Uitspraak
200902826/1/H1.
Datum uitspraak: 2 december 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 9 maart 2009 in
zaak nr. 08/4784 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 december 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad (hierna: het college) geweigerd aan [wederpartij] vrijstelling en bouwvergunning te verlenen voor het verbouwen van een bedrijfsunit op het perceel [locatie] te [plaats].
Bij besluit van 4 juni 2008 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 maart 2009, verzonden op 11 maart 2009, heeft de rechtbank Haarlem (hierna: de rechtbank) het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 4 juni 2008 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 april 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 19 mei 2009.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 30 juli 2009 heeft het college opnieuw op het door [wederpartij] ingediende bezwaarschrift beslist en dat bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Tegen dat besluit heeft [wederpartij] bij brief van 18 augustus 2009 beroep bij de rechtbank ingesteld. Het beroepschrift is door de rechtbank doorgezonden aan de Afdeling.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 oktober 2009, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S. Toxopeus-Hulsebos, ambtenaar in dienst van de gemeente, en [wederpartij], bijgestaan door H. de Vries, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het bouwplan voorziet in het verbouwen van een bedrijfsunit op het perceel waarin consumentenvuurwerk wordt opgeslagen om tevens de verkoop van consumentenvuurwerk mogelijk te maken. Vast staat dat het bouwplan in strijd is met de ingevolge het bestemmingsplan "Noorderveld" op het perceel rustende bestemming "Bedrijven". Het college is niet bereid medewerking te verlenen aan een vrijstellingprocedure, omdat het het aantal verkooppunten in de gemeente wil beperken tot 10.
2.2. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [wederpartij] gerechtvaardigde verwachtingen had dat aan haar vrijstelling en bouwvergunning zou worden verleend.
2.2.1. Dit betoog slaagt. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat het college bij [wederpartij] gerechtvaardigde verwachtingen had gewekt dat vrijstelling zou worden verleend. Dat [wederpartij] met medewerkers van de gemeente overleg heeft gevoerd over het bouwplan, dat uit dit overleg in beginsel bleek van een positieve houding van deze ambtenaren ten opzichte van het bouwplan, en dat aan [wederpartij] met betrekking tot de opslag en verkoop van vuurwerk vergunningen zijn verleend op grond van de Wet milieubeheer en, zoals ter zitting naar voren is gebracht, op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Zaanstad (hierna: de APV), biedt onvoldoende grond voor die conclusie. Het is niet gebleken dat er namens het college concrete toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan [wederpartij] het in rechte te honoreren vertrouwen kon ontlenen dat het college vrijstelling en bouwvergunning zou verlenen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
2.3. Het hoger beroep van het college is gegrond. Dit laat evenwel onverlet dat het college niet is opgekomen tegen het oordeel van de rechtbank dat de door het college gemaakte belangenafweging niet heeft plaatsgevonden dan wel, indien deze wel heeft plaatsgevonden, dat het college het besluit op bezwaar van 4 juni 2008 op dit punt onvoldoende heeft gemotiveerd en het besluit op bezwaar van 4 juni 2008 om die reden niet in stand kan blijven. Voor een vernietiging van de aangevallen uitspraak bestaat derhalve geen grond.
2.4. Bij besluit van 30 juli 2009 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
2.5. Het college heeft bij dit nieuwe besluit de bezwaren tegen de geweigerde vrijstelling opnieuw ongegrond verklaard en heeft het primaire besluit tot weigering van de vrijstelling en de bouwvergunning gehandhaafd. Het verlenen van vrijstelling voor het bouwplan is volgens het college in strijd met de Beleidsnota consumentenvuurwerk Zaanstad 2009 van 2 juni 2009 (hierna: de Beleidsnota consumentenvuurwerk 2009), nu daarin een maximum van 10 verkooppunten is neergelegd en met realisering van het bouwplan dit maximum zou worden overschreden. Het college heeft het met voornoemde Beleidsnota consumentenvuurwerk beoogde belang laten prevaleren boven het belang van [wederpartij] bij het toestaan van consumentenverkoop van vuurwerk op het perceel. Voorts heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het geen gerechtvaardigde verwachtingen bij [wederpartij] heeft gewekt dat vrijstelling en bouwvergunning zouden worden verleend.
2.6. [wederpartij] betoogt dat het college zijn besluit van 30 juli 2009 niet mocht baseren op de Beleidsnota consumentenvuurwerk 2009, aangezien deze nota niet zorgvuldig tot stand is gekomen en het daarin neergelegde beleid met betrekking tot het aantal verkooppunten onredelijk is.
2.6.1. Dit betoog faalt. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de Beleidsnota consumentenvuurwerk 2009 niet zorgvuldig tot stand is gekomen. De enkele omstandigheid dat het college in de Beleidsnota consumentenvuurwerk 2009 een motie van de gemeenteraad van 22 april 2009 met betrekking tot het maximum aantal verkooppunten heeft overgenomen is daarvoor onvoldoende. Er zijn voorts geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het college bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot het vaststellen van een maximum van 10 verkooppunten, alsmede tot het uitgangspunt om verkooppunten met een grotere opslag slechts toe te staan op bedrijventerreinen waar perifere detailhandel is toegestaan, heeft kunnen komen, gelet op daarvoor in de Beleidsnota consumentenvuurwerk 2009 gegeven argumenten, die zijn gelegen in het beperken van overlast door het afsteken van vuurwerk, respectievelijk de verkeeraantrekkende werking van verkooppunten met een grotere opslag. Het is, anders dan [wederpartij] betoogt, niet gebleken dat concurrentiebelangen bij de totstandkoming van de Beleidsnota consumentenvuurwerk 2009 een rol hebben gespeeld.
2.7. De beslissing al dan niet vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan behoort tot de bevoegdheden van - in dit geval - het college, waarbij het college beleidsvrijheid heeft en de rechter de beslissing terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot zijn besluit om vrijstelling te weigeren heeft kunnen komen.
2.8. [wederpartij] betoogt dat het besluit op bezwaar niet is gebaseerd op een zorgvuldige belangenafweging, nu haar belang daarin niet is afgewogen en het college niet kan volstaan met verwijzing naar de Beleidsnota consumentenvuurwerk 2009. [wederpartij] betoogt voorts dat het college, gelet op de bij haar bestaande gerechtvaardigde verwachtingen, van zijn beleid af had moeten wijken. [wederpartij] doet voorts een beroep op het gelijkheidsbeginsel.
2.8.1. Ingevolge artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Een beleidsregel wordt geacht in algemene zin het resultaat te zijn van een belangenafweging, als bedoeld in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb. De afwijkingsbevoegdheid van artikel 4:84 van Pro de Awb ziet op bijzondere gevallen die niet in de beleidsregel zijn verdisconteerd.
2.8.2. Niet in geschil is dat het verzoek om vrijstelling in strijd is met de in de Beleidsnota consumentenvuurwerk 2009 neergelegde beleidsregels. Het college heeft, gelet op artikel 4:84 van Pro de Awb, ter motivering van de weigering vrijstelling te verlenen mogen verwijzen naar de Beleidsnota consumentenvuurwerk 2009. Het college heeft voorts in de door [wederpartij] genoemde omstandigheden geen aanleiding behoeven te zien om in afwijking van zijn beleid vrijstelling voor het bouwplan te verlenen. Het college behoorde bij het besluit op bezwaar in beginsel te toetsen aan de Beleidsnota consumentenvuurwerk 2009. Bijzondere omstandigheden om daarvan af te wijken, doen zich niet voor. Ten tijde van het besluit op bezwaar van 4 juni 2008 was de gemeenteraad al tot het inzicht gekomen dat het niet meer dan 10 verkooppunten wilde, maar verkeerde het college in de onjuiste veronderstelling dat met het vaststellen van de motie van 22 april 2008 door de gemeenteraad kon worden volstaan en de Beleidsnota consumentenvuurwerk 2008 niet hoefde te worden gewijzigd. Zoals hiervoor reeds onder 2.2.1 werd overwogen is voorts geen sprake van gerechtvaardigde verwachtingen van [wederpartij] op grond van het overleg met de gemeente en aan haar verleende vergunningen op grond van de Wet milieubeheer en de APV. Ook is niet gebleken dat de door [wederpartij] genoemde gevallen in het kader van haar beroep op het gelijkheidsbeginsel, Bovi en Visser, zodanig vergelijkbaar zijn met de onderhavige situatie dat het college daarin aanleiding moest zien om van zijn beleid af te wijken. De enkele stelling dat deze bedrijven ook vuurwerk verkopen op bedrijventerreinen is daarvoor onvoldoende.
Het betoog faalt.
2.9. Het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 30 juli 2009 is ongegrond.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van 30 juli 2009, kenmerk AWB/2007/0151 Z/2009/58961, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.A. Offers, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van Staat.
w.g. Offers w.g. Lodder
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 december 2009
17-580.