Uitspraak
200904260/1/V3.
Datum uitspraak: 15 januari 2010
RAAD VAN STATE
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Zutphen, van 13 mei 2009 in zaak nr. 08/32886 in het geding tussen:
[vreemdeling]
en
de staatssecretaris van Justitie.
1. Procesverloop
Bij besluit van 14 augustus 2008 heeft de staatssecretaris van Justitie (hierna: de staatssecretaris), voor zover thans van belang, een aanvraag van [vreemdeling] (hierna: de vreemdeling) om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen afgewezen. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 13 mei 2009, verzonden op 15 mei 2009, heeft de rechtbank 's Gravenhage, nevenzittingsplaats Zutphen (hierna: de rechtbank), het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op de aanvraag neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State binnengekomen op 12 juni 2009, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 november 2009, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door drs. H. Heinink, ambtenaar bij het Ministerie van Justitie, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. W.M. Hompe, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. De zaak is ter zitting tegelijkertijd behandeld met de zaken nrs. 200904259/1/V3 en 200904262/1/V3.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 31, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000) wordt een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 van die wet afgewezen, indien de vreemdeling niet aannemelijk heeft gemaakt dat zijn aanvraag is gegrond op omstandigheden die, hetzij op zichzelf, hetzij in verband met andere feiten, een rechtsgrond voor verlening vormen.
2.2. Volgens overweging 20 van de considerans van Richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming (hierna: de richtlijn), is het met name nodig dat de lidstaten bij de beoordeling van aanvragen om internationale bescherming van minderjarigen, met specifiek op kinderen gerichte vormen van vervolging rekening houden, zoals het ronselen van kinderen voor strijdkrachten, mensenhandel met het oog op seksuele uitbuiting en dwangarbeid.
2.3. Uit de brief van de staatssecretaris aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 4 november 2008 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 27 062, nr. 63), waarnaar de staatssecretaris in zijn hoger-beroepschrift heeft verwezen, blijkt dat per 1 januari 2008 de pilot "beschermde opvang" is gestart, waar alleenstaande minderjarige vreemdelingen (hierna: amv's) die (mogelijk) slachtoffer zijn of dreigen te worden van mensenhandel, beschermd worden opgevangen. In de pilot worden maatregelen getroffen ter bescherming van zogenoemde risico-amv's tegen mensenhandel en mensensmokkel.
Bij aankomst op de luchthaven Schiphol worden jongeren door de Koninklijke Marechaussee (hierna: de KMar) en de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND) gescreend op signalen die wijzen op het risico op verdwijning dan wel uitbuiting en wordt op basis daarvan, onder verantwoordelijkheid van Nidos, besloten of de amv voor de beschermde opvang in aanmerking komt. De selectie gebeurt mede met behulp van zogenoemde risicoprofielen, die door de Mensensmokkel Informatie Groep van de IND worden beheerd. Ook later in de asielprocedure kan Nidos besluiten tot plaatsing in de beschermde opvang.
Om vermissing zoveel mogelijk te voorkomen staan de amv's, in ieder geval gedurende de eerste drie maanden dat zij in de beschermde opvang verblijven, 24 uur per dag onder toezicht. De begeleiding van de amv's is gericht op het vergroten van hun kennis, vaardigheden en weerbaarheid en het aanreiken van een alternatief toekomstperspectief. In dat verband worden zij nadrukkelijk voorgelicht over mensenhandel, uitbuiting en prostitutie. De pilot voorziet ook in een versnelde behandeling van de asielaanvraag van amv's die tot de risicogroep behoren. Het streven is deze zaken binnen drie maanden af te handelen, aldus de staatssecretaris.
2.4. De vreemdeling heeft op 5 februari 2008 een aanvraag ingediend om hem een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen. Op dezelfde dag heeft het eerste gehoor plaatsgevonden. Vervolgens is de vreemdeling in de beschermde opvang, als bedoeld in overweging 2.3., geplaatst. Op 18 februari 2008 is hij tijdens een nader gehoor in de gelegenheid gesteld zijn aanvraag toe te lichten. De staatssecretaris heeft de aanvraag bij besluit van 14 augustus 2008 afgewezen, omdat hij, kort samengevat weergegeven, het asielrelaas van de vreemdeling ongeloofwaardig achtte.
2.5. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, onder verwijzing naar de brief van de staatssecretaris aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 18 oktober 2007 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 19 637, nr. 1174), overwogen dat de omstandigheid dat de vreemdeling door de staatssecretaris is aangemerkt als risicojongere, betekent dat, zelfs indien niet vaststaat dat sprake is van mensenhandel, een periode van in beginsel drie maanden in acht wordt genomen om de vreemdeling in een afgeschermde omgeving de gelegenheid te geven te 'deprogrammeren'. Het besluit van 14 augustus 2008 verdraagt zich daarmee niet, nu daarin de asielaanvraag is afgewezen op basis van een nader gehoor dat heeft plaatsgevonden voordat deze periode was verstreken. Niet is gebleken dat de staatssecretaris op enig moment de conclusie heeft getrokken dat de vreemdeling niet langer als risicojongere moest worden aangemerkt. Dit alles klemt te meer, nu tijdens het nader gehoor geen vragen zijn gesteld over mensensmokkel en hierop reeds bij de correcties en aanvullingen is gewezen, hetgeen nadien is herhaald in de zienswijze. Dat het asielrelaas van de vreemdeling, zoals opgenomen in het verslag van het nader gehoor, ongeloofwaardig is, doet aan het voorgaande niet af. De staatssecretaris gaat er immers, gezien zijn werkwijze inzake de besloten opvang, van uit dat het, ook nadat zij de bescherming van de Nederlandse autoriteiten hebben ingeroepen, tijd kost om het vertrouwen van deze risicojongeren te winnen. Daarom valt zonder nadere motivering, die ontbreekt, niet in te zien dat van de vreemdeling in dit geval reeds tijdens het nader gehoor verwacht mocht worden dat hij 'gedeprogrammeerd' was en, los van een door mensensmokkelaars ingeprent relaas, overeenkomstig de werkelijkheid zou verklaren, aldus de rechtbank.
2.6. In de enige grief klaagt de staatssecretaris, samengevat weergegeven, dat de rechtbank, door aldus te overwegen, niet heeft onderkend dat de plaatsing in de beschermde opvang niet is gericht op de beoordeling van de asielaanvraag, maar op het voorkomen van verdwijning en misbruik van amv's. Deze plaatsing geschiedt onder verantwoordelijkheid van Nidos en op basis van algemene risicoprofielen, zodat daaruit niet zonder meer kan worden geconcludeerd dat sprake is van mensenhandel. De staatssecretaris hanteert dan ook niet als vaste werkwijze dat een vreemdeling die in de beschermde opvang is geplaatst, eerst na drie maanden mag worden gehoord. In gevallen waarin Nidos eerst later in de asielprocedure besluit tot plaatsing in de beschermde opvang, zal het nader gehoor veelal reeds hebben plaatsgevonden. Ook de voortzetting van de opvang staat op zichzelf los van de beoordeling van de asielaanvraag.
Het uitgangspunt dat met het nader gehoor en de besluitvorming op de asielaanvraag moet worden gewacht tot de deprogrammering heeft plaatsgevonden, is voorts in strijd met artikel 31, eerste lid, van de Vw 2000. Uit de bepalingen van internationaal recht waarop de vreemdeling zich beroept, kan een dergelijke verplichting niet worden afgeleid.
Er is evenmin een inhoudelijke noodzaak om pas na drie maanden over te gaan tot het nader gehoor. De beschermde opvang laat onverlet dat het aan de vreemdeling is zijn asielrelaas naar voren te brengen. Mocht er na het nader gehoor een relaas naar voren worden gebracht over mensenhandel, dan vindt alsnog een beoordeling van dat relaas plaats. Er bestaat echter geen verplichting om bij gebreke van een dergelijk relaas door middel van een (aanvullend) gehoor de vreemdeling daarnaar te vragen.
De vreemdeling is er tijdens het nader gehoor op gewezen dat het van belang was dat hij de waarheid vertelde, dat alles wat hij verklaarde vertrouwelijk zou worden behandeld en dat hij niets moest achterhouden aangaande zijn identiteit, nationaliteit, reisverhaal en asielrelaas. Hij heeft verklaard dit te hebben begrepen en alles te hebben verteld wat van belang was voor de beoordeling van zijn aanvraag. De hulpverlener van Vluchtelingenwerk die hem bijstond, had geen aanmerkingen op het gehoor. Na het nader gehoor heeft de vreemdeling geen asielrelaas naar voren gebracht op grond waarvan hem een verblijfsvergunning diende te worden verleend. Dat hij in beroep alsnog een asielrelaas over mensenhandel naar voren heeft gebracht, kan ingevolge artikel 83 van de Vw 2000 niet bij de beoordeling worden betrokken.
Ten slotte wijst de staatssecretaris erop dat uit de algemene formulering van de preambule van de richtlijn, onder 20, waarop de vreemdeling zich beroept, niet kan worden afgeleid dat de besluitvorming in dit geval hiermee niet in overeenstemming is.
2.6.1. Voor zover de staatssecretaris klaagt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het uitstellen van het nader gehoor in strijd is met artikel 31, eerste lid, van de Vw 2000, faalt zijn betoog, reeds omdat in dit artikel geen termijn voor het afnemen van het nader gehoor is gesteld.
De staatssecretaris betoogt evenwel terecht dat hij op grond van de door de vreemdeling ingeroepen internationaalrechtelijke bepalingen en het bepaalde bij of krachtens de Vw 2000 niet verplicht is drie maanden met het nader gehoor en de besluitvorming op de asielaanvraag te wachten tot de 'deprogrammering' heeft plaatsgevonden en dat hij evenmin als vaste werkwijze hanteert dat een vreemdeling die in de beschermde opvang is geplaatst, eerst na drie maanden wordt gehoord. De grief kan, gelet op het volgende, evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden.
2.6.2. Uit de plaatsing van de vreemdeling in de beschermde opvang blijkt dat hij mogelijk slachtoffer is van mensenhandel. Hoewel deze plaatsing geschiedt op basis van algemene profielen en onder verantwoordelijkheid van Nidos, zoals de staatssecretaris heeft benadrukt, volgt uit overweging 2.3. dat de staatssecretaris wel bij deze plaatsing is betrokken. Nidos besluit immers tot plaatsing in de beschermde opvang op basis van een voorafgaande selectie van de betrokken vreemdeling door de KMar en de, onder de staatssecretaris ressorterende, IND. Voorts worden de profielen op basis waarvan deze selectie mede plaatsvindt, beheerd door de Mensensmokkel Informatie Groep van de IND.
2.6.3. De staatssecretaris heeft betoogd dat plaatsing in de beschermde opvang van een amv die mogelijk slachtoffer is van mensenhandel, slechts ten doel heeft verdwijning en misbruik van de amv te voorkomen en geen verband houdt met de beoordeling van diens asielaanvraag.
In de in het hoger-beroepschrift aangehaalde brief van de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 5 december 2006 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 27 062, nr. 56, p. 3), wordt echter vermeld dat gedurende het verblijf in de besloten opvang niet alleen kan worden getracht de minderjarige ervan te overtuigen dat het volgen van de aanwijzingen van de mensenhandelaar of anderen die hem tot zijn reis hebben aangezet, grote risico's kent, maar ook (beter) onderzoek kan worden verricht, onder meer naar de vraag of betrokkene in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning.
In zoverre speelt het verblijf in de beschermde opvang dus wel degelijk een rol bij de beoordeling van mogelijke verblijfsaanspraken van de vreemdeling.
Het betoog van de staatssecretaris laat bovendien onverlet dat het volgens overweging 20 van de considerans van de richtlijn nodig is dat bij de beoordeling van asielaanvragen van minderjarige vreemdelingen rekening wordt gehouden met specifiek op kinderen gerichte vormen van vervolging, zoals mensenhandel met het oog op seksuele uitbuiting en dwangarbeid.
Aangezien in het geval van de, ten tijde van de behandeling van zijn asielaanvraag minderjarige, vreemdeling aanwijzingen bestonden dat hij mogelijk slachtoffer was van mensenhandel, kon de staatssecretaris daaraan bij de behandeling van zijn asielaanvraag niet zonder meer voorbijgaan. Dit geldt te meer nu de staatssecretaris zich, gezien de invoering en opzet van de pilot "beschermde opvang", bewust is van de grote invloed die mensensmokkelaars op amv's kunnen uitoefenen. In een door de vreemdeling overgelegde brief van de Unitmanager Unit Landelijke AMV-Taken, tevens Landelijk AMV-Coördinator, van de IND van 11 maart 2009 aan de werkgroep B9 advocaten is bovendien het volgende vermeld:
"Ten aanzien [van het pogen om binnen 3 maanden een beslissing te nemen op de asielaanvraag] is gaandeweg de pilot gebleken dat dit een categorie vreemdelingen betreft, waarvan de aanvraag niet altijd eenvoudig en snel kan worden beslist. De procedures zijn soms complex van aard, mede omdat er sprake kan zijn van mensenhandel en/of -smokkel, waardoor samenloop met de B9-procedure ontstaat. Ook staat deze groep vreemdelingen vaak onder extra druk van smokkelaars en is de aanname gerechtvaardigd dat een snelle asielprocedure niet vaak zal leiden tot een waarheidsgetrouw relaas."
Hoewel de staatssecretaris terecht stelt dat het in het algemeen aan de vreemdeling is zijn asielrelaas naar voren te brengen en er geen wettelijke verplichting bestaat bij gebreke van een relaas over mensenhandel de vreemdeling daarnaar te vragen, heeft hij zich, gelet op het voorgaande, in dit geval niet zonder meer op het standpunt kunnen stellen dat de vreemdeling reeds ten tijde van het nader gehoor op 18 februari 2008 in staat was uit eigen beweging een eventueel relaas over mensenhandel naar voren te brengen. Dit geldt te meer nu de staatssecretaris het, gelet op overweging 2.3., noodzakelijk acht vreemdelingen die in de beschermde opvang worden geplaatst, uitdrukkelijk voor te lichten over mensenhandel, uitbuiting en prostitutie. Dat de vreemdeling na afloop van het nader gehoor heeft verklaard alles te hebben verteld wat van belang was voor de beoordeling van zijn aanvraag, kan daaraan in het licht van de brief van 11 maart 2009 niet afdoen.
De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat zonder nadere motivering niet valt in te zien dat van de vreemdeling reeds tijdens het nader gehoor verwacht mocht worden dat hij, onafhankelijk van een door mensensmokkelaars ingeprent relaas, overeenkomstig de werkelijkheid zou verklaren. Nu het besluit van 14 augustus 2008 derhalve onzorgvuldig is voorbereid, heeft de rechtbank het terecht vernietigd. Dat het, zoals de staatssecretaris in hoger beroep heeft gesteld, gezien de omstandigheden van dit geval niet in de rede ligt dat hij een volgende, aan mensensmokkel gerelateerde, asielaanvraag van de vreemdeling met toepassing van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht zal afdoen, leidt niet tot een ander oordeel. De vreemdelingenrechter zal in voorkomend geval immers zelfstandig beoordelen of het 'ne bis in idem'-beginsel niet aan toetsing van een besluit op een zodanige aanvraag in de weg staat.
De grief faalt.
2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.8. De staatssecretaris dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. B. van Wagtendonk en mr. T.M.A. Claessens, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.E. van Laar, ambtenaar van Staat.
w.g. Lubberdink
voorzitter
w.g. Van Laar
ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2010
551.
Verzonden: 15 januari 2010
Voor eensluidend afschrift,
de secretaris van de Raad van State,
mr. H.H.C. Visser