Uitspraak
200900988/1/H2.
Datum uitspraak: 4 november 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. de raad van de gemeente Zwolle,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle van 29 januari 2009 in zaak nr. 08/914 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
de raad van de gemeente Zwolle.
1. Procesverloop
Bij besluit van 29 mei 2006 heeft de raad van de gemeente Zwolle (hierna: de gemeenteraad) aan [appellant sub 1] schadevergoeding als bedoeld in artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) toegekend van € 50.000,-, te vermeerderen met de wettelijke rente over genoemd bedrag vanaf 24 september 2004.
Bij besluit van 13 mei 2008 heeft de gemeenteraad het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 januari 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Zwolle (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 mei 2008 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 februari 2009, en de gemeenteraad bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 maart 2009, hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 1] en de gemeenteraad hebben een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 1] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 september 2009, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door R.G. van Popta, en de raad, vertegenwoordigd door D.G. Pruim, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 11, eerste en zesde lid, van de WRO, zoals die bepaling luidde ten tijde hier van belang en voor zover thans van belang, kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat burgemeester en wethouders binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kunnen wijzigen en worden wijzigingen als in dit artikel bedoeld geacht van het plan deel uit te maken.
Ingevolge artikel 49, zoals die bepaling luidde ten tijde hier van belang en voor zover thans van belang, kent de gemeenteraad, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
2.2. Ingevolge artikel 1, lid J, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied Zwolle" wordt onder agrarisch bedrijf verstaan een productiehuishouding in economische zin, waarbinnen, uitsluitend of overwegend door bewerking van de bodem of door het hebben en houden van vee, arbeid wordt verricht ter verkrijging van plantaardige of dierlijke producten. Er worden hierbij onderscheiden:
1. het houden van dieren uitsluitend of overwegend met producten van tot het bedrijf behorende gronden, waaronder melkveehouderijen en fokbedrijven met bijbehorende bedrijfstakken, gemengde akkerbouw-veeteeltbedrijven en het telen van gewassen, waaronder begrepen de teelt van fruit, de bosbouw, griend-, riet- en biezencultuur en tuinbouw in de open lucht;
2. het houden of telen van slacht-, fok-, leg-, of pelsdieren met producten van niet of vrijwel niet tot het bedrijf behorende gronden;
3. het telen van gewassen overwegend binnen opstallen al dan niet verwarmd.
Ingevolge artikel 12, lid A, zijn de op de kaart voor "Agrarisch gebied met agrarisch bouwperceel" aangewezen gronden bestemd voor de uitoefening van agrarische bedrijven zoals bedoeld in artikel 1, lid J, onder 1 en 2 en voor zover verenigbaar met de agrarische belangen voor het behoud of herstel van de aldaar voorkomende dan wel daaraan eigen landschappelijke waarden.
Ingevolge lid B, onder 1, mogen buiten de op de kaart aangegeven bouwpercelen uitsluitend andere bouwwerken ten dienste van de bestemming worden opgericht.
Ingevolge dat lid, onder 2, mogen binnen de op de kaart aangegeven bouwpercelen uitsluitend worden opgericht:
a. agrarische bedrijfsgebouwen, uitgezonderd kassen;
b. een agrarische bedrijfswoning voor zover nog geen woning aanwezig is;
c. andere bouwwerken ten dienste van de bestemming.
Ingevolge lid F, aanhef en onder 2, voor zover thans van belang, kunnen burgemeester en wethouders het plan wijzigen overeenkomstig artikel 11 van Pro de WRO, nadat zij het advies hebben ingewonnen van de Hoofdingenieur-directeur voor de Landinrichting en de Hoofdingenieur-directeur voor de Bedrijfsontwikkeling, met dien verstande dat het bepaalde in artikel 7, lid C en D, van overeenkomstige toepassing is, voor het aanwijzen van bouwpercelen ten behoeve van de vestiging van nieuwe agrarische bedrijven zoals bedoeld in artikel 1, lid J, onder 1, 2 en 3.
Aan artikel 1, lid J, onder 1 en 2 van de bestemmingsplanvoorschriften is achtereenvolgens door het college van gedeputeerde staten en de Kroon goedkeuring onthouden.
2.3. [appellant sub 1] is eigenaar van een perceel met woonhuis, plaatselijk bekend [locatie 1] te. [plaats] Op grond van het sinds 1986 geldende bestemmingsplan "Buitengebied Zwolle" (hierna: het bestemmingsplan) gold voor het naastgelegen perceel, gelegen aan de [locatie 2] te [plaats], de bestemming "Agrarisch gebied". Het perceel was niet aangewezen als agrarisch bouwperceel.
Bij besluit van 28 april 1998 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zwolle (hierna: het college), toepassing gegeven aan de hem op grond van artikel 12, lid F, aanhef en onder 2, van de voorschiften van het bestemmingsplan, in samenhang met artikel 11 van Pro de WRO, toekomende wijzigingsbevoegdheid, en het perceel [locatie 2] aangewezen als agrarisch bouwperceel ten behoeve van de vestiging van een nieuw agrarisch bedrijf.
Bij besluiten van 2 juli 1999 en 1 september 2004 heeft het college bouwvergunningen verleend voor het oprichten van vleesvarkensstallen op het perceel aan de [locatie 2]. De woning van [appellant sub 1] ligt op ongeveer 200 meter van de te realiseren dan wel reeds gerealiseerde stal.
2.4. Tussen partijen is niet in geschil dat [appellant sub 1] door de wijziging van het bestemmingsplan, die hij aan zijn verzoek om planschadevergoeding ten grondslag heeft gelegd, in een nadeliger planologische situatie terecht is gekomen en hij schade heeft geleden. Partijen zijn verdeeld over de vraag in hoeverre de planologische wijziging voorzienbaar was en in hoeverre de schade derhalve voor vergoeding in aanmerking komt.
2.4.1. De gemeenteraad heeft aan het besluit van 29 mei 2006 een advies van de schadebeoordelingscommissie ten grondslag gelegd, waarin is geoordeeld dat de aanwijzing van het perceel [locatie 2] als agrarisch bouwperceel een planologische verslechtering inhoudt, maar dat deze verslechtering slechts voorzienbaar was voor zover het perceel zou zijn aangewezen voor de vestiging van een tuinbouwbedrijf. Voor zover met de aanwijzing van het perceel als agrarisch bouwperceel de vestiging van een varkenshouderij mogelijk is gemaakt, was de schade niet voorzienbaar. De commissie concludeert dan ook dat slechts € 50.000,- van de door haar begrote waardevermindering van € 100.000,- dient te worden vergoed als planschade. In bezwaar heeft de gemeenteraad zich alsnog op het standpunt gesteld dat de planologische wijziging volledig voorzienbaar was en derhalve geen grond bestond voor honorering van het verzoek om planschade. Omdat een bezwaarschrift er niet toe mag leiden dat het bestuursorgaan de heroverweging gebruikt om een verslechtering van de positie van de indiener te bereiken die zonder de bezwaarschriftprocedure niet mogelijk zou zijn, heeft de gemeenteraad geen aanleiding gezien het bij besluit van 29 mei 2006 toegekende bedrag van € 50.000,- alsnog op nihil te stellen.
2.4.2. De rechtbank heeft overwogen dat, samengevat weergegeven, het aan artikel 1, lid J, onder 1 en 2, van de bestemmingsplanvoorschriften klevende gebrek niet is hersteld en derhalve het perceel niet met toepassing van de in artikel 12, lid F, aanhef en onder 2 neergelegde wijzigingsbevoegdheid kon worden aangewezen als bouwperceel ten behoeve van de vestiging van nieuwe agrarische bedrijven als bedoeld in die onderdelen, zodat, anders dan de gemeenteraad in het in beroep bestreden besluit heeft geoordeeld, de vestiging van een varkenshouderij op het perceel aan de [locatie2] niet voorzienbaar was. Gelet hierop heeft de rechtbank het besluit van 13 mei 2008, waarbij de gemeenteraad de planologische verslechtering geheel voorzienbaar heeft geacht, vernietigd. Het oordeel van de schadebeoordelingscommissie dat, hoewel de vestiging van een varkenshouderij niet voorzienbaar was, gelet op artikel 1, lid J, onder 3, van de bestemmingsplanvoorschriften, en dat gebruikmaking van de aan de gemeenteraad toekomende wijzigingsbevoegdheid ten behoeve van de vestiging van een tuinbouwbedrijf wel mogelijk was en de planologische wijziging in zoverre dan ook voorzienbaar was, alsmede het oordeel dat de vestiging van een tuinbouwbedrijf tot eenzelfde uitzichtverlies kan leiden als een varkensstal maar het niet waarschijnlijk is dat een tuinbouwbedrijf een zelfde mate van stankhinder zal meebrengen, zodat een bedrag van € 50.000 aan planschade resteert, heeft de rechtbank tot de hare gemaakt. Zij heeft de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten.
2.5. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte het oordeel van de planschadecommissie dat een bedrag van € 50.000,- aan planschade resteert tot de hare heeft gemaakt en heeft overwogen dat zij geen aanknopingspunten ziet voor het oordeel dat aanleiding bestaat voor een hogere schadevergoeding dan € 50.000,-. Volgens [appellant sub 1] zou het planologisch toestaan van een tuinbouwbedrijf op het perceel [locatie 2] in het geheel niet leiden tot schade, zodat de totale waardevermindering van € 100.000,- die door de schadeadviescommissie is begroot, moet worden toegeschreven aan de planologische wijziging die de realisering van een varkenshouderij mogelijk heeft gemaakt. Ter onderbouwing van dit betoog heeft hij een door A.H. ter Keurs op 19 augustus 2009 opgesteld planschaderapport overgelegd.
2.5.1. In dit planschaderapport is een fictieve planvergelijking gemaakt voor het geval dat op het perceel [locatie 2] de realisering van een tuinbouwbedrijf mogelijk zou zijn gemaakt. Ten aanzien van een aantal schadefactoren is het volgende opgenomen.
"Verminderde privacy
Door de aanwezigheid van het tuinbouwbedrijf zullen zich daar meermensen ophouden. Gelet op de afstand tot de onderhavige woning van minimaal 180 m en de omstandigheid dat zich onder het oude regime al mensen op de weg direct voor de woning van [appellant sub 1] konden ophouden, zal geen vermindering van de privacy optreden in een zodanige vorm dat er een aantoonbare waardevermindering van zijn onroerende zaak van uit gaat.
Extra geluidsoverlast
Producten zullen aan- en afgevoerd worden naar het bedrijf. Deze transporten zullen in overwegende mate uitgevoerd worden via de [locatie2]richting Zwolle naar de dichtstbijzijnde aansluiting op de A28 nabij Zwolle. Omdat verkeer in deze richting niet dichter bij de onderhavige onroerende zaak komt dan het bouwperceel zelf, en er veel verkeer op de A28 op een afstand van circa 230 m langskomt, is de invloed van deze extra verkeersbewegingen verwaarloosbaar. Hetzelfde geldt voor de extra verkeersbewegingen die naar het noorden worden afgevoerd.
Binnen 20 m van het bouwblok mag een windmolen van max. 14 m hoogte gebouwd worden. Deze windmolen zal extra geluid produceren. Gelet op de afstand tot de onderhavige onroerende zaak van 160 m is de invloed op de planschade te verwaarlozen.
Uitzichtvermindering
Een zeer beperkt verlies van uitzicht zal optreden door de bebouwingsmogelijkheden. Echter onder de oude planologie was het toegestaan plantaardige producten op te slaan b.v. in de vorm van hoge en grote kuilbulten en een melkstal. Verder is de oriëntatie van de onroerende zaak niet gericht op het bouwvlak (woonkamer aan de andere kant). Ook is op het terrein van [appellant sub 1] beplanting aanwezig die al gezichtsbeperkend werkt. Hierdoor zal geen schade optreden.
Intensivering omgevingsklimaat
In de omgeving zal intensiever gebruik worden gemaakt van de gronden. Gelet op de afstand van 180 m en het al zeer intensieve gebruik van gronden op ca. 230 m afstand (A28/tankstation) zal geen meetbare waardevermindering optreden.
Lichtinvloeden
Vermindering dag- en zonlichttoetreding is niet te verwachten. Wel kan enige spiegeling van zonlicht optreden. Ook kan 's nachts extra verlichting aanwezig zijn op het bouwperceel, met name bij kassenbouw. Gelet op de afstand van 180 m en de milieueisen daarbij zal de waardevermindering verwaarloosbaar zijn.
Stankoverlast
Stankoverlast is op een afstand van ca. 180 m niet te verwachten. Bovendien was het mogelijk onder de oude planologie plantaardige producten op te slaan welke ter plaatse van het bouwperceel ook voor stankoverlast kunnen zorgen.
Vermindering situeringswaarde
In de omgeving van de onroerende zaak van [appellant sub 1] kan onder de nieuwe planologie meer gebouwd worden en zullen de gronden intensiever gebruikt worden. De mate waarin dit gebeurt en de relevante afstand van ca. 180 m in aanmerking genomen, evenals de aanwezigheid van autosnelweg en tankstation, is echter zodanig beperkt dat hierdoor geen waardevermindering van zijn onroerende zaal zal optreden.
Omdat geen van de geanalyseerde factoren leidt tot enige niet te verwaarlozen planologische verslechtering, is het verder niet nodig de waarde van de onroerende zaak zelf te taxeren."
2.5.2. Uit vorenstaande passage uit het planschaderapport volgt dat [appellant sub 1] in de planologische situatie zoals die was vóór de gemeenteraad bij besluit van 28 april 1998 van de hem toekomende wijzigingsbevoegdheid gebruik heeft gemaakt, reeds te maken had met factoren die van invloed waren op de waarde van zijn perceel en woning en dat de realisering van een tuinbouwbedrijf geen verdergaande schade veroorzaakt. Gelet op de aard van de genoemde factoren en de zeer beperkte invloed daarvan op de waarde van het perceel en de woning van [appellant sub 1], acht de Afdeling het niet aannemelijk dat de planologische wijziging inhoudende dat een varkenshouderij is gerealiseerd op het perceel [locatie 2], een aanmerkelijke schade veroorzaakt. Voor zover al moet worden aangenomen dat sprake is van meer of andere schade dan een tuinbouwbedrijf zou hebben veroorzaakt, zoals schade van stankhinder, is het niet aannemelijk dat deze meer bedraagt dan € 50.000,-. Het betoog faalt derhalve.
2.6. Het betoog van [appellant sub 1] dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, de planologische wijziging in het geheel niet voorzienbaar was, behoeft geen bespreking meer, nu dit er gelet op het vorenstaande niet toe kan leiden dat een hoger bedrag aan planschade dient te worden toegekend.
2.7. Nu het hoger beroep van [appellant sub 1] er niet toe leidt dat de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven, blijven ook de rechtsgevolgen van het in beroep bestreden besluit in stand. Dat brengt tevens mee dat de gemeenteraad geen belang heeft bij het hoger beroep.
Voor zover de gemeenteraad betoogt dat het van belang is dat in verband met mogelijke toekomstige planschadeclaims komt vast te staan in hoeverre de planologische verslechtering voorzienbaar was, faalt dat betoog. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 25 april 2007 in zaak nr.
200606565/1) is de bestuursrechter in het kader van de Algemene wet bestuursrecht alleen tot het beantwoorden van rechtsvragen geroepen in een geschil met betrekking tot een besluit. Waar, zoals in dit geval, geen zodanig geschil meer bestaat, is de bestuursrechter niet tot beantwoording van al dan niet principiële vragen gehouden.
200606565/1) is de bestuursrechter in het kader van de Algemene wet bestuursrecht alleen tot het beantwoorden van rechtsvragen geroepen in een geschil met betrekking tot een besluit. Waar, zoals in dit geval, geen zodanig geschil meer bestaat, is de bestuursrechter niet tot beantwoording van al dan niet principiële vragen gehouden.
2.8. Het hoger beroep van de raad is niet-ontvankelijk. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep van de raad van de gemeente Zwolle niet-ontvankelijk;
II. bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Dallinga
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2009
18-502.