet is en zich derhalve niet verdraagt met de rechtszekerheid.
2.13.1. In artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften, dat betrekking heeft op gronden met de bestemming "Bijzondere woondoeleinden", is bepaald dat voor zover de gronden op de plankaart zijn aangeduid met "groensingel", deze gronden in overwegende mate dienen te worden ingericht met opgaand groen in de vorm van elzensingels.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften, dat betrekking heeft op gronden met de bestemming "Maatschappelijke doeleinden", is ook een dergelijk voorschrift opgenomen waaraan is toegevoegd dat voor zover de gronden op de plankaart zijn aangeduid met "water", deze gronden in overwegende mate dienen te worden ingericht ten behoeve van de waterhuishouding. Op de plankaart zijn (bestaande en toekomstige) bomensingels en waterpartijen aangeduid.
2.13.2. In de reactienota op de zienswijzen heeft de raad ten aanzien van artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften toegelicht dat de groensingels op het terrein als zodanig zijn aangeduid binnen de bestemmingen "Maatschappelijke doeleinden" en "Bijzondere woondoeleinden". Groenvoorzieningen zijn ondergeschikt aan de hoofdbestemming van de gronden. Om die reden zijn de groenvoorzieningen niet als zodanig bestemd, maar aangeduid met een symbool. Op het terrein zullen de groensingels plaatselijk worden onderbroken voor paden en wegen. Ook in de nabijheid van de gebouwen zal het opgaande groen worden onderbroken. De gronden met de aanduiding 'groensingel' kunnen daarom niet volledig worden benut voor boomsingels. Het is in de visie van de raad in een dergelijke situatie gebruikelijk om in de voorschriften aan te geven dat de gronden 'in overwegende mate' met opgaand groen moeten worden ingericht. In de reactienota op de zienswijze is aangegeven dat deze redenering ook geldt voor hetgeen omtrent "water" is bepaald in artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften.
2.13.3. Gelet op de planvoorschriften en de toelichting in de reactienota op de zienswijzen acht de Afdeling het betoog dat het in artikel 4, eerste lid, en artikel 5, eerste lid, opgenomen criterium 'in overwegende mate' onvoldoende bepaald en concreet is en zich derhalve niet verdraagt met de rechtszekerheid ongegrond. Dit betoog faalt.
Flora en fauna
2.14. [appellante sub 1] en de vereniging hebben aangevoerd dat het college heeft miskend dat ten onrechte geen ontheffing in het kader van de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw) is aangevraagd en dat onzeker is of die verleend kan worden. Zij betogen dat het flora- en faunaonderzoek dat de raad en het college aan hun oordeel ten grondslag hebben gelegd, ten aanzien van de vleermuizen en vogels, ondeugdelijk is. Zij hebben daartoe onder meer aangevoerd dat in het flora- en faunaonderzoek de effecten ontbreken van de toename van het verkeer, waardoor geluid-, licht-, trillings-, en stankhinder wordt veroorzaakt en dat de effecten van de verharding niet zijn onderzocht. Zij stellen dat het vleermuizenonderzoek te summier is omdat de dagen waarop ter plaatse onderzoek is gedaan niet representatief zijn. Hiervoor verwijzen zij naar een artikel in Journaal Flora en fauna van mei 2008 "De bescherming van vleermuizen in Nederland".
2.15. Het college heeft zich aangesloten bij het standpunt van de raad dat het onderzoek dat heeft plaatsgevonden in het kader van de Ffw niet ondeugdelijk is geweest en dat er geen ecologische beperkingen voor het realiseren van het plan zijn. Het vleermuizenonderzoek waar de vereniging op heeft gewezen noopt naar het oordeel van het college niet tot een ander standpunt.
2.16. In de reactienota zienswijze is ten aanzien van geluid-, stank-, trilling- en lichthinder aangegeven dat de verkeersbelasting langs de Hoofdweg een veelvoud is van het zeer beperkte aantal verkeersbewegingen in het plangebied. Voor zover er al sprake is van overlast lijkt die zich aan de Hoofdweg voor te doen maar van hinder veroorzaakt door het beperkte verkeer op de zorgcampus kan hoegenaamd redelijkerwijs geen sprake zijn. Het argument dat de flora en fauna last zal krijgen van geluidsoverlast, stank en trilling ten gevolge van het bestemmingsverkeer van de zorgcampus acht de raad niet aannemelijk ook omdat de overlast voor omwonenden - waar onderzoek naar is gedaan - minimaal is. Ten aanzien van de lichthinder is opgemerkt dat de locatie wordt ontwikkeld aan de rand van het dorp waar de Thiedamaweg en de overige bebouwde omgeving ook voor de nodige lichtuitstraling zorgen. Slechts een klein deel van het terrein van de zorgcampus wordt op functionele wijze verlicht en het deel van het terrein dat wordt verlicht is nu ook al grotendeels in gebruik bij de school. Van negatieve effecten op de omgeving is in de visie van de raad geen sprake.
2.17. In opdracht van het gemeentebestuur hebben BugelHajema adviseurs in 2006 het rapport "Flora- en faunaonderzoek Zorgcampus De Wingerd" opgesteld (verder te noemen: Flora- en faunaonderzoek). In het Flora- en faunaonderzoek is gebruik gemaakt van de gegevens van Natuurloket van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit voor het soortenonderzoek. Daarnaast zijn waarnemingen uit de soortenatlassen voor zoogdieren, vleermuizen, broedvogels, vissen, dagvlinders en libellen verzameld. Tevens is het plangebied op 30 november 2005 bezocht om een indruk te krijgen van het plangebied. Aanvullend is het plangebied op 9 juni 2006 bezocht voor het onderzoek naar de aanwezigheid van vleermuizen en de kleine modderkruiper. Hierbij is gebruik gemaakt van de Pettersson D100 ultrasoon detector. Tijdens dit onderzoek zijn de gewone dwergvleermuis en de laatvlieger gesignaleerd. In het Flora- en faunaonderzoek is geconcludeerd dat veel van de aangetroffen soorten tabel 1 soorten betreffen. Voor deze soorten geldt een vrijstelling voor ruimtelijke ontwikkelingen. Voor vleermuizen is aangegeven dat een aanvullend onderzoek nodig is. Voor wat betreft vogels is de conclusie dat er geen permanent bewoonde nesten of belangrijke rust- of foerageergebieden van vogels in het plangebied aanwezig zijn. Wel broedt een groot aantal vogelsoorten in het gebied. Indien buiten het broedseizoen met werkzaamheden wordt gestart en gewerkt wordt geen soort in zijn voortbestaan bedreigd en worden, aldus het onderzoek, geen verbodsbepalingen uit de Ffw overtreden. Voor de overige soorten worden evenmin verbodsbepalingen overtreden in het plangebied.
Naar aanleiding van het onderzoek dat op 9 juni 2006 heeft plaatsgevonden was niet met zekerheid vast te stellen of de gesignaleerde vleermuizen het schoolgebouw als verblijfplaats gebruikten. Om hiervan zeker te zijn, is op 28 september 2006 tussen 6.00-7.45 uur nader onderzoek uitgevoerd. Tijdens dit onderzoek zijn geen uitvliegende vleermuizen in het plangebied waargenomen. Geconcludeerd is dat er geen aanwijzingen zijn dat de vleermuizen hun verblijfplaats in het te slopen schoolgebouw hebben.
Op basis van bovenvermelde onderzoeken heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat voor de sloop van het schoolgebouw De Wingerd geen ontheffing op basis van de Ffw hoeft te worden aangevraagd.
2.18. Naar het oordeel van de Afdeling hebben [appellante sub 1] en de vereniging niet aannemelijk gemaakt dat het verrichte onderzoek naar de natuurwaarden zodanige gebreken of leemten in kennis vertoont dat het college zich daarop bij het nemen van het bestreden besluit niet had mogen baseren. Dat bij het verrichte onderzoek geen nadrukkelijke aandacht is besteed aan de gestelde geluid-, stank-, trilling- en lichthinder die in de visie van [appellante sub 1] en de vereniging van het plan uitgaan en invloed zal hebben op de flora en fauna, leidt de Afdeling niet tot een ander oordeel.
Hetgeen daarover in de reactienota zienswijze is aangegeven komt de Afdeling niet onjuist voor. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat [appellante sub 1] en de vereniging geen contra-expertise van een deskundige hebben overgelegd waaruit blijkt dat de in opdracht van de raad uitgevoerde onderzoeken ondeugdelijk zijn omdat deze te summier zijn geweest.
2.19. De vragen of voor de uitvoering van het plan een vrijstelling geldt, dan wel een ontheffing op grond van de Ffw nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel eerst aan de orde in een procedure op grond van de Ffw. Dat doet er niet aan af dat het college geen goedkeuring aan het plan had mogen verlenen, indien en voor zover het college op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Gelet op de resultaten van het verrichte onderzoek naar de aanwezige flora en fauna, zoals weergegeven in voornoemd rapport, is hiervan geen sprake.
2.19.1. De conclusie is dat de door [appellante sub 1] en de vereniging aangedragen gegevens het college er dan ook niet toe hadden hoeven te brengen te twijfelen aan de uitvoerbaarheid van het plan in relatie tot de Ffw. Deze beroepsgrond faalt.
Nationaal Landschap Noordelijke Wouden
2.20. [appellante sub 1] en de vereniging hebben aangevoerd dat ten gevolge van de bouw van de school de kernkwaliteiten en structuur van het Nationaal Landschap Noordelijke Wouden (hierna: het Nationaal Landschap) worden aangetast hetgeen zich niet verdraagt met het Streekplan Fryslân 2007. De omvang en schaal van de school past niet in dit landschap en doet afbreuk aan de structuur van het landschap. Onvoldoende is gemotiveerd dat landschappelijke inpassing van het schoolcomplex is gewaarborgd. Voorts hebben [appellante sub 1] en de vereniging betoogd dat door de bouw van de school een verrommeling van het landschap ontstaat. Zij voeren aan dat de locatiekeuze van het schoolgebouw onvoldoende is onderbouwd en dat de behoefte aan (zorg)woningen en daarmee het nut en de noodzaak van de bouw daarvan niet is aangetoond. De gemeente Dantumadeel heeft een krimpende bevolking. Het gemeentebestuur heeft ten onrechte geen specifiek onderzoek verricht naar de noodzaak van de 30 (zorg)woningen. Er is onvoldoende gemotiveerd waarom de nieuwbouw van de school niet met een compactere opzet op de bestaande locatie kan. [appellante sub 1] en de vereniging voeren ten slotte aan dat nu de bouwvergunningaanvraag voor de (zorg)woningen is ingetrokken de uitvoerbaarheid van de met het plan mogelijke gemaakte woningbouw onvoldoende is gewaarborgd.
2.21. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de ontwikkeling die met het plan wordt mogelijk gemaakt past binnen het streekplan en daarmee binnen het Nationaal Landschap. Het heeft aangegeven dat het voorliggende plan wordt beschouwd als een uitbreiding van een bestaande voorziening en dat in het plan wordt voorzien in een landschappelijke inpassing van het initiatief waarbij er per saldo meer strekkende meters elzensingels worden gerealiseerd.
De woningen die in het plan mogelijk worden gemaakt kunnen voorzien in de huisvesting van een specifieke doelgroep.
Met betrekking tot nut en noodzaak van de (zorg)woningen merkt het college op dat in de gemeente Dantumadeel sprake is van toenemende vergrijzing. Uit onderzoek is gebleken dat er provinciebreed een toenemende vraag naar dergelijke woningen wordt waargenomen. Het college meent dat in de situatie in Dantumadeel met de bouw van deze woningen in een behoefte kan worden voorzien.
2.22. Op grond van de Nota Ruimte is het Nationaal Landschap Noordelijke Wouden aangewezen. Het plangebied bevindt zich binnen dit Nationaal Landschap. De begrenzing van de Nationale Landschappen is een planologische begrenzing die in het streekplan Fryslân is opgenomen. Voor de Noordelijke Wouden gaat het om de kleinschalige en fijnmazige elzensingel- en houtwallenstructuur, het aanwezige reliëf van pingoruines en dijkwallen etc.
Op basis van de uitgangspunten van het Streekplan Fryslân wordt in het provinciaal ruimtelijk beleid geen onderscheid gemaakt tussen gebieden in of buiten de Nationale Landschappen, omdat het provinciaal beleid gericht is op bescherming van natuur- en landschapswaarden zowel binnen als buiten de Nationale Landschappen.
Bij brief van 19 december 2005 heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke ordening en Milieubeheer aangegeven dat het Friese beleid voldoet aan de uitwerking zoals neergelegd in de Nota Ruimte.
2.23. Het voorgaande betekent dat binnen het Nationaal Landschap ruimte kan zijn voor de opvang van de plaatselijke woningbehoefte en maatschappelijke voorzieningen zolang dit past binnen de landschappelijke kernkwaliteiten.
2.24. Het college heeft zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in de situatie in Dantumadeel met de met het plan beoogde bouw van de (zorg)woningen voor 55+ in een plaatselijke behoefte kan worden voorzien. Het heeft zich in navolging van de raad daarbij in redelijkheid kunnen baseren op het op provinciaal niveau uitgevoerde woningmarktonderzoek van RIGO "De woningmarkt in Fryslân, 2007-2016", waaruit is gebleken dat er provinciebreed een toenemende vraag naar dergelijke woningen wordt waargenomen. De Afdeling acht het uitgangspunt dat de uitkomsten van dit onderzoek ook een indicatie kunnen vormen voor de behoefte op gemeentelijk niveau niet onjuist. Bovendien is gebleken dat het gemeentebestuur in 2003 en 2004 onderzoek heeft laten doen naar de wensen van ouderen binnen de gemeente Dantumadeel. Uit de onderzoeken is gebleken dat ouderen graag in hun eigen woonomgeving willen blijven wonen, bij voorkeur zo lang mogelijk in de eigen woning, hetgeen betekent dat bestaande woningen dienen te worden aangepast aan de eisen die ouderen aan hun woning stellen en dat nieuw te bouwen woningen aan deze eisen moeten voldoen. De Afdeling overweegt dat hieruit kan worden afgeleid dat indien het niet mogelijk is om de eigen woningen aan te passen dan wel noodzakelijke voorzieningen ontbreken de behoefte zal bestaan binnen de gemeente te verhuizen naar een aangepaste (zorg)woning. Bovendien is in een recente woningmarktanalyse uitgevoerd door Grontmij "Strategische woonvisie NOFA-gemeenten", aangegeven dat de groep 55 tot 74 jarigen in de gemeente Dantumadeel de afgelopen periode is toegenomen en dat verwacht wordt dat de vergrijzing in de toekomst zal doorzetten. Met de vergrijzing groeit het aantal huishoudens, omdat het aantal huishoudens voor alleenstaanden toeneemt. Met een groter percentage ouderen binnen de gemeente groeit ook de vraag naar (aangepaste) woningen voor ouderen.
2.25. Ten aanzien van het betoog dat de locatiekeuze van het schoolgebouw onvoldoende is onderbouwd en dat er onvoldoende is gemotiveerd waarom de nieuwbouw van de school niet op de bestaande locatie kan met een compactere opzet, overweegt de Afdeling het volgende.
2.25.1. In de reactienota op de zienswijzen is ten aanzien van de locatiekeuze aangegeven dat het huidige schoolgebouw van De Wingerd dat dateert uit 1971 functioneel en onderwijskundig niet meer van deze tijd is en dat nieuwbouw de voorkeur heeft. Nadien heeft zich een aantal partijen bij het schoolbestuur en het gemeentebestuur gemeld die in samenhang met de nieuw te bouwen school, andere voorzieningen ter plaatse wensen te realiseren. Een van de betrokken partijen, te weten It Skoar, is reeds met gezinsvervangende voorzieningen op het terrein aanwezig. Samen met deze partijen streeft het gemeentebestuur er naar om ter plaatse te komen tot het clusteren van meerdere maatschappelijke voorzieningen in de nabijheid van de Wingerd. Dit heeft ertoe geleid dat de oorspronkelijke opzet om uitsluitend te komen tot nieuwbouw is verbreed tot een zorgcampus die weliswaar bestaat uit afzonderlijke gebouwen voor onderwijs, gezinsvervangend wonen en de huisvesting voor zorgbehoevende ouderen, maar toch een samenhangend geheel vormt. Met het oog op de nieuwe ontwikkeling van de nieuwe zorgcampus is gekozen voor een ruimere spreiding van de in het plangebied opgenomen functies. Genoemde aspecten hebben ertoe geleid dat onderzoek is verricht naar de locatie van de nieuwbouw in de gemeente waar in ruimtelijk en planologisch opzicht de nieuwbouw zou kunnen plaatsvinden. Hierbij zijn aspecten als bereikbaarheid, landschappelijke inpasbaarheid, mogelijkheid tot clustering, verwerfbaarheid van grond in de beschouwing betrokken. Daarnaast is in de reactienota op de zienswijzen aangegeven dat onderwijskundige aspecten gelet op de bijzondere onderwijsvorm ook een rol hebben gespeeld bij de overwegingen die hebben geleid tot de locatiekeuze. Geconcludeerd is dat nieuwbouw op de huidige locatie in combinatie met het perceel ten noorden daarvan de voorkeur verdient.
2.25.2. Gelet op hetgeen in de stukken omtrent de locatiekeuze is aangegeven en het feit dat de locatiekeuze voor de school samenhangt met de andere te realiseren functies binnen de beoogde zorgcampus, kan in hetgeen [appellante sub 1] en de vereniging hebben aangevoerd geen aanleiding worden gevonden voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de raad voor deze locatie van het schoolgebouw heeft kunnen kiezen.
2.26. Met betrekking tot de gestelde aantasting van de landschappelijke kernkwaliteiten, overweegt de Afdeling het volgende. In de reactienota op de zienswijzen heeft de raad toegelicht dat voor de ruimtelijke ontwikkelingen uitgangspunt is dat de kernkwaliteiten per landschapstype richtgevend zijn. Alleen het geprojecteerde schoolgebouw in het noordelijke deel is op een nieuwe locatie geprojecteerd in het Nationaal Landschap. Dit onderdeel zal, aldus de raad, op zorgvuldige wijze worden ingepast. De overige geprojecteerde bebouwing bevindt zich aan de Hoofdweg en de bestaande bebouwing aan de Thiedamaweg aan de rand van de bebouwde kom van Damwoude. De bouw van de school betekent een kleine uitbreiding van de bebouwde kom van Damwoude. De raad heeft verder aangegeven dat bij de realisatie van het plan de bestaande agrarische verkaveling met sloten en elzensingels zoveel mogelijk zal worden gehandhaafd of opnieuw worden aangeplant. In het bestemmingsplan zijn met de aanduiding "groensingel" groensingels opgenomen. Ingevolge de planvoorschriften dienen deze gronden in overwegende mate te worden ingericht met opgaand groen in de vorm van elzensingels. Op basis van de inrichtingsschets vindt een toevoeging van in totaal circa 360 meter elzensingel plaats. Gelet op het voorgaande geeft hetgeen [appellante sub 1] en de vereniging in dat verband hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan past binnen de landschappelijke kernkwaliteiten.
2.27. De conclusie is dan ook dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de met het plan mogelijk gemaakte ruimtelijke ontwikkelingen binnen het streekplan en het Nationaal Landschap passen.
2.28. Wat betreft de uitvoerbaarheid van de met het plan beoogde (zorg)woningen, overweegt de Afdeling dat de woningbouwcorporatie Thus wonen die de woningen aanvankelijk zou gaan realiseren zich heeft teruggetrokken en de bouwaanvraag heeft ingetrokken. Uit de stukken is weliswaar gebleken dat de gemeente in onderhandeling is met een andere partij over de ontwikkeling van zorgwoningen, maar ter zitting heeft de vertegenwoordiger van de raad verklaard dat deze kandidaat niet voornemens is om de met het plan beoogde zorgwoningen te gaan realiseren. Er zijn geen andere kandidaten. Gelet hierop acht de Afdeling de uitvoerbaarheid van de met het plan voorziene woningbouw binnen de planperiode onvoldoende gewaarborgd. Het college heeft dit miskend.
2.29. De conclusie is dat hetgeen [appellante sub 1] en de vereniging hebben aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan voor zover het betrekking heeft op het plandeel met de bestemming "Bijzondere woondoeleinden" niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hieruit volgt dat het college door het plan in zoverre goed te keuren, heeft gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht. De beroepen zijn in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
Verkeer en geluid
2.30. Volgens [appellante sub 1] en de vereniging is bij de berekeningen voor wat betreft de verkeersintensiteit in het akoestisch onderzoek ten onrechte uitgegaan van de aanleg van de Centrale As, omdat de aanleg daarvan omstreden is en bovendien nog in procedure. Daarnaast betwijfelen zij of door de aanleg van de Centrale As de verkeersintensiteit over de Hoofdweg halveert, dit mede omdat de zorgcampus en het winkelcentrum een verkeersaantrekkende werking hebben. Daarnaast zijn zij van mening dat een aantal invoergegevens van het akoestisch onderzoek niet juist is. In dat verband heeft de vereniging aangevoerd dat aan Rekenblad SRM I 2006 onjuiste gegevens ten grondslag liggen omdat niet blijkt dat artikel 110 g van de Wet geluidhinder in acht is genomen. Voorts hebben zij aangevoerd dat ondanks dat er in het kader van de Wet geluidhinder geen akoestisch onderzoek is vereist voor de Thiedamaweg, de gemeente wel tot een dergelijk onderzoek had moeten overgaan.
2.31. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de raad niet onzorgvuldig heeft gehandeld door uit te gaan van de aanleg van de Centrale As en dat gelet op de uitkomsten van het uitgevoerde akoestisch onderzoek ook indien de Centrale As niet in aanmerking wordt genomen de geluidcontour niet wordt overschreden.
2.32. De Wet geluidhinder bepaalt dat elke weg een zone heeft, met uitzondering van:
- de wegen die gelegen zijn binnen een als woonerf aangeduid gebied;
- wegen waarvoor een maximum snelheid geldt van 30 km/uur.
Binnen de zone mag de geluidsbelasting op gevels van woningen en andere geluidsgevoelige objecten - zoals een school - niet hoger zijn dan een in de wet bepaalde norm. Voor nieuwe situaties is de hoogst toelaatbare geluidsbelasting van de gevel 48 dB(A), dan wel een vast te stellen hogere waarde.
Bij de realisatie van een nieuw geluidgevoelig gebouw als een school dient te worden berekend wat het geluidsniveau vanwege wegverkeerslawaai aan de gevel van dat gebouw is. Deze toetsing moet bij een buitenstedelijke weg met één of twee rijstroken zoals de Hoofdweg plaatsvinden binnen 250 meter van de wegas van die weg. De bouwlocatie valt, aldus de plantoelichting, binnen 250 meter van de wegas van die weg.
2.33. Ten aanzien van het betoog dat aan Rekenblad SRM I 2006 onjuiste gegevens ten grondslag liggen omdat niet blijkt dat artikel 110g van de Wet geluidhinder in acht is genomen, overweegt de Afdeling het volgende. Ten tijde van het vaststellen van het ontwerp bestemmingsplan was de Wet geluidhinder (oud) nog van toepassing. Ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan op 22 april 2008 was de nieuwe Wet geluidhinder van kracht. Het gemeentebestuur heeft desgevraagd aangegeven dat het akoestisch onderzoek niet is aangepast. Met de nieuwe wet is de wettelijke basis voor de aftrek van dB's veranderd. Dit is niet meer artikel 103 van de Wet geluidhinder maar artikel 110g van de Wet geluidhinder. De artikelen 103 en 110g van de Wet geluidhinder hebben beide betrekking op een aftrek van het stiller worden van motorvoertuigen in de toekomst. Deze aftrek is zowel onder de oude als de nieuwe wet voor de onderhavige situatie vastgesteld op 2 dB. Nu het voor de uitkomst van de berekening van de geluidsbelasting niet uitmaakt van welk artikel wordt uitgegaan, kan in hetgeen dienaangaande is aangevoerd geen grond worden gevonden voor het oordeel dat het akoestisch onderzoek ondeugdelijk is.
2.34. Ten aanzien van het betoog dat het geluidsonderzoek zich ook had moeten uitstrekken over de Thiedamaweg, overweegt de Afdeling het volgende. Het akoestisch onderzoek geeft inzicht in de geluidsbelasting na realisatie van het plan voor de school die in de zone van voor de toepassing van de Wet geluidhinder relevante wegen is gelegen. Het onderzoek heeft geen betrekking op de Thiedamaweg. Blijkens de plantoelichting houdt dit verband met het feit dat ter plaatse een 30 km-zone is ingesteld en het gelet daarop op grond van de Wet geluidhinder niet verplicht is om een akoestisch onderzoek te verrichten. Dit laat echter onverlet dat moet worden beoordeeld of het bestreden plan uit het oogpunt van geluidhinder in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
2.34.1. De raad heeft zich dienaangaande op het standpunt gesteld dat de geluidsbelasting van de Hoofdweg zoveel groter is dan die van de Thiedamaweg, dat de invloed van de Thiedamaweg op het totaal zo klein is dat deze niet hoeft te worden doorberekend. Voor wat betreft het geluidonderzoek aan de Thiedamaweg geeft de raad verder aan dat het huidige bestemmingsverkeer ook via deze weg wordt afgewikkeld en dat dit in de toekomst niet anders zal zijn.
2.34.2. In het deskundigenrapport is aangegeven dat het huidige aandeel verkeer over de Thiedamaweg in verhouding tot de Hoofdweg gering is. Omdat thans nog een aantal groepen van de huidige school op andere locaties zijn ondergebracht en in de toekomst alle groepen op deze locatie worden ondergebracht zal dat voor een kleine toename van het aantal taxibusjes zorgen. Ook de bouw van de 30 woningen zal enige toename van bestemmingsverkeer met zich meebrengen ten opzichte van de huidige situatie.
2.34.3. Gelet op het feit dat ter plaatse een maximumsnelheid van 30 km per uur geldt, de Thiedamaweg in de nabijheid van de drukke Hoofdweg ligt die wel in het onderzoek is meegenomen en het plan slechts leidt tot een bepaalde toename van bestemmingsverkeer over de Thiedamaweg, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat hiernaar geen afzonderlijk onderzoek behoefde te worden verricht en het plan uit het oogpunt van geluidsbelasting op de Thiedamaweg in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. In zoverre treft het beroep geen doel.
2.35. Ten aanzien van het in aanmerking nemen van de Centrale As, overweegt de Afdeling het volgende.
2.35.1. Naar het oordeel van de Afdeling is bij de invoer van het aantal motorvoertuigen per etmaal in het akoestisch onderzoek waarop het bestreden besluit is gebaseerd ten onrechte gerekend met de getallen uit de verkeersprognose waarbij De Centrale As gerealiseerd is, omdat niet vast staat dat De Centrale As binnen de planperiode zal worden aangelegd. De procedures daarvoor zijn immers nog niet afgerond en de uitkomst is nog onzeker. Uit het deskundigenrapport en de verkeersprognoses van eerdere jaren blijkt dat indien wordt uitgegaan van het verkeer over de Hoofdweg zonder de aanleg van De Centrale As, er sprake zal zijn van meer dan een verdubbeling van het aantal motorvoertuigen dat per etmaal de Hoofdweg zal passeren. Het college en de raad hebben dit niet weersproken.
2.35.2. In het deskundigenrapport wordt geconcludeerd dat niet is uitgesloten dat de voorkeursgrenswaarde voor de school wordt overschreden indien de Centrale As niet wordt aangelegd. Anders dan het college heeft aangegeven kan uit het aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde akoestisch onderzoek naar het oordeel van de Afdeling niet worden afgeleid dat indien de Centrale As niet in aanmerking wordt genomen de voorkeursgrenswaarden niet wordt overschreden.
2.35.3. Naar het oordeel van de Afdeling hebben [appellante sub 1] en de vereniging aannemelijk gemaakt dat het verrichte akoestisch onderzoek dat aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegen in dit opzicht gebreken en leemten vertoont zodat het college zich daarop bij het nemen van het bestreden besluit niet had mogen baseren. Deze beroepsgrond slaagt.
2.36. De conclusie is dat hetgeen [appellante sub 1] en de vereniging hebben aangevoerd met betrekking tot het verkeer en geluid aanleiding geeft voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. De beroepen zijn in zoverre gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd.
Luchtkwaliteit
2.37. [appellante sub 1] en de vereniging hebben aangevoerd dat bij de berekeningen voor wat betreft de verkeersintensiteit in het onderzoek naar de luchtkwaliteit ten onrechte is uitgegaan van de aanleg van de Centrale As, omdat de aanleg daarvan omstreden is en bovendien nog in procedure. Daarnaast betwijfelen zij of bij de aanleg van de Centrale As de verkeersintensiteit over de Hoofdweg halveert. Dit mede omdat de zorgcampus en het winkelcentrum een verkeersaantrekkende werking hebben. Ten slotte hebben [appellante sub 1] en de vereniging aangevoerd dat de invoer van de snelheid in het luchtkwaliteitonderzoek onjuist is, omdat op de Hoofdweg sneller wordt gereden dan de 50 km/uur waarvan is uitgegaan.
2.38. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het gelet op het stadium van planvorming voor de Centrale As te ver voert te oordelen dat de raad onzorgvuldig heeft gehandeld door uit te gaan van de aanleg daarvan. Het college heeft zich voorts in navolging van de raad op het standpunt gesteld dat ook indien de Centrale As niet wordt aangelegd, aan de luchtkwaliteitseisen zal worden voldaan. Daarbij neemt het college in aanmerking dat in het noorden van Fryslân geen overschrijdingen van de grenswaarden die worden gesteld aan luchtkwaliteit voorkomen zodat ook bij aanzienlijk hogere verkeersintensiteiten op de Hoofdweg nog wordt voldaan aan de luchtkwaliteitseisen.
2.39. In de plantoelichting is aangegeven dat berekening van de luchtkwaliteit heeft plaatsgevonden voor de jaren 2007, 2010 en 2017. Voor deze jaren is steeds uitgegaan van een verkeersintensiteit zoals deze is berekend voor het jaar 2017. De uitkomsten van het model zijn opgenomen in de bijlage behorende bij deze plantoelichting. Uit het model blijkt, aldus de plantoelichting, dat tengevolge van de realisatie van het plan geen van de grenswaarden wordt overschreden. Voor alle stoffen wordt aan de in het Besluit gestelde grenswaarden voldaan. Het plan voldoet, aldus de plantoelichting, aan het gestelde in het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: Blk 2005) en mag wat het aspect luchtkwaliteit betreft uitvoerbaar worden geacht.
2.40. Op 15 november 2007 is de Wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen) in werking getreden. Bij deze wet is het Blk 2005 ingetrokken. Ingevolge artikel V, voor zover thans aan de orde, van deze wet zijn titel 5.2 van de Wet milieubeheer en bijlage 2 van die wet en de op titel 5.2 berustende bepalingen niet van toepassing op een vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet met toepassing van artikel 7 van het Blk 2005 vastgesteld besluit. Het plan is vastgesteld na 15 november 2007 en derhalve is titel 5.2 en de daarbij behorende regelgeving van toepassing. Het college heeft niet onderkend dat de raad van een onjuist wettelijk kader is uitgegaan.
2.40.1. De conclusie is dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel V van de Wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen).
2.41. Voorts overweegt de Afdeling nog dat bij de invoer van het aantal motorvoertuigen per etmaal in het luchtkwaliteitonderzoek waarop het bestreden besluit is gebaseerd ten onrechte is gerekend met de getallen uit de verkeersprognose waarbij de Centrale As gerealiseerd is, nu niet vast staat dat de Centrale As binnen de planperiode zal worden aangelegd. De procedures daarvoor zijn immers nog niet afgerond en de uitkomst is nog onzeker. Uit het deskundigenrapport en de verkeersprognoses van eerdere jaren blijkt dat indien wordt uitgegaan van het verkeer over de Hoofdweg zonder de aanleg van De Centrale As, er sprake zal zijn van een verdubbeling van het aantal motorvoertuigen dat per etmaal de Hoofdweg zal passeren. Het standpunt van het college dat ook indien de Centrale As niet wordt aangelegd, aan de luchtkwaliteitseisen zal worden voldaan is niet onderbouwd met een luchtkwaliteitonderzoek. Deze beroepsgrond slaagt.
2.42. De conclusie is dat hetgeen [appellante sub 1] en de vereniging hebben aangevoerd met betrekking tot de luchtkwaliteit aanleiding geeft voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel V van de Wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen) en de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. De beroepen zijn in zoverre gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel V van de Wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen) en artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd.
Externe veiligheid
2.43. [appellante sub 1] en de vereniging hebben aangevoerd dat het college heeft miskend dat de raad onzorgvuldig heeft gehandeld omdat de raad geen nader advies heeft ingewonnen bij de brandweer nadat in afwijking van het advies van de brandweer Fryslân van 1 november 2006 was besloten de LPG verkoop op het tankstation aan de Hoofdweg (hierna: het tankstation) niet te staken en in weerwil van het advies te besluiten nog een aantal extra voorzieningen in het zorgcomplex op te nemen zoals een buitenschoolse opvang.
[appellante sub 1] en de vereniging hebben betoogd dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de overschrijding van de oriëntatiewaarde voor het groepsrisico door de raad als aanvaardbaar kan worden aangemerkt. Zij voeren daartoe aan dat het college heeft miskend dat de raad niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat de overschrijding van de oriëntatiewaarde aanvaardbaar is, omdat bij de berekeningen van het groepsrisico is uitgegaan van onjuiste uitgangspunten zodat niet inzichtelijk is gemaakt dat de plannen voor het terrein van De Wingerd leiden tot een afname van het groepsrisico ten opzichte van de huidige situatie. [appellante sub 1] en de vereniging voeren in dat verband aan dat het reservoir van het tankstation ten onrechte niet in acht is genomen en dat het aantal personen binnen het invloedsgebied is onderschat.
[appellante sub 1] en de vereniging voeren ten slotte aan dat tussen het tankstation en geprojecteerde kwetsbare objecten (woningen) een afstand moet worden aangehouden van 25 meter. Deze afstand wordt ten opzichte van het vulpunt van het tankstation, dat op advies van de brandweer 2 meter is verplaatst, in acht genomen maar daarmee zou nog geen veilige situatie zijn ontstaan nu de tankauto bij het vullen minder dan 25 meter van de woningen aan de [locatie 1 en 2] is opgesteld. Bovendien bestaat het gevaar dat verkeer op de Hoofdweg met deze tankauto in botsing komt.
2.44. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het advies van de brandweer inderdaad is gebaseerd op het beëindigen van de verkoop van LPG, maar dat daarin ook aandacht is besteed aan de huidige situatie en aanbevelingen zijn gedaan om die situatie te verbeteren. Aan de norm van het plaatsgebonden risico kan, aldus het college, worden voldaan. De overschrijding van de oriëntatiewaarde voor het groepsrisico kan, aldus het college, door de raad worden verantwoord als aanvaardbaar.
2.45. In de plantoelichting is aangegeven dat voor LPG-stations geldt dat de straal van het invloedsgebied 150 meter bedraagt. Voorts is aangegeven dat de personendichtheid 17 personen per hectare mag bedragen, wil de oriëntatiewaarde niet worden overschreden. Dit komt neer op 117 personen. Tevens is aangegeven dat het gemiddeld aantal aanwezigen binnen de 150 meter-contour na realisering van het plan 164 bedraagt. Er treedt, aldus de plantoelichting, een verbetering op van de situatie, omdat dit aantal 192 was. Per saldo blijft het aantal aanwezigen personen echter hoger dan de oriëntatiewaarde. De raad acht, aldus de plantoelichting, de overschrijding van de oriëntatiewaarde aanvaardbaar, gelet op het feit dat bestaande functies in een bestaande situatie buiten het plangebied de overschrijding veroorzaken en omdat de plannen voor het terrein van De Wingerd juist leiden tot een afname van het groepsrisico.
2.45.1. De Afdeling stelt vast dat het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: het Bevi) en de Regeling externe veiligheid inrichtingen (hierna: het Revi) van toepassing zijn op het LPG-station. Ingevolge artikel 1, eerste lid, sub k, van het Bevi wordt onder groepsrisico verstaan: cumulatieve kansen per jaar dat ten minste 10, 100, of 1.000 personen overlijden als rechtstreeks gevolg van hun aanwezigheid in het invloedsgebied van een inrichting en een ongewoon voorval binnen die inrichting waarbij een gevaarlijke stof, gevaarlijke afvalstof of bestrijdingsmiddel betrokken is.
Ingevolge artikel 13 van het Bevi, voor zover hier van belang, wordt indien het bevoegd gezag een besluit als bedoeld in artikel 5 van het Bevi vaststelt, verantwoording afgelegd over het groepsrisico van de, voor zover bij het besluit van belang zijnde, aanwezige inrichtingen. Artikel 13 van het Bevi bevat een oriëntatiewaarde voor het groepsrisico.
Ingevolge artikel II van de Wijziging Revi van 20 december 2007, voor zover hier van belang, blijft de Revi, zoals deze gold voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze regeling van toepassing op een besluit als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van het Bevi, waarvan het ontwerp voor 1 april 2008 ter inzage is gelegd.
In bijlage 2 tabel 1 bij de Revi wordt voor de verantwoording van het groepsrisico met betrekking tot categoriale inrichtingen voor LPG-tankstations met een doorzet tot 1.500 m³ per jaar een afstand in meters tot de grens van het invloedsgebied van 150 meter aangegeven.
2.45.2. Op de zoneringskaart behorende bij het plan is het LPG-vulpunt bij het tankstation aan de Hoofdstraat dat buiten het plangebied ligt aangegeven. Op de zoneringskaart is, uitgaande van dit vulpunt, een hindercirkel aangegeven van 150 meter die aangeduid is als zone groepsrisico lpg-vulpunt. De hindercircel loopt door het bouwblok waarin de zorgwoningen geprojecteerd zijn.
2.46. De Afdeling overweegt dienaangaande dat de op de zoneringskaart aangegeven afstand van 150 meter tot het LPG-vulpunt is afgeleid uit bijlage 2 bij het Revi. Ingevolge deze bijlage wordt bij een doorzet van maximaal 1500 m3 een afstand van 150 meter in acht genomen. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit een milieuvergunning voor het LPG-station van kracht was die een ongelimiteerde doorzet mogelijk maakt. Dat, zoals ter zitting is aangegeven, daar feitelijk geen gebruik van werd gemaakt en dat het de bedoeling is om binnen afzienbare tijd tot een sanering te komen waarbij een lagere doorzet zal worden vastgesteld dan 1500 m3 is voor de beoordeling van het bestreden besluit niet doorslaggevend.
Op de zoneringskaart ontbreekt bovendien het invloedgebied van het LPG-reservoir dat op een andere locatie is gelegen dan het LPG-vulpunt. De raad heeft niet weersproken dat bij de berekeningen het reservoir ten onrechte niet in aanmerking is genomen. In opdracht van het gemeentebestuur zijn naar aanleiding van de bezwaren gericht tegen de met vrijstelling verleende bouwvergunning ten behoeve van het schoolcomplex de Wingerd nieuwe berekeningen naar het groepsrisico uitgevoerd door Adviesgroep AVIV B.V. te Enschede waarbij wel rekening is gehouden met de LPG-opslagtank (lees LPG-reservoir). Op 10 november 2008 is hierover nader advies uitgebracht.
In het deskundigenrapport is ten aanzien van het nader advies evenwel aangegeven dat het aantal in aanmerking genomen personen zowel ten aanzien van het aantal bewoners van de zorgwoningen als het aantal schoolgaande kinderen te laag is. In de reactie van de raad op het deskundigenrapport is dit niet bestreden.
2.46.1. Gelet op het vorenstaande hebben [appellante sub 1] en de vereniging aannemelijk gemaakt dat het naar de externe veiligheid uitgevoerde onderzoek dat aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegen zodanige gebreken en leemten vertoont dat het college zich daarop bij het nemen van het bestreden besluit niet had mogen baseren en dat gelet hierop ondeugdelijk is gemotiveerd waarom de overschrijding van de oriëntatiewaarde van het groepsrisico kan worden verantwoord als aanvaardbaar. Deze beroepsgrond slaagt.
2.47. De conclusie is dat hetgeen [appellante sub 1] en de vereniging hebben aangevoerd met betrekking tot externe veiligheid aanleiding geeft voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid en dat het bestreden besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering. De beroepen zijn in zoverre gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd.
2.48. Gelet op hetgeen in de overwegingen 2.10.5, 2.11.3, 2.12.4, 2.29, 2.36, 2.42 en 2.47 is overwogen met betrekking tot plandelen en het plan ziet de Afdeling aanleiding goedkeuring te onthouden aan het plan.
2.49. Gelet op het vorenstaande behoeven de overige beroepsgronden ten aanzien van onder meer de aardgastransportleiding geen bespreking meer.
2.50. Ten aanzien van [appellante sub 1] dient het college op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van de vereniging is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van [appellante sub 1] en de vereniging Vereniging Milieudefensie gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 16 december 2008, kenmerk 00769225;
III. onthoudt goedkeuring aan het plan;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het onder II. vernietigde besluit,
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Fryslân tot vergoeding van bij [appellante sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Fryslân aan [appellante sub 1] en de vereniging Vereniging Milieudefensie het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) voor de vereniging Vereniging Milieudefensie en € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) voor [appellante sub 1].
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Ouwehand, ambtenaar van Staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Ouwehand
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2010
224.