Uitspraak
200807432/1/H2.
Datum uitspraak: 21 oktober 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting Opleidingsfonds Groothandel, gevestigd te
's- Gravenhage,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 27 augustus 2008 in zaak nr. 07/6492 in het geding tussen:
de stichting Stichting Opleidingsfonds Groothandel
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2006 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de staatssecretaris) de aan de stichting Stichting Opleidingsfonds Groothandel (hierna: de stichting) verleende subsidie voor het project "Omscholing Werkenden Nieuw Vakmanschap" vastgesteld op nihil. Tevens zijn daarbij de reeds aan de stichting betaalde subsidievoorschotten van € 360.105,00 teruggevorderd.
Bij besluit van 4 juni 2007 heeft de staatssecretaris het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 augustus 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 oktober 2008, hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juni 2009, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. drs. K.D. Meersma, advocaat te Amsterdam, is verschenen.
Bij brief van 30 juni 2009 heeft de Afdeling partijen medegedeeld dat het onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is heropend. Daarbij is de staatssecretaris gevraagd om een reactie te geven op de pleitnotitie van de stichting en om een aantal vragen te beantwoorden. Bij brief van 21 juli 2009 heeft de staatssecretaris aan dit verzoek voldaan. De stichting heeft bij brief van
20 augustus 2009 hierop gereageerd.
De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 10 september 2009, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. drs. K.D. Meersma, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door A. Wieringa-de Kievit, directeur van de stichting, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R.E. Gouw en H.A. Maljaars, beiden werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 4:46, eerste lid, van de Awb stelt het bestuursorgaan, indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, kan de subsidie lager worden vastgesteld indien de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
Ingevolge artikel 4:57, voor zover thans van belang, kunnen onverschuldigd betaalde voorschotten worden teruggevorderd voor zover na de dag waarop de subsidie is vastgesteld nog geen vijf jaren zijn verstreken.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder a, van de Kaderwet SZW-subsidies (hierna: de Kaderwet) kan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid subsidies verstrekken voor activiteiten welke passen in het werkgelegenheidsbeleid en het arbeidsmarktbeleid.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kunnen, voor zover hier van belang, onverminderd hoofdstuk 3 van de Financiële-verhoudingswet, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van de minister ter zake van de verstrekking van subsidie regels worden gesteld met betrekking tot:
a. de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt en wie daarvoor in aanmerking komt;
b. het bedrag van de subsidie dan wel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald;
c. de verplichtingen van de subsidie-ontvanger.
Krachtens artikel 3, eerste lid, is de Subsidieregeling ESF-3 (hierna: de Subsidieregeling) vastgesteld.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Subsidieregeling komen voor subsidiëring in aanmerking uitsluitend de kosten die door of op verzoek van de begunstigde daadwerkelijk zijn gemaakt, die ten laste van de begunstigde zijn gebleven en die voor de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van het project noodzakelijk moeten worden geacht. Hierbij wordt verordening (EG)1685/2000 in acht genomen.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Subsidieregeling dient de begunstigde een inzichtelijke en controleerbare administratie bij te houden of te doen bijhouden met betrekking tot de voorbereiding en uitvoering van het project en de in verband daarmee gedane uitgaven en verworven inkomsten. Deze administratie zal bestaan uit een deelnemersadministratie en een financiële administratie, waarin alle noodzakelijke gegevens tijdig, juist en volledig zijn vastgelegd en zijn te verifiëren met bewijsstukken.
Ingevolge het tweede lid geeft de deelnemersadministratie inzicht in de geplande en gerealiseerde prestaties in termen van deelnemers en uren, dan wel in termen van geleverde producten of diensten.
Ingevolge het derde lid geeft de financiële administratie inzicht in de subsidiabele kosten, de inkomsten en de wijze waarop de inkomsten en uitgaven aan het project worden toegerekend.
In de Handleiding Projectadministratie ESF Doelstelling 3 van januari 2004 (hierna: de Handleiding) zijn onder meer nadere normen opgenomen waaraan een administratie met betrekking tot het project dient te voldoen.
2.2. In het kader van het onderzoek naar de rechtmatigheid van de aan de stichting verleende subsidie hebben medewerkers van het Agentschap SWZ de uitvoerder van het project Nieuw Vakmanschap B.V. bezocht op 11 oktober 2005, 23 mei 2006 en 29 juni 2006 en hebben bij wijze van steekproef een aantal deelnemersdossiers onderzocht. Onder verwijzing naar de onderzoeksbevindingen heeft de staatssecretaris krachtens artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb de subsidie vastgesteld op nihil en de reeds aan de stichting betaalde voorschotten teruggevorderd aangezien onvoldoende kan worden aangetoond welke scholingsactiviteiten daadwerkelijk hebben plaatsgevonden. Volgens de staatssecretaris bestaat onzekerheid over de juistheid van de loonkosten van ESF-deelnemers en de juistheid van de opleidingskosten van PCN. De staatssecretaris heeft meegewogen de conclusie uit vermeld onderzoek dat de projectadministratie niet inzichtelijk, fragmentarisch en niet compleet is.
2.3. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris heeft kunnen concluderen dat de stichting de verplichting als neergelegd in artikel 11 van de Subsidieregeling heeft geschonden. Volgens de stichting kan de vaststelling van de subsidie op nihil dan ook niet worden gebaseerd op artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb.
2.3.1. Op de stichting rust ingevolge artikel 11, gelezen in samenhang met artikel 9, eerste lid, van de Subsidieregeling de verplichting om een aparte administratie te voeren met betrekking tot het project, bestaande uit een deelnemersadministratie en een financiële administratie, waarin alle noodzakelijke gegevens tijdig, juist en volledig zijn vastgelegd en zijn te verifiëren met bewijsstukken. Voorts dient de deelnemersadministratie inzicht te geven in de geplande en gerealiseerde prestaties in termen van deelnemers en uren, dan wel in termen van geleverde producten of diensten.
2.3.2. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden geoordeeld dat staatssecretaris heeft kunnen concluderen dat de stichting niet aan deze verplichting heeft voldaan. De rechtbank heeft daartoe met juistheid overwogen dat uit de aanwezigheidsregistratie niet kan worden afgeleid wie wanneer welke opleiding heeft gevolgd waardoor de loonkosten alsmede de opleidingskosten niet kunnen worden vastgesteld. Immers, ingevolge vermelde bepaling dient de administratie dit inzicht te geven. Dat de datum van ondertekening van de presentielijst en de vermelding daarop van de naam van de opleiding niet als verplichting zijn opgenomen in de Handleiding, laat - wat daar ook van zij - onverlet dat het standpunt van de staatssecretaris, dat met deze gegevens het ingevolge artikel 11 van de Subsidieregeling vereiste inzicht kan worden gegeven, niet onjuist is. De stichting gaat met haar betoog, dat op de presentielijsten de naam van de opleiding niet is vermeld vanwege het zogenoemde open leer systeem waarin het project is uitgevoerd, eraan voorbij dat voor het verkrijgen van vermeld inzicht, de activiteiten die bij het ESF-project horen in de administratie moeten zijn afgescheiden van activiteiten die niet op dit project betrekking hebben. Bij het voorgaande is er niet aan voorbij gezien dat van de zijde van de staatssecretaris ter zitting nog is toegelicht dat hij de stichting, in verband met de ten tijde van de monitorbezoeken geconstateerde gebrekkige aanwezigheidsregistratie, nog de gelegenheid heeft gegeven om alternatieve stukken over te leggen, waaronder arbeidsovereenkomsten van de deelnemers, hun scholingsplannen, cijferlijsten en behaalde deelcertificaten. Onvoldoende aannemelijk is geworden dat de stichting toen in toereikende mate van die gelegenheid gebruik heeft gemaakt. De, pas ter tweede zitting in hoger beroep gemaakte, opmerking van de stichting dat de in dat verband overgelegde stukken compleet moeten zijn geweest aangezien toen namens de staatssecretaris niet is opgemerkt dat stukken ontbraken is, op zich zelf onvoldoende overtuigend om de juistheid daarvan thans aan te nemen of die verder te onderzoeken. De rechtbank is er dan ook terecht vanuit gegaan dat de stichting van de geboden herstelmogelijkheid geen gebruik heeft gemaakt.
Voorts is in aanmerking genomen dat, zoals de staatssecretaris ter zitting heeft verklaard, de omstandigheid dat de administratie van de stichting verspreid is over een aantal locaties - anders dan de stichting heeft betoogt - niet heeft geleid tot de bij het bestreden besluit bestempelen van de administratie als fragmentarisch. Die kwalificatie ziet, aldus de staatssecretaris, op het niet volledig beschikbaar stellen van de gevraagde informatie alsmede op het nadien alsnog overleggen van onvolledige informatie.
Anders dan de stichting betoogt, heeft de rechtbank in dit verband terecht overwogen dat de staatssecretaris gewicht heeft mogen toekennen aan de bevindingen die tijdens het tweede en derde monitorbezoek zijn gedaan. In het kader van het onderzoek naar de rechtmatigheid van de aan de stichting verleende subsidie hebben medewerkers van het Agentschap SWZ op 11 oktober 2005 de uitvoerder van het project bezocht en steekproeven verricht. Aanvullend zijn tijdens de bezoeken op 23 mei 2006 en 29 juni 2006 opnieuw steekproeven verricht, omdat, zoals de staatssecretaris bij zijn brief van 21 juli 2009 nader heeft toegelicht, bij de steekproef in het eerste monitorbezoek voor twee deelnemers wel de koppeling tussen het totaaloverzicht en de presentielijst kon worden gemaakt maar niet was gekeken of een koppeling naar de gevolgde opleiding kon worden gemaakt. Bij de latere bezoeken is dat wel onderzocht, maar bleek die koppeling niet te maken. Niet valt in te zien dat de staatssecretaris de aanvullende bevindingen uit het nadere onderzoek niet bij de beoordeling van de administratie van de stichting heeft kunnen betrekken.
2.4. Het betoog van de stichting, dat uit de goedkeurende accountantsverklaring kan worden afgeleid dat zij aan haar administratieve verplichtingen heeft voldaan, slaagt evenmin. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 oktober 2008 in zaak nr. 200801098/1; www.raadvanstate.nl), houdt een afgegeven goedkeurende accountantsverklaring niet in dat de projectadministratie voldoet aan de eisen die de Subsidieregeling daaraan stelt. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat die verklaring onverlet laat de verplichting van de staatssecretaris om vast te stellen of aan de aan de subsidieverlening verbonden verplichtingen is voldaan.
2.5. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht en op goede gronden geoordeeld dat de staatssecretaris bevoegd was met toepassing van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb de subsidie op nihil vast te stellen en over te gaan tot terugvordering van de uitbetaalde voorschotten alsmede dat de staatssecretaris in redelijkheid bij afweging van alle belangen aan die bevoegdheid toepassing heeft kunnen geven.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.7. In de omstandigheid dat de staatssecretaris zich op de zitting van 4 juni 2009 niet heeft laten vertegenwoordigen naar aanleiding waarvan het onderzoek is heropend en op 10 september 2009 een tweede zitting heeft plaatsgevonden, ziet de Afdeling aanleiding om de staatssecretaris te veroordelen in de proceskosten van de stichting voor zover die betrekking hebben op het verschijnen op de tweede zitting.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij de stichting Stichting Opleidingsfonds Groothandel in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 322,00 (zegge: driehonderdtweeëntwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. R.R. Winter en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Van Meurs-Heuvel
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2009
47-609.