Uitspraak
200902703/1/R2.
Datum uitspraak: 20 januari 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Friese Milieu Federatie, gevestigd te Leeuwarden, en de vereniging Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee,
gevestigd te Harlingen,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 februari 2009, kenmerk 00807545, heeft het college van gedeputeerde staten van Fryslân (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Franekeradeel (hierna: de raad) bij besluit van 2 oktober 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Sexbierum - uitbreiding glastuinbouw" (hierna: het plan).
Tegen dit besluit hebben de stichting Stichting Friese Milieu Federatie en de vereniging Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee (hierna: de stichting en de vereniging) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 april 2009, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 december 2009, waar de stichting en de vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door ir. J.J. Dicke, ambtenaar in dienst van de provincie en bijgestaan door mr. J.V. van Ophem, advocaat te Leeuwarden, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting de raad, vertegenwoordigd door P.D. van der Ploeg en A.W. Zijlstra, beiden ambtenaar in dienst van de gemeente, bijgestaan door [gemachtigde], als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het college rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.2. Het plan voorziet in een nieuwe locatie voor de ontwikkeling van ongeveer 200 ha glastuinbouw aan de zuidkant van Sexbierum en sluit aan bij bestaande glastuinbouw. Van de 200 ha is 90 ha voorzien bij recht en de overige 110 ha moet in de toekomst worden uitgewerkt.
2.3. Het beroep van de stichting en de vereniging richt zich tegen de goedkeuring van het plan, omdat dit in hun ogen niet binnen de planperiode uitvoerbaar is. Naar hun mening is niet duidelijk waaruit de behoefte blijkt voor extra glastuinbouw. Weliswaar wordt in het bestreden besluit verwezen naar het onderzoek "Glastuinbouw in Noordwest-Fryslân vanuit economisch perspectief" van ECORYS Nederland B.V., van 13 mei 2004 (hierna: het ECORYS-onderzoek), maar dit zou in het licht van de huidige omstandigheden niet meer actueel zijn. Hierbij wijzen zij op een onderzoek van de Raad voor het Landelijk Gebied uit 2005, RLG 05/2, maart 2005 (hierna: het RLG-onderzoek), waaruit ondermeer zou blijken dat glastuinbouwbedrijven, anders dan waarvan in het onderzoek uit wordt gegaan, slechts in geringe aantallen uit Zuid-Holland vertrekken en zich voorts merendeels vestigen in het westen van Nederland. Bovendien zijn er volgens de stichting en de vereniging tegenwoordig diverse gebieden beschikbaar in Noord-Holland, Flevoland en Groningen en is het glastuinbouwgebied bij Sexbierum te klein voor de vestiging van toeleverende bedrijvigheid. Tot slot merken de stichting en de vereniging op dat uit recente cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (hierna: CBS) blijkt dat het areaal aan glastuinbouw in Friesland met slechts 34 ha zal toenemen en niet met 206 ha, waarin het plan voorziet.
2.3.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de met het plan voorgenomen ontwikkeling van glastuinbouw in een behoefte voorziet. Noordwest Fryslân beschikt voorts over gunstige vestigingsvoorwaarden. Gelet hierop alsmede in aanmerking genomen het economisch onderzoek en de omvang van de locatie, kan het plan ondanks de concurrentie van andere glastuinbouwlocaties binnen de planperiode worden gerealiseerd. Bovendien is het plan een nadere invulling van de locatie die in de streekplanherziening ten behoeve van de glastuinbouw is vastgelegd, aldus het college.
2.3.2. Blijkens pagina 3 van de plantoelichting bestaat er vanuit de bestaande glastuinbouwsector in Fryslân behoefte aan groeimogelijkheden. Op korte termijn is er belangstelling voor de afname van gronden ten behoeve van glastuinbouw van ongeveer 90 ha. Voorts blijkt uit het ECORYS-onderzoek, dat door de forse herstructureringsopgave van het Westland, de vraag naar glastuinbouwgebied in de komende jaren het aanbod zal overstijgen. Uit het RLG-onderzoek blijkt het volgende:
"De raad concludeert, dat projectvestigingslocaties een passend instrument vormen om knelpunten in het aanbod aan vestigingsruimte voor de glastuinbouw op te lossen. De huidige buiten de Greenports en zuidwest as gelegen projectlocaties voldoen echter niet aan de hoofddoelstelling van overloopgebied voor wijkers uit het westen van het land. Bovendien acht de raad deze locaties door hun omvang, hun geografische ligging en de afhankelijkheid ten opzichte van de logistieke faciliteiten in de Randstad vooral van regionaal economische betekenis. Ze zijn te afhankelijk en te ver verwijderd van de belangrijke logistieke knooppunten in het westen van het land om de duurzame ontwikkeling van een vitaal glastuinbouwcomplex voldoende te garanderen."
2.3.3. De Afdeling overweegt dat uit artikel 33, eerste lid, van de WRO blijkt dat de wetgever een planperiode van 10 jaar voor ogen staat. Hieruit volgt dat in een bestemmingsplan bestemmingen moeten worden opgenomen waarvan kan worden aangenomen dat die binnen de planperiode zullen worden verwezenlijkt, althans met de verwezenlijking waarvan binnen de planperiode een aanvang zal worden gemaakt. Op basis van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is vast komen te staan dat er bij de bestaande glastuinbouwbedrijven concrete vraag is naar 90 ha glastuinbouwgebied, hetgeen overeenkomt met het in het plan als zodanig bestemd gebied. De betrokken percelen zijn hiervoor reeds aangekocht door en geleverd aan de gemeente Franekeradeel. Het betoog van de stichting en de vereniging faalt in zoverre.
2.3.4. Wat het resterende met een uit te werken bestemming aangegeven glastuinbouwgebied betreft, stelt de Afdeling vast dat de stichting en de vereniging de door de raad aan het plan ten grondslag gelegde gegevens gemotiveerd hebben betwist met een recenter onderzoek van de RLG en cijfers van het CBS. Noch in het bestreden besluit, noch in het verweerschrift is door het college hierop ingegaan. Ter zitting zijn de door de stichting en de vereniging overgelegde gegevens door het college weliswaar betwist, maar hierbij heeft het college zich gebaseerd op nieuwe rapporten waarvan noch de Afdeling, noch de stichting en de vereniging tijdig kennis hebben kunnen nemen zodat de Afdeling deze rapporten niet bij haar oordeel kan betrekken.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de uitvoerbaarheid van het plan voor zover dit ziet op de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw Uit te werken" onvoldoende aannemelijk is gemaakt.
2.4. Voorts achten de stichting en de vereniging het plan in strijd met de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998). Zij voeren hiertoe aan dat het college ten onrechte heeft gesteld dat het plan geen goedkeuring als bedoeld in 19j, eerste lid, in samenhang met artikel 19j, tweede lid, van de Nbw 1998 behoeft. Zij stellen dat op voorhand niet is uit te sluiten dat het plan geen verslechtering van de kwaliteit van natuurlijke habitats of habitats van soorten dan wel een verstorend effect kan veroorzaken in het Natura 2000-gebied Waddenzee (hierna: de Waddenzee). Niet voor niets is een passende beoordeling op grond van artikel 19f van de Nbw 1998 gemaakt, aldus de stichting en de vereniging.
Daarnaast stellen zij dat bij de vaststelling van het plan niet is onderzocht of het plan in combinatie met andere plannen en/of projecten significante gevolgen als bedoeld in artikel 19f van de Nbw 1998 kan hebben. Het college had het plan om die reden niet mogen goedkeuren. De stelling van het college dat, omdat er volgens de passende beoordeling geen sprake zou zijn van significante negatieve effecten van het plan, niet ingegaan hoeft te worden op de cumulatieve effecten, is onjuist, aldus de stichting en de vereniging.
2.4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat uit de passende beoordeling blijkt dat er geen sprake is van significante effecten op de instandhoudingsdoelen van de binnen- en buitendijks gelegen gronden van de Waddenzee, als gevolg van lichtuitstraling die van de in het plan voorziene glastuinbouw uitgaat. Derhalve hoeft volgens het college niet op de cumulatieve effecten te worden ingegaan. De mate waarin effecten door lichtverstoring op de natuurwaarden kunnen optreden zijn dermate gering, dat er geen sprake zal zijn van verstoring of verslechtering als de herinrichting wordt uitgevoerd op de in het beoordeelde bestemmingsplan aangegeven wijze. Daarom behoeft het besluit tot het vaststellen van het plan geen goedkeuring ingevolge artikel 19j, eerste lid, van de Nbw 1998, aldus het college.
2.5. Wat het betoog omtrent goedkeuring op grond van de Nbw 1998 betreft, overweegt de Afdeling dat per 1 februari 2009 de Nbw 1998 is gewijzigd (hierna: de Nbw 1998 (nieuw)), waarbij niet is voorzien in overgangsrecht. Derhalve dient aan de Nbw 1998 (nieuw) onmiddellijke werking te worden toegekend.
2.5.1.1. Ingevolge artikel 19j, eerste lid, van de Nbw 1998 (nieuw), voor zover hier van belang, houdt een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan dat, gelet op de instandhoudingsdoelstelling voor een Natura 2000-gebied, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in dat gebied kan verslechteren of een significant verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, ongeacht de beperkingen die ter zake in het wettelijk voorschrift waarop het berust zijn gesteld, rekening met de gevolgen die het plan kan hebben voor het gebied.
Ingevolge artikel 19j, tweede lid, van de Nbw 1998 (nieuw), maakt het bestuursorgaan voor plannen als bedoeld in het eerste lid, die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied maar die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens het plan vast te stellen een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied.
De Waddenzee is een Natura 2000-gebied als bedoeld in artikel 19j van de Nbw 1998 (nieuw).
2.5.1.2. Nu het besluit van het college is genomen na de inwerkingtreding van de Nbw 1998 (nieuw) en op grond van deze wet geen goedkeuring is vereist voor besluiten tot vaststelling van plannen, faalt het betoog van de stichting en de vereniging dat het plan goedkeuring behoefde op grond van de Nbw 1998 (nieuw).
2.5.2. Bij het besluit omtrent goedkeuring op grond van de WRO dient het college echter te bezien of bij de vaststelling van het plan de Nbw 1998 in acht is genomen. Ten tijde van de vaststelling van het plan was de Nbw 1998 (nieuw) nog niet in werking getreden. Ingevolge de Wet aanpassing van een aantal wetten met het oog op de inwerkingtreding van de Wet ruimtelijke ordening, waaronder de Nbw 1998, alsmede de regeling van overgangsrecht, blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, te weten 1 juli 2008, van toepassing ten aanzien van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór dat tijdstip ter inzage is gelegd. Nu het ontwerp van het plan vóór 1 juli 2008 ter inzage is gelegd is op de vaststelling van het plan de Nbw 1998, zoals die gold vóór 1 juli 2008 (hierna: de Nbw 1998 (oud)) van toepassing. Dat betekent dat de raad bij de vaststelling van het plan artikel 19j, derde lid, van de Nbw 1998 (oud) in acht moest nemen. Het college diende bij het besluit omtrent goedkeuring vervolgens te bezien of laatstgenoemde bepaling op de juiste wijze door de raad is toegepast.
2.5.2.1. Ingevolge artikel 19j, derde lid, van de Nbw 1998 (oud), voor zover hier van belang, zijn bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan dat gelet op de instandhoudingsdoelstelling voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het aangewezen gebied kan verslechteren of een verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen de artikelen 19e, 19f, 19g en 19h van overeenkomstige toepassing.
Uit artikel 19f, eerste lid, gelezen in samenhang met art. 19j, eerste en derde lid, vloeit voort dat alvorens een besluit wordt genomen tot het vaststellen van een plan als bedoeld in artikel 19j, eerste lid, dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied, maar dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen, projecten of handelingen significante gevolgen kan hebben voor het desbetreffende gebied, een passende beoordeling moet worden gemaakt van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
2.5.2.2. Uit de gedingstukken blijkt dat het plan een verslechterend of verstorend effect kan hebben als bedoeld in artikel 19j, eerste lid, Nbw 1998 (oud) zodat de raad ingevolge het overeenkomstig van toepassing zijnde artikel 19f, eerste lid, van die wet gehouden was te onderzoeken of voor het gebied een passende beoordeling moest worden gemaakt.
Uit artikel art. 19j, eerste lid, gelezen in samenhang met art.19f, eerste lid, van de Nbw 1998 (oud) volgt dat voor de beantwoording van de vraag of, en zo ja in hoeverre, een passende beoordeling van de gevolgen van het plan moet worden gemaakt, mede dient te worden onderzocht of het plan in combinatie met andere plannen, projecten of handelingen significante gevolgen kan hebben voor het desbetreffende gebied. Door, zoals het college heeft aangegeven, het onderzoek te beperken tot de gevolgen van het plan zelf is niet aan het vereiste in artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998 (oud) voldaan. Het college heeft dit miskend.
2.6. Gelet op hetgeen hiervoor in 2.3.4 is overwogen is de conclusie dat hetgeen de stichting en de vereniging hebben aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:46 van de Awb.
Gelet op hetgeen hiervoor in 2.5.2.2 is overwogen is de conclusie dat hetgeen de stichting en de vereniging hebben aangevoerd tevens aanleiding geeft voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 19f, eerste lid, in samenhang met artikel 19j, derde lid, van de Nbw 1998 (oud). Door het plan niettemin deels goed te keuren, heeft het college gehandeld in strijd met voornoemde artikelen in samenhang met artikel 10:27 van de Awb.
Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan het plan.
2.7. De Afdeling ziet aanleiding om in zoverre zelfvoorziend goedkeuring te onthouden aan het plan.
2.8. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen behoeven de overige door de stichting en de vereniging aangevoerde gronden van het beroep geen bespreking meer.
2.9. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 24 februari 2009, kenmerk 00807545, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan het plan;
III. onthoudt goedkeuring aan het plan voor zover het is goedgekeurd;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Fryslân aan de stichting Stichting Friese Milieu Federatie en de vereniging Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 (zegge: tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
Aldus vastgesteld door mr. M.W.L. Simons-Vinckx, voorzitter, en mr. G.N. Roes en mr. Th.C. van Sloten, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, ambtenaar van Staat.
w.g. Simons-Vinckx w.g. Boermans
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2010
429-605.