Uitspraak
200902001/1/R2.
Datum uitspraak: 28 oktober 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], allen wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Flevoland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 6 januari 2009, kenmerk 770684, heeft het college van gedeputeerde staten van Flevoland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Almere (hierna: de raad) bij besluit van 10 april 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Indische Buurt" (hierna: het bestemmingsplan).
Tegen dit besluit hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 maart 2009, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 9 april 2009.
Het college van gedeputeerde staten van Flevoland heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 18 mei 2009 heeft de raad een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 september 2009, waar [appellanten], bij monde van mr. I.M.G. Maste, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. S.C. van den Broek, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de raad, vertegenwoordigd door S.H.W. Gratama en R.P.J. van der Straaten, beiden ambtenaar in dienst van de gemeente, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. [appellanten], woonachtig aan de [locatie sub 1] en aan de [locatie sub 2] te [plaats], wonen op ongeveer een afstand van 1 kilometer van de dichtstbijgelegen bestreden plandelen met de bestemming "Gemengde doeleinden". Gelet op deze afstand en de situering van de tussenliggende straten, die deels haaks staan op het strookvormige plangebied, acht de Afdeling het niet aannemelijk dat vanuit de woningen van [appellanten] zicht bestaat op de bestreden plandelen.
Naar het oordeel van de Afdeling hebben [appellanten] geen andere feiten of omstandigheden aangevoerd in verband waarmee zou moeten worden geoordeeld dat ondanks deze afstand een objectief en persoonlijk belang van deze appellanten rechtstreeks door het bestreden besluit zou worden geraakt.
2.2. De conclusie is dat [appellanten] geen belanghebbende zijn bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en dat zij daartegen ingevolge artikel 54, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), geen beroep kunnen instellen. Het beroep, voor zover door [appellanten] ingediend, is niet-ontvankelijk.
2.3. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de WRO, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Awb, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.4. Het plangebied omvat de centrale zone in Almere Buiten Oost, de strook vanaf het Meridiaanpark tot aan de Buitenring. Het plan voorziet in de ontwikkeling van dit gebied als hoogstedelijk en gemengd woon- en werkgebied.
2.5. Ingevolge artikel 7, derde lid, van de planvoorschriften gelden voor het bouwen binnen de bestemming "Gemengde doeleinden" de aanduidingen op de plankaart en de volgende bepalingen:
[…]….
b. de bouwhoogte mag niet meer dan 16 meter bedragen, met dien verstande dat op maximaal 15% van het betreffende bestemmingsvlak de bouwhoogte ten hoogste 40 meter mag bedragen, met uitzondering van het meest oostelijke bestemmingsvlak, waarvoor in verband met de nabijgelegen Oostvaardersplassen geldt, dat op maximaal 15% van dat bestemmingsvlak de bouwhoogte ten hoogste 20 meter mag bedragen;
c. de minimale afstand tot de grens van twee bouwpercelen bedraagt 2,50 m, met dien verstande dat is toegestaan tot op de perceelsgrens te bouwen indien van weerszijden aaneengebouwd wordt.
Ingevolge artikel 7, twaalfde lid, van de planvoorschriften is het college van burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde in:
a. lid 3, sub b, teneinde een bouwhoogte toe te staan van maximaal 20 meter;
b. lid 3, sub b, teneinde tot een hoger percentage, tot maximaal 30% van het betreffende bestemmingsvlak een bouwhoogte toe te staan van maximaal 40 meter;
c. lid 3, sub c, ten einde - al dan niet in combinatie met het hierboven onder a en b bepaalde - incidenteel in plaats van maximaal 40 meter een bouwhoogte toe te staan tot maximaal 60 meter;
d. deze vrijstellingsmogelijkheden zijn vanwege de nabijgelegen Oostvaardersplassen niet van toepassing op het meest oostelijke bestemmingsvlak met de aanduiding GD 16 (15% 20);
mits toepassing van deze vrijstellingsmogelijkheden geen onevenredige benadeling tot gevolg heeft voor aangrenzende percelen, uit oogpunt van bezonning en/of windhinder.
2.6. Ter zitting is bevestigd dat het beroep van [appellanten] voor zover ontvankelijk (hierna: te noemen [appellanten]) zich uitsluitend richt tegen artikel 7, twaalfde lid, sub c, van de planvoorschriften, dat een wijziging betreft ten opzichte van het ontwerp bestemmingsplan. Het plan is vastgesteld met deze wijziging.
2.7. [appellanten] betogen dat gelet op de ruimtelijke structuur van Almere Buiten, die wordt gekenmerkt door de ruime aanwezigheid van groen en laagbouw, een bouwhoogte van 60 meter binnen de bestemmingsvlakken "Gemengde doeleinden", die met de vrijstelling in artikel 7, twaalfde lid, sub c, van de planvoorschriften mogelijk wordt gemaakt, planologisch niet aanvaardbaar is. De aangrenzende buurten vanaf het Buitenhoutcollege tot de Oostvaardersplassen/Kotterbos betreffen, aldus [appellanten], de Sieradenbuurt en Stripheldenbuurt, waar zij woonachtig zijn, alsook het laatste stukje van de Oostvaardersbuurt en Eilandenbuurt, die overwegend bestaan uit laagbouw met vrijstaande en geschakelde woningen, bosgebied en veel groen. Door de hoogbouw van 60 meter wordt, aldus [appellanten], het uitzicht en de privacy onevenredig aangetast. Zij betogen dat het woord incidenteel in artikel 7, twaalfde lid, sub c, van de planvoorschriften onvoldoende objectief begrensd is, omdat dit begrip in het bestemmingsplan niet nader is gedefinieerd, hetgeen rechtsonzekerheid schept. Voorts voeren [appellanten] aan dat in de procedureregels voor vrijstelling - die zijn opgenomen in artikel 22, tweede lid, van de planvoorschriften - ten onrechte niet een verplichting over consultatie van de raad is opgenomen ten aanzien van de vrijstellingsbevoegdheid, die is opgenomen in het bestreden planvoorschrift. Dit verdraagt zich, aldus [appellanten], niet met de behandeling van het plan in de raad, waarbij door het college van burgemeester en wethouders erop is gewezen dat aan de vrijstelling om tot maximaal 60 meter hoogte te bouwen een procedure is verbonden, waarbij het plan ter inzage ligt, er zienswijzen kunnen worden ingediend en het college van burgemeester en wethouders de raad zal consulteren alvorens te besluiten omtrent een aanvraag tot vrijstelling als bedoeld in artikel 7, twaalfde lid, sub c, van de planvoorschriften.
2.8. In de plantoelichting is aangegeven dat de Indische Buurt (het plangebied) de centrale zone vormt in Almere Buiten Oost, ten zuiden van de Flevolijn. Dit gebied zal worden ontwikkeld als een relatief hoogstedelijk en gemengd woon- en werkgebied, aangevuld met verschillende voorzieningen op wijkniveau. Verder is aangegeven dat de bouwhoogtes die in de Indische Buurt worden toegestaan, passen bij het woon- en werkmilieu dat door de raad wordt nagestreefd omdat het een stedelijke omgeving betreft in de directe nabijheid van de spoorlijn door Flevoland, die sterk in ontwikkeling is. Het bestemmingsplan voorziet in een regeling om flexibel in te kunnen spelen op de behoeften binnen dit gebied. Voorts is aangegeven dat ook elders in Almere langs de Flevolijn hogere bouwhoogtes zijn toegestaan.
2.9. Reeds het ontwerp-plan, waartegen [appellanten] geen zienswijzen hebben ingediend, liet binnen de bestemming "Gemengde doeleinden" een bouwhoogte toe van 16 meter. Op maximaal 15% van het bestemmingsvlak kon worden gebouwd tot 40 meter. Met een vrijstellingsmogelijkheid kon een bouwhoogte van 20 meter worden toegestaan en een bouwhoogte van 40 meter tot maximaal 30% van het bebouwingsvlak, mits toepassing van deze vrijstellingsmogelijkheden geen onevenredige benadeling tot gevolg heeft voor aangrenzende percelen, uit oogpunt van bezonning en/of windhinder.
Ingevolge de thans aangevochten wijziging die is neergelegd in artikel 7, twaalfde lid, sub c, van de planvoorschriften kan het college van burgemeester en wethouders door middel van het verlenen van vrijstelling in plaats van maximaal 40 meter thans incidenteel een bouwhoogte toestaan van maximaal 60 meter mits toepassing van deze vrijstellingsmogelijkheden geen onevenredige benadeling tot gevolg heeft voor aangrenzende percelen, uit oogpunt van bezonning en/of windhinder. Op grond van de Beschrijving in Hoofdlijnen als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van de planvoorschriften dient bij de bestemming "Gemengde doeleinden" binnen de afzonderlijke kavels te worden gestreefd naar een bebouwingsdichtheid gebaseerd op een Floor space index (fsi) van 0,7-2,0. Ingevolge artikel 2 van de planvoorschriften is de fsi het totaal aantal m2 brutovloeroppervlak gedeeld door het aantal m2 grondoppervlak van een perceel of kavel. Daarnaast mag ingevolge artikel 7, derde lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften het bebouwingspercentage per bouwperceel niet meer dan 60% bedragen.
2.10. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de bouwhoogtes die in de Indische Buurt worden toegestaan passen bij het relatief hoogstedelijk en gemengd woon- en werkgebied dat door de gemeenteraad wordt nagestreefd. Ook elders in Almere worden langs de Flevolijn hogere bouwhoogtes toegestaan. In Almere Centrum Noord zijn gebouwen toegestaan met een hoogte van respectievelijk 120, 90 en 75 meter en in Almere Poort van respectievelijk 90, 60 en 45 meter. Het college vindt de vrijstellingsbevoegdheid om ten behoeve van een "landmark" te bouwen tot een hoogte van maximaal 60 meter aanvaardbaar. De kortste afstand tussen de woningen in de Sieradenbuurt en het bestemmingsvlak "Gemengde doeleinden" bedraagt ruim 125 meter. Hiertussen bevinden zich o.a. een busbaan en de spoorlijn. De kortste afstand tussen de woningen in de Stripheldenbuurt en het bestemmingsvlak "Gemengde doeleinden" (het gedeelte waar gebouwd mag worden) bedraagt ruim 110 meter. Hiertussen bevinden zich twee rijbanen en een parkstrook van 51 meter breedte. Gelet op deze afstanden en het feit dat alleen vrijstelling kan worden verleend als er geen sprake is van onevenredige benadeling vanwege bezonning en/of windhinder, is het volgens het college niet aannemelijk dat de vrijstellingsbevoegdheid voor een bouwhoogte van maximaal 60 meter een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat voor [appellanten] tot gevolg zal hebben. Daarbij is uitgangspunt geweest dat, zoals het college uit de notulen van de raad heeft afgeleid, het planvoorschrift slechts voorziet in de realisatie van één gebouw van maximaal 60 meter als een "landmark".
2.11. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting is het naar het oordeel van de Afdeling niet uigesloten dat artikel 7, twaalfde lid, van de planvoorschriften enige verslechtering van het woon- en leefklimaat van [appellanten] meebrengt in de vorm van enige beperking van het bestaande uitzicht en verlies aan privacy in de directe omgeving omdat thans in plaats van een maximale hoogte van 40 meter een gebouw als landmark met een bouwhoogte van 60 meter is toegestaan.
Gelet op hetgeen in voorgaande overwegingen is overwogen heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling op zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de verslechtering van het woon- en leefklimaat van [appellanten] niet zodanig ernstig is dat het college bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid een groter gewicht heeft kunnen toekennen aan de belangen die zijn gediend bij de realisering van een "landmark" als mogelijk gemaakt na het volgen van de vrijstellingsprocedure als bedoeld in artikel 7, twaalfde lid, onder c, van de planvoorschriften. Daarbij is uitgangspunt dat dit planvoorschrift de realisering van slechts één gebouw van 60 meter als incident mogelijk maakt.
2.12. In de nabijheid van de Sieradenbuurt en de Stripheldenbuurt, waar de woningen van [appellanten] zijn gelegen, zijn naast het meest oostelijk bestemmingsvlak een groot aantal bestemmingsvlakken met de bestemming "Gemengde doeleinden" gelegen, alwaar - binnen de beperkingen die ingevolge de voorschriften binnen de bestemming "Gemengde doeleinden" gelden ten aanzien van onder meer de bebouwingsdichtheid en bebouwingsoppervlakte - na het verlenen van vrijstelling door het college van burgemeester en wethouders op grond van het bestreden planonderdeel incidenteel een bouwhoogte van 60 meter is toegestaan. In de begripsbepalingen van het plan noch de overige voorschriften is nader omschreven wat onder het begrip incidenteel moet worden verstaan in artikel 7, twaalfde lid, sub c, van de planvoorschriften. Anders dan waarvan het college is uitgegaan, is ter zitting door de raad aangegeven dat het begrip incidenteel juist in het plan niet is gedefinieerd, omdat daarmee ruimte blijft om dit flexibel in te vullen en dat daarmee de mogelijkheid blijft bestaan - indien daarvoor initiatieven worden ontwikkeld - op meerdere locaties bouwwerken met een hoogte van 60 meter op te richten. Nu reeds de uitleg van het begrip incidenteel van de raad niet overeenstemt met de uitleg die het college bij het goedkeuren van dit voorschrift voor ogen heeft gestaan, moet worden vastgesteld dat het plan(voorschrift) geen eenduidig antwoord geeft op de vraag hoeveel gebouwen met een bouwhoogte van 60 meter incidenteel kunnen worden opgericht. Hieruit volgt dat het bestreden planonderdeel onvoldoende objectief is begrensd. Gelijk [appellanten] hebben betoogd, is dit rechtsonzeker.
2.13. Hierbij neemt de Afdeling nog in aanmerking dat de tijdens de raadsbehandeling van het bestemmingsplan gedane bestuurlijke toezegging door het college van burgemeester en wethouders, dat alvorens gebruik te maken van de vrijstellingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 7, twaalfde lid, sub c, van de planvoorschriften, het de raad zal consulteren - die zich blijkens de notulen van de raadsvergadering op het standpunt stelt dat een enge uitleg dient te worden gehanteerd van het begrip incidenteel - geen zekerheid schept dat er in de toekomst slechts voor één gebouw van 60 meter vrijstelling wordt verleend. De mogelijkheid om binnen de bestemming "Gemengde doeleinden" vrijstelling te verlenen van de bouwhoogte betreft immers een binnenplanse vrijstellingsbevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders op grond van artikel 15 van de WRO.
2.14. De conclusie is dat hetgeen [appellanten] in zoverre hebben aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat artikel 7, twaalfde lid, sub c, van de planvoorschriften, in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Door dit voorschrift niettemin goed te keuren heeft het college gehandeld in strijd met dit beginsel in samenhang met artikel 10:27 van de Awb. Het beroep van [appellanten], voor zover ontvankelijk, is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan artikel 7, twaalfde lid, sub c, van de planvoorschriften.
2.15. De Afdeling ziet aanleiding om goedkeuring te onthouden aan dit planonderdeel.
2.16. Ten aanzien van [appellanten], voor zover ontvankelijk, dient het college op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van [appellanten] niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep van [appellant], voor zover ontvankelijk, gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Flevoland van 6 januari 2009, kenmerk 770684, voor zover het betreft de goedkeuring van artikel 7, twaalfde lid, sub c, van de planvoorschriften;
IV. onthoudt goedkeuring aan het planonderdeel genoemd onder III;
V. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 6 januari 2009;
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Flevoland tot vergoeding van bij [appellanten], voor zover ontvankelijk, in verband met de behandeling van hun beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 378,10 (zegge: driehonderdachtenzeventig euro en tien cent). Betaling aan één van hen werkt bevrijdend ten opzichte van de anderen;
VII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Flevoland aan [appellanten], voor zover ontvankelijk, het door hen voor de behandeling van hun beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) vergoedt. Betaling aan één van hen werkt bevrijdend ten opzichte van de anderen.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Ouwehand, ambtenaar van Staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Ouwehand
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2009
224.