Uitspraak
200901525/1/H2.
Datum uitspraak: 9 december 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend te [plaats], en anderen,
2. [appellant sub 2], wonend te [plaats],
3. [appellant sub 3], wonend te [plaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 20 januari 2009 in zaken nrs. 06/2610,06/2613 en 06/2614 in het geding tussen:
appellanten
en
de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 februari 2004 heeft de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (hierna: de staatssecretaris) de legger ten behoeve van het zandige deel van de primaire waterkering op Ameland vastgesteld.
Bij besluit van 25 september 2006 heeft de staatssecretaris de door [appellant sub 2], [appellant sub 3], en [appellant sub 1] en anderen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 januari 2009, verzonden op 22 januari 2009, heeft de rechtbank Leeuwarden (hierna: de rechtbank) de door [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 1] en anderen daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 2] en [appellant sub 1] en anderen bij afzonderlijke brieven, bij de Raad van State ingekomen op 3 maart 2009, en [appellant sub 3] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 maart 2009, hoger beroepen ingesteld. [appellant sub 2] heeft de gronden van zijn beroep aangevuld bij brief van 26 maart 2009. [appellant sub 3] en [appellant sub 1] hebben dat gedaan bij brieven van onderscheidenlijk 30 maart en 1 april 2009.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 1] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 oktober 2009, waar [appellant sub 2] en [appellant sub 3] in persoon, [appellant sub 1] in persoon en vertegenwoordigd door mr. R. Snel, advocaat te Groningen, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te 's-Gravenhage, vergezeld van T. Bilker en A. Prakken, ambtenaren van Rijkswaterstaat Noord-Nederland, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1 van de Wet op de waterkering (hierna: Wwk), voor zover thans van belang, wordt in het gestelde bij of krachtens deze wet verstaan onder:
'dijkringgebied': een gebied dat door een stelsel van waterkeringen beveiligd moet zijn tegen overstroming, in het bijzonder bij hoge stormvloed, bij hoog opperwater van een van de grote rivieren, bij hoog water van het IJsselmeer, bij hoog water van het Markermeer of bij een combinatie daarvan;
'primaire waterkering': een waterkering die beveiliging biedt tegen overstroming doordat deze ofwel behoort tot het stelsel dat een dijkringgebied al dan niet met hoge gronden omsluit, ofwel vóór een dijkringgebied is gelegen.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, is deze wet van toepassing op de dijkringgebieden en de primaire waterkeringen welke staan aangegeven op de als bijlage I en bijlage IA bij deze wet behorende landkaarten.
De in het eerste lid bedoelde bijlagen kunnen worden gewijzigd bij algemene maatregel van bestuur op voordracht van de minister van Verkeer en Waterstaat, gehoord de voor de betreffende dijkringgebieden en primaire waterkeringen bevoegde colleges van gedeputeerde staten en beheerders.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, is op de bij deze wet behorende bijlage II en bijlage IIA voor elk dijkringgebied de veiligheidsnorm aangegeven als gemiddelde overschrijdingskans, per jaar, van de hoogste hoogwaterstand waarop de tot directe kering van het buitenwater bestemde primaire waterkering moet zijn berekend, mede gelet op overige het waterkerend vermogen bepalende factoren.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, geschiedt de aanleg, versterking of verlegging van een primaire waterkering overeenkomstig een door de beheerder vastgesteld plan.
Ingevolge het tweede lid bevat het plan:
a. de te treffen voorzieningen, gericht op de uitvoering van het werk ten aanzien van een primaire waterkering;
b. de te treffen voorzieningen, gericht op het ongedaan maken of beperken van de nadelige gevolgen van de uitvoering van het werk, voor zover die voorzieningen rechtstreeks verband houden met de uitvoering van het werk;
c. de te treffen voorzieningen ter bevordering van het belang van landschap, natuur of cultuurhistorie, voor zover zij rechtstreeks verband houden met de uitvoering van het werk.
Ingevolge artikel 7a, eerste lid, is op de voorbereiding van het plan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.
Ingevolge artikel 7b, eerste lid, stelt de beheerder het plan vast binnen twaalf weken nadat de termijn voor het naar voren brengen van de zienswijzen is verstreken.
Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, behoeft het plan goedkeuring van gedeputeerde staten van de provincie op wier grondgebied het plan wordt uitgevoerd.
Ingevolge artikel 13 draagt de beheerder zorg voor de vaststelling van:
a. een overzichtskaart waarop de ligging van de primaire waterkering staat aangegeven;
b. een legger waarin is omschreven waaraan die waterkering moet voldoen naar richting, vorm, afmeting en constructie;
c. een technisch beheersregister waarin de voor het behoud van het waterkerend vermogen kenmerkende gegevens van de constructie en de feitelijke toestand nader zijn omschreven.
Bijlage I van de Wwk behelst een kaart van Nederland waarop met globale lijnen onder meer de primaire waterkeringen staan aangeduid.
Ingevolge bijlage II is de overschrijdingskans voor Ameland, bedoeld in artikel 3, eerste lid, bepaald op één maal in 2000 jaar.
2.2. [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 1] en anderen zijn eigenaren van vakantiewoningen die, voor zover thans van belang, zeewaarts zijn gelegen ten opzichte van het op de vastgestelde overzichtskaart aangegeven zandige deel van de primaire waterkering op Ameland (hierna: de waterkering). Volgens de legger bestaat de waterkering uit een natuurlijke duinregel aan de noordzijde van het dijkringgebied op het eiland, dat zowel aan de west- als aan de oostzijde is aangesloten op de zeedijk. De waterkering is zestien kilometer lang en ligt grotendeels achter een sterk in breedte variërend duingebied. De waterkering volgt globaal het tracé van een duinenrij die na het uitwerken van de Deltawet 1958 is versterkt en als zodanig met blauwe palen op het terrein is gemarkeerd (hierna: het blauwe-palen-tracé). Niet in geschil is dat de waterkering voldoet aan de in bijlage II van de Wwk bepaalde veiligheidsnorm voor Ameland.
2.2.1. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de waterkering volgens het blauwe-palen-tracé vast te leggen. Een besluit tot vastlegging van een waterkering heeft volgens de rechtbank een beperkt karakter, omdat het geen besluit betreft over het meest wenselijke tracé voor de waterkering, maar een besluit over het vastleggen van de waterkering volgens het tracé van een duinenrij die voldoet aan de wettelijke beschermingsnorm. Volgens de rechtbank is niet in geschil dat het door [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 1] en anderen gewenste zeereeptracé niet aan deze veiligheidsnorm voldoet, zodat het vastleggen van de waterkering volgens dit tracé reeds om die reden niet mogelijk was. Voor zover zij zich hebben beroepen op het Rijkszeeweringenreglement heeft de rechtbank overwogen dat dit reglement reeds is vervallen, zodat dit niet bij de beoordeling van het besluit van 25 september 2006 kan worden betrokken. Ten aanzien van de vraag of de staatssecretaris bij het nemen van dit besluit voldoende rekening heeft gehouden met de belangen van [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 1] en anderen bij bescherming van hun eigendommen tegen overstroming door het zeewater, heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris genoegzaam heeft gemotiveerd dat van onaanvaardbare veiligheidsrisico's geen sprake is, omdat hun eigendommen op duingronden liggen die vrijwel aan de wettelijk bepaalde veiligheidsnorm voor Ameland voldoen en dit veiligheidsniveau gehandhaafd zal blijven.
Hoger beroep van [appellant sub 1] en anderen
2.3. [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris de waterkering ten onrechte niet heeft vastgelegd volgens het tracé van de zeereep. Zij voeren aan dat de rechtbank heeft miskend dat bij het vastleggen van de waterkering niet vereist is dat die waterkering een tracé volgt dat reeds aan de in bijlage II van de Wwk bepaalde veiligheidsnorm voldoet. Voorts voeren zij aan dat het Rijkszeeweringenreglement na inwerkingtreding van de Wwk weliswaar is vervallen, maar dat zij aan dit reglement niettemin het gerechtvaardigd vertrouwen mochten ontlenen dat de waterkering volgens het zeereeptracé zou worden vastgelegd, omdat dit reglement de zeereep als waterkering aanmerkte.
2.3.1. Zoals [appellant sub 1] en anderen terecht betogen, bieden de Wwk noch de wetsgeschiedenis ervan aanknopingspunten voor het oordeel dat bij het vastleggen van een waterkering vereist is dat die waterkering reeds voldoet aan de in bijlage II van de Wwk bepaalde veiligheidsnorm. Dit laat evenwel onverlet dat de rechtbank terecht geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat de staatssecretaris heeft nagelaten om de waterkering volgens het tracé van de zeereep vast te leggen. Bijlage I van de Wwk, waarin op een kaart met schaal 1:1.000.000 met globale lijnen onder meer de waterkering op Ameland staat aangeduid, maakt onderdeel uit van een samenstel van algemeen verbindende voorschriften. Hoewel deze kaart niet op gedetailleerd schaalniveau is opgesteld, kan niettemin worden vastgesteld dat de op deze kaart aangeduide globale lijn langs de noordzijde van Ameland een knik vertoont, waardoor deze niet onafgebroken de kustlijn en derhalve het tracé van de zeereep volgt. Het door [appellant sub 1] en anderen gedane beroep op het vertrouwensbeginsel kan, wat daar ook van zij, in geen geval leiden tot het vastleggen van de waterkering in strijd met deze bijlage. De staatssecretaris heeft derhalve terecht geen aanleiding gezien om de waterkering volgens het tracé van de zeereep vast te leggen.
Het betoog faalt.
2.4. [appellant sub 1] en anderen betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris bij het nemen van het besluit van 25 september 2006 ten onrechte voorbij is gegaan aan hun belang bij bescherming van hun eigendommen tegen overstroming door het zeewater. Zij voeren aan dat de duingronden waarop hun eigendommen zijn gelegen niet aan de in bijlage II Wwk voor Ameland bepaalde veiligheidsnorm voldoen. De verplichting van de rijksoverheid om het bestaande veiligheidsniveau te handhaven is slechts gebaseerd op afspraken met de gemeente die zij niet rechtens kunnen afdwingen. Voorts voeren zij aan dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 25 september 2006 strijd oplevert met artikel 21 van de Grondwet.
2.4.1. [appellant sub 1] en anderen hebben met hun betoog niet onderkend dat de vastlegging van de waterkering geen gevolgen heeft voor de ten opzichte van de waterkering meer zeewaarts gelegen duingronden, omdat deze vastlegging op zichzelf geen wijzigingen in gebruik of beheer van deze duingronden met zich brengt. Hetgeen zij hebben betoogd met betrekking tot het te handhaven veiligheidsniveau op deze gronden kan daarom niet worden aangemerkt als een gevolg van die vastlegging. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de aangevoerde belangen niet bij het vastleggen van de waterkering behoefden te worden betrokken.
Ingevolge artikel 21 van de Grondwet is de zorg van de overheid gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 december 2002 in zaak nr. 200201931/1) is met deze bepaling blijkens de geschiedenis van totstandkoming ervan beoogd tot uitdrukking te brengen dat de overheid de aldaar genoemde onderwerpen tot haar takenpakket moet rekenen. In de memorie van toelichting bij de Grondwetsherziening van 1983 (Bijlagen Handelingen II, 1975-1976, 13 873, nr. 3, pagina 7) is in dit verband het volgende gesteld:
"In de redacties waarbij opdrachten worden gegeven aan de wetgever of de overheid is een ruime beleidsmarge vervat voor de tot regeling of zorg geroepen organen. […] De ruime beleidsmarge die deze bepalingen inhouden […] voor de wetgevende en besturende organen maakt dat zij zich niet of nauwelijks tot toetsingscriterium lenen. Het moet wel een zeer uitzonderlijk geval zijn, wil de rechter tot de slotsom kunnen komen dat het hem voorgelegde besluit van een lager lichaam onverbindend is wegens strijd met een der bepalingen inzake sociale grondrechten". Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die ertoe moeten leiden dat het bestreden besluit, in aanvulling op de toetsing aan de Wwk, voor rechtstreekse toetsing aan artikel 21 van de Grondwet in aanmerking komt.
Het betoog faalt.
2.5. [appellant sub 1] en anderen betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris heeft nagelaten om voorafgaand aan het nemen van het besluit van 25 september 2006 een milieu-effectrapportage (MER) op te stellen.
2.5.1. Ingevolge categorie 12.1 van bijlage C van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 behoeft slechts een MER te worden opgesteld ten behoeve van de aanleg van een primaire waterkering voorafgaand aan de goedkeuring van gedeputeerde staten van het plan als bedoeld in artikel 7b, tweede lid, Wwk. Daarvan is in deze procedure, waarbij het uitsluitend de vaststelling van de legger betreft, geen sprake.
Het betoog faalt.
2.6. Het hoger beroep van [appellant sub 1] en anderen is ongegrond.
Hoger beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3]
2.7. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris ten onrechte heeft nagelaten om voorafgaand aan het nemen van het primaire besluit alternatieve tracés voor de waterkering te onderzoeken.
2.7.1. Ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vindt op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging plaats. Deze volledige heroverweging stelt het bestuursorgaan in staat eventuele gebreken te herstellen. Voor zover er al van zou moeten worden uitgegaan dat de staatssecretaris heeft nagelaten om voorafgaand aan het nemen van het primaire besluit alternatieve tracés voor de waterkering te onderzoeken, moet dit gebrek worden geacht te zijn geheeld met het onderzoek dat voorafgaand aan het nemen van het besluit op bezwaar van 25 september 2006 heeft plaatsgevonden.
Het betoog faalt.
2.8. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris de waterkering ten onrechte heeft vastgelegd volgens het blauwe-palen-tracé. Zij voeren aan dat de staatssecretaris niet met gedetailleerde kaarten en ambtelijke stukken heeft aangetoond dat dit tracé in het verleden feitelijk als waterkering werd aangemerkt. Volgens [appellant sub 2] en [appellant sub 3] was de feitelijke waterkering in het verleden noordelijker gelegen dan het blauwe-palen-tracé. Voorts voeren zij aan dat de staatssecretaris het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat de waterkering volgens een ander dan het blauwe-palen-tracé zou worden vastgelegd, omdat zij door de staatssecretaris in de gelegenheid zijn gesteld om alternatieve tracés te bedenken en de staatssecretaris een aantal alternatieve tracés heeft laten onderzoeken.
2.8.1. De staatssecretaris heeft naar aanleiding van de gemaakte bezwaren tegen het besluit van 12 februari 2004 en een advies van de ambtelijke hoor- en adviescommissie van 5 december 2005 advies ingewonnen van het Rijksinstituut voor Kust en Zee van Rijkswaterstaat (hierna: het RIKZ). Het RIKZ heeft, voor zover thans van belang, voor de locatie Ameland Midden vijf verschillende tracés onderzocht en de gevolgen van de verschillende tracés van de waterkering beoordeeld op aspecten als complexiteit van de aanleg, het natuurlijke karakter van de duinen, de mogelijkheden voor toekomstige ontwikkelingen en kosten voor aanleg en beheer en onderhoud. De resultaten van dit onderzoek zijn door het RIKZ aan betrokkenen toegelicht, waarbij de mogelijkheid tot het indienen van zienswijzen is gegeven. De resultaten van het onderzoek en reacties op de ingediende zienswijzen zijn neergelegd in een rapport van juli 2006 "Duinwaterkering Ameland, Een technisch inhoudelijke beschouwing" (hierna: het rapport).
De rechtbank heeft in het betoog van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het besluit van 25 september 2006 kennelijk onredelijk is. De staatssecretaris heeft, mede gelet op bijlage I van de Wwk, in redelijkheid mogen besluiten om de waterkering vast te leggen volgens het tracé dat sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw feitelijk als waterkering is aangemerkt en onderhouden, te weten het blauwe-palen-tracé. Dat dit tracé inderdaad feitelijk als waterkering is aangemerkt en onderhouden, wordt bevestigd door de omstandigheid dat het aan de wettelijke beschermingsnorm voldoet, terwijl dat niet geldt voor de alternatieve tracés.
Anders dan [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben aangevoerd, mochten zij aan het in opdracht van de staatssecretaris verrichtte onderzoek naar alternatieve tracés voor de waterkering niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat de waterkering volgens een alternatief tracé zou worden vastgelegd. Het naar aanleiding van dit onderzoek opgestelde rapport biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat één van de alternatieve tracés met betrekking tot alle onderzochte aspecten een evident betere oplossing biedt dan het blauwe-palen-tracé. De keuze voor een alternatief tracé zou gepaard moeten gaan met noodzakelijke versterkings-, aanleg- of verleggingswerkzaamheden in de duinen, waartoe een plan, als bedoeld in artikel 7 van de Wwk dient te worden vastgesteld, op de voorbereiding waarvan afdeling 3.4. van de Awb van toepassing is. Van de vaststelling van een dergelijk plan is geen sprake geweest.
De rechtbank heeft voorts, anders dan [appellant sub 2] en [appellant sub 3] nog hebben aangevoerd, terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de staatssecretaris bij de vastlegging van de waterkering ten onrechte niet is uitgegaan van de feiten en omstandigheden zoals die waren voordat het blauwe-palen-tracé was vastgelegd. Toetsing van het besluit dient plaats te vinden met inachtneming van de feiten en omstandigheden ten tijde van het nemen van dat besluit.
Het betoog faalt.
2.9. Hetgeen [appellant sub 2] en [appellant sub 3] overigens hebben aangevoerd, onder meer met betrekking tot het huidige beschermingsniveau in het buitengebied en de wijze waarop de staatssecretaris met hen heeft gecommuniceerd, is niet gericht tegen overwegingen van de aangevallen uitspraak en behoeft derhalve geen bespreking.
2.10. De hoger beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, ambtenaar van Staat.
w.g. Lubberdink w.g. Larsson-van Reijsen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 december 2009
344.