Uitspraak
200900778/1/R1.
Datum uitspraak: 30 september 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
3. de stichting Stichting de Goede Plantage, gevestigd te Amsterdam, en anderen,
4. [appellant sub 4], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 december 2008, kenmerk 2008-72590, heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de stadsdeelraad Centrum van de gemeente Amsterdam (hierna: de stadsdeelraad) bij besluit van 24 april 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Derde fase uitbreiding Artis" (hierna: het plan).
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 januari 2009, [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 februari 2009, de stichting Stichting de Goede Plantage en anderen (hierna in enkelvoud: de stichting) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 februari 2009, en [appellant sub 4] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 februari 2009, beroep ingesteld. De stichting heeft haar beroep aangevuld bij brief van 30 maart 2009.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De stadsdeelraad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft de stichting Stichting tot Instandhouding van de Diergaarde van het Koninklijk Zoölogisch Genootschap Natura Artis Magistra (hierna: Artis) een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De stichting, [appellant sub 2], de stadsdeelraad en [appellant sub 1] hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 september 2009, waar [appellant sub 1], [appellant sub 2], de stichting, vertegenwoordigd door mr. B.J. Meruma, advocaat te Amsterdam, en E.M. Korevaar, werkzaam bij EW-milieu-advies, [appellant sub 4] en het college, vertegenwoordigd door mr. L.E.A.M. Grapperhaus, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen.
Voorts zijn ter zitting de stadsdeelraad, vertegenwoordigd door E.P. Swijter, ambtenaar in dienst van de gemeente, en Artis, vertegenwoordigd door mr. S.M. Stavenuiter, advocaat te Amsterdam, als partij gehoord.
2. Overwegingen
Toetsingskader
2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de stadsdeelraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de stadsdeelraad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
Formeel aspect
2.2. [appellant sub 2] betoogt in beroep dat in een brief van de stadsdeelraad ten onrechte staat dat het ontwerpplan geheel ongewijzigd opnieuw ter inzage is gelegd. In dit verband wijst [appellant sub 2] erop dat ten opzichte van het eerste ontwerpplan in het tweede ter inzage gelegde ontwerpplan een wijziging heeft plaatsgevonden van het aantal bouwlagen van de ondergrondse parkeervoorziening.
2.2.1. Anders dan [appellant sub 2] betoogt is de wijziging van het aantal bouwlagen van de ondergrondse parkeervoorziening van twee naar vier eerst bij de vaststelling van het plan geschied. Het betoog mist derhalve feitelijke grondslag. Indien het betoog van [appellant sub 2] zo dient te worden uitgelegd dat deze wijziging ten onrechte is doorgevoerd zonder dat het ontwerpplan opnieuw ter inzage is gelegd, overweegt de Afdeling dat de stadsdeelraad bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen kan aanbrengen ten opzichte van het ontwerp. Slechts indien de afwijkingen van het ontwerp naar aard en omvang zodanig groot zijn dat een wezenlijk ander plan is vastgesteld, dient de wettelijke procedure opnieuw te worden doorlopen.
Vaststaat dat de stadsdeelraad in dit geval het plan heeft vastgesteld met een aantal wijzigingen. Deze afwijkingen van het ontwerp zijn naar aard en omvang niet zo groot dat geoordeeld moet worden dat een wezenlijk ander plan voorligt. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de capaciteit van de ondergrondse parkeervoorziening naar aanleiding van de wijziging niet is toegenomen.
Het plan
2.3. Het plan heeft betrekking op het huidige parkeerterrein van Artis, gelegen tussen de Plantage Doklaan en het Entrepotdok en is de derde en laatste fase van de uitbreiding van Artis. Het plan voorziet, voor zover thans van belang, in de mogelijkheid om op deze gronden bovengrondse dierenperken en bebouwing voor de dierentuin aan te leggen en ondergronds een parkeervoorziening voor ten hoogste 650 auto's.
Het college heeft het plan goedgekeurd.
De vlindertuin
2.4. [appellant sub 1] betoogt in beroep dat zijn zogenoemde vlindertuin ten onrechte zal moeten verdwijnen voor de realisering van het plan. Hij voert onder overlegging van een lijst met ongeveer 400 handtekeningen van buurtbewoners aan dat de omwonenden deze vlindertuin willen behouden en dat deze tuin een positieve rol kan spelen voor zowel bezoekers als voor de omwonenden.
2.4.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de aanleg van de parkeergarage een positief effect op de leefomgeving van de buurtbewoners zal hebben, omdat bezoekers nu rechtstreeks de parkeergarage kunnen inrijden. Voorts zal een deel van de groenvoorzieningen verdwijnen voor de realisering van het plan, maar daar zal nieuwe groenbeplanting voor in de plaats komen, zodat per saldo de hoeveelheid groen zal toenemen, aldus het college.
2.4.2. Niet in geschil is dat de vlindertuin is gelegen op gemeentegronden en dat [appellant sub 1] krachtens een privaatrechtelijke overeenkomst gebruik mocht maken van de gronden totdat Artis de gronden nodig zou hebben. Mede gelet hierop en op de omstandigheid dat de thans geasfalteerde gronden van de bovengrondse parkeervoorziening deels zullen worden voorzien van groene beplanting, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de belangen van de uitbreiding van Artis in dit geval zwaarder wegen dan het belang van [appellant sub 1] om de vlindertuin ter plaatse te behouden.
Plangrens
2.5. De Afdeling vat het betoog van [appellant sub 2] en [appellant sub 4] omtrent de omstandigheid dat het plan ten onrechte slechts betrekking heeft op een deel van de gronden van Artis waardoor volgens hen het planologisch regime van geheel Artis niet integraal te beoordelen is, op als gericht tegen de plangrens. Gelet op de systematiek van de WRO komt de stadsdeelraad in beginsel een grote mate van beleidsvrijheid toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de stadsdeelraad een begrenzing kan vaststellen die in strijd met een goede ruimtelijke ordening moet worden geoordeeld of anderszins in strijd is met het recht.
In hetgeen [appellant sub 2] en [appellant sub 4] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de overige gronden van Artis niet in het plan behoefden te worden betrokken. Zij neemt daarbij in aanmerking dat het plan betrekking heeft op de laatste fase van de uitbreiding van Artis en dat voor de overige gronden van Artis geen wijziging van activiteiten die planologisch relevant zijn, zijn voorzien.
Bebouwing
2.6. [appellant sub 1], [appellant sub 4], [appellant sub 2] en de stichting hebben alle bezwaar tegen de in het plan voorziene bovengrondse bebouwing. In dit verband voeren zij aan dat het maximale bebouwingspercentage van 15 van het bestemmingsplan "Plantagebuurt en Muiderpoortbuurt e.o." wordt overschreden. Volgens [appellant sub 4] is bij de berekening van het bebouwingspercentage ten onrechte geen rekening gehouden met de ondergrondse bebouwing. [appellant sub 2] en de stichting voeren voorts aan dat de functie van het voorziene gebouw aan de Plantage Kerklaan ten onrechte niet is beperkt tot dierenverblijven. Zij vrezen dat het voorziene gebouw aan de Plantage Kerklaan tevens zal worden gebruikt als party- en congrescentrum. Voorts voeren [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aan dat voor het voorziene gebouw aan de Plantage Kerklaan ten onrechte wordt aangesloten bij de zogenoemde historische gridstructuur. De voorziene bebouwing op de Plantage Kerklaan dient volgens [appellant sub 2] meer naar achteren wordt geplaatst, zodat voor deze bebouwing een bomenrij kan worden aangeplant.
2.6.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat voor de uitbreiding van Artis het bebouwingspercentage van 15 wordt overschreden. Dit percentage is volgens het college echter gebaseerd op verouderde denkbeelden over het verantwoord beheren van dierencollecties in een stadsdierentuin. Een evenwichtige verdeling tussen bebouwing en open ruimte wordt ook na realisering van de derde fase gehaald, aldus het college. Op grond van de planvoorschriften past een commerciële functie van het gebouw aan de Plantage Kerklaan volgens het college niet binnen het plan. Met betrekking tot de gridstructuur stelt het college dat deze niet alleen bij tuinen, maar ook bij de reeds bestaande bebouwing langs de rand van Artis is toegepast. De zichtlijn vanuit de Plantage Kerklaan blijft grotendeels bestaan en het nieuwe gebouw sluit aan op de rooilijn van de bestaande gebouwen, aldus het college.
2.6.2. Aan het plandeel met de bestemming "Ontspanning en Vermaak, dierentuin en ondergrondse parkeergarage" zijn twee bouwvlakken toegekend, waarop in totaal drie bovengrondse gebouwen kunnen worden gerealiseerd. Niet in geschil is dat als deze bebouwing is gerealiseerd het totale percentage van de bovengrondse bebouwing op de gronden waarop de fases één, twee en drie betrekking hebben ongeveer 19 zal zijn.
2.6.3. Het bestemmingsplan "Plantagebuurt en Muiderpoortbuurt e.o.", vastgesteld door de raad van de gemeente Amsterdam bij besluit van 17 november 1982, zag onder meer op het gehele grondgebied van Artis. Dit bestemmingsplan was voor het overgrote deel gedetailleerd, slechts aan enige stroken grond langs het Entrepotdok was een globale bestemming toegekend met een uitwerkingsplicht. Voor deze gehele strook grond was in het bestemmingsplan "Plantagebuurt en Muiderpoortbuurt e.o." een bebouwingspercentage van 15 voorzien. Derhalve zal na de realisering van de in het plan voorziene bovengrondse bebouwing op de gronden waarop fase één, twee en drie betrekking hebben 4% meer bebouwing zijn voorzien dan was beoogd in het bestemmingsplan "Plantagebuurt en Muiderpoortbuurt e.o.".
2.6.4. De Afdeling overweegt dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De stadsdeelraad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en voorschriften, ook inhoudende een hoger bebouwingspercentage, voor gronden vaststellen. In dit geval heeft het college van belang mogen achten dat het doel van het opnemen van een maximaal bebouwingspercentage in het bestemmingsplan "Plantagebuurt en Muiderpoortbuurt e.o." was om een evenwichtige verdeling tussen bebouwing en open ruimte in de dierentuin te bewerkstelligen. Een ondergrondse parkeervoorziening heeft hier geen invloed op, zodat bij het berekenen van het bebouwingspercentage hiermee geen rekening behoefde te worden gehouden. [appellant sub 1], [appellant sub 4], [appellant sub 2] en de stichting hebben niet aannemelijk gemaakt dat door deze relatief geringe verhoging van het bebouwingspercentage van 15 naar 19 geen sprake meer is van een evenwichtige verdeling tussen bebouwing en open ruimte. Voorts heeft het college betekenis mogen toekennen aan de omstandigheid dat het bestemmingsplan "Plantagebuurt en Muiderpoortbuurt e.o." reeds in 1982 is vastgesteld en dat sindsdien de eisen die worden gesteld aan het dierenwelzijn in een dierentuin zijn gewijzigd.
2.6.5. In de plantoelichting staat dat in de 17e eeuw het gebied, met het doel om te worden verkaveld, is ingedeeld als een orthogonale gridstructuur. In totaal werden 59 rechthoekige percelen gecreëerd. De Plantagebuurt werd een particulier tuinencomplex met verhuurde lusthoven zonder permanente bebouwing. In de tweede helft van de 19e eeuw ontstond volgens de plantoelichting de behoefte om de stad uit te breiden. In 1858 werd besloten om de Plantagebuurt uit te geven als bouwgrond. Omdat de gridstructuur optimale verkavelingsmogelijkheden bood, is deze opzet gebruikt als basis voor de verstedelijking van de Plantagebuurt. De zes blokken rondom Artis werden bestemd voor woningbouw. De grote, vierkante kavelblokken leenden zich uitstekend voor de wat luxere woningen met grote tuinen, aldus de plantoelichting. Ook binnen Artis is de gridstructuur bepalend geweest voor de indeling van de plattegrond en de plaatsing van de bebouwing op het terrein. De monumentale bebouwing aan de rand van het terrein, de paviljoens langs de voormalige rand aan de Plantage Doklaan en de hoofdentree zijn op de orthogonale lijnen van de grid gesitueerd. Voorts staat in de plantoelichting dat de ruimtelijke kwaliteit van het huidige parkeerterrein aan het Entrepotdok matig is. Artis heeft op deze plek een onduidelijke beëindiging en een rommelig karakter, terwijl deze locatie aan het water veel mogelijkheden biedt voor ruimtelijke verbetering, aldus de plantoelichting.
2.6.6. Gelet op hetgeen is overwogen in 2.6.5. is, anders dan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen, de gridstructuur ook toegepast bij het realiseren van de bebouwing in de Plantagebuurt. Voorts heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat de zichtlijn langs de Plantage Kerklaan naar de pakhuizen op de Entrepotdok grotendeels behouden blijft en dat het bouwvlak voor het voorziene gebouw op de Plantage Kerklaan op dezelfde afstand van de voorgevelrooilijn is gelegen als de andere bebouwing in die straat. Voorts is, gelet op artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de planvoorschriften niet uitgesloten dat voor het voorziene gebouw aan de Plantage Kerklaan wordt voorzien in een rij bomen. De enkele omstandigheid dat voor een deel van de bebouwing van Artis bomen staan, verplicht de stadsdeelraad niet om ook voor de nieuwe bebouwing in een bomenrij te voorzien. Voorts heeft het college eveneens van belang kunnen achten dat het voorziene gebouw aan de Plantage Kerklaan aansluit bij de bestaande bebouwingsstructuur.
2.6.7. Aan het plandeel waarop het gebouw aan de Plantage Kerklaan is voorzien is de bestemming "Ontspanning en vermaak, dierentuin en ondergrondse parkeergarage" en, voor zover van belang, de aanduiding "b1-bouwvlak 1" toegekend.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, zijn de gronden die op de plankaart zijn aangewezen voor "Ontspanning en vermaak, dierentuin en ondergrondse parkeergarage", bestemd voor dierentuin, groenvoorzieningen, waterpartijen, educatieve voorzieningen en een winkel, met dien verstande dat een winkel slechts is toegelaten op de gronden met de aanduiding "b1-bouwvlak 1", een ondergrondse parkeervoorziening en ondergrondse fietsenstallingen waar tenminste 200 fietsen kunnen worden gestald.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, van voornoemd planvoorschrift mogen op de gronden met de bestemming "Ontspanning en vermaak, dierentuin en ondergrondse parkeergarage" uitsluitend gebouwen worden gebouwd ten dienste van de bestemming en mag het vloeroppervlak voor de educatieve functie en de winkel binnen de aanduiding "b1-bouwvlak 1" ten hoogste 120 m² bedragen.
2.6.8. De Afdeling overweegt dat de functie dierentuin ruimer kan worden uitgelegd dan de door de stichting en [appellant sub 2] gewenste functie van dierenverblijf. Het college heeft zich echter in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de functie dierenverblijf onevenredige beperkingen zou opleggen aan Artis, nu voor een goede verzorging van de dieren ook andere voorzieningen noodzakelijk zijn, zoals een dierenhospitaal en een keuken voor het bereiden van het voer voor de dieren. Gelet op het bepaalde in artikel 2.1 van de planvoorschriften overweegt de Afdeling dat het plan, met uitzondering van de beperkte mogelijkheden voor educatieve voorzieningen en een winkel, slechts voorziet in het gebruik van het voorziene gebouw aan de Plantage Kerklaan ten behoeve van de dieren en dat het door de stichting en [appellant sub 2] gevreesde gebruik als party- en congrescentrum is uitgesloten. Het betoog van de stichting en [appellant sub 2] faalt derhalve.
Ondergrondse parkeervoorziening
2.7. [appellant sub 2] en de stichting betogen voorts dat het plan ten onrechte voorziet in een ondergrondse parkeervoorziening. De stichting voert in de eerste plaats aan dat bij het onderzoek naar de luchtkwaliteit een onjuist toetsingskader is gehanteerd.
Inhoudelijk voert de stichting aan dat de verwachte verkeersintensiteiten niet juist zijn vastgesteld en dat de grenswaarden voor NO2 en benzeen zullen worden overschreden. Ter ondersteuning van deze gronden heeft de stichting door EW-milieu-advies onderzoek laten doen naar de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit en het verkeer. Dit heeft geresulteerd in het rapport "Beoordeling lucht- en verkeersonderzoek uitbreiding Artis" van 28 maart 2009 (hierna: het tegenrapport). Het tegenrapport is door EW-milieu-advies aangevuld met een notitie, gedateerd 20 augustus 2009 (hierna: de notitie van EW).
[appellant sub 2] voert aan dat onvoldoende rekening is gehouden met het reeds thans bestaande sluipverkeer en dat onvoldoende is onderzocht welke gevolgen de uitbreiding van de parkeervoorziening zal hebben op de Plantage Doklaan. Voorts worden volgens hem in strijd met het gemeentelijk beleid bussen toegelaten in de ondergrondse parkeervoorziening en zorgt de uitbreiding van de parkeervoorziening bij Artis voor een vermindering van de parkeerplaatsen voor de buurtbewoners.
2.7.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de in het kader van de planvaststelling gedane onderzoeken naar de verkeersintensiteiten en de luchtkwaliteit deugdelijk zijn uitgevoerd en dat wordt voldaan aan de grenswaarden van het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: Blk 2005). Voorts wijst het college erop dat het plan niet voorziet in een aanzienlijke vergroting van de hoeveelheid parkeerplaatsen, dat het sluipverkeer wel is onderzocht en dat het verkeer voor Artis niet over de Plantage Doklaan wordt geleid.
2.7.2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, en tweede lid, onder d, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, zijn de gronden die op de plankaart zijn aangewezen voor "Ontspanning en vermaak, dierentuin en ondergrondse parkeergarage" bestemd voor een ondergrondse parkeervoorziening met ten hoogste 650 parkeerplaatsen, daarbij behorende faciliteiten en in- en uitgang(en) aan de Plantage Kerklaan.
Thans zijn deze gronden in gebruik als parkeervoorziening op maaiveldniveau met 520 parkeerplaatsen voor onder meer de bezoekers van Artis.
2.7.3. Door Witteveen+Bos, water, infrastructuur, milieu, bouw, is onderzoek gedaan naar de parkeervraag voor en na de realisatie van de derde fase van de uitbreiding van Artis. Het hieruit voortgevloeide rapport "Actualisatie parkeerberekeningen parkeergarage Artis" van 5 december 2006 (hierna: het rapport van Witteveen en Bos) is een actualisatie van een in 2000 uitgevoerd onderzoek.
2.7.4. In het kader van het onderzoek naar de luchtkwaliteit is door de Dienst Infrastructuur Verkeer en Vervoer (hierna: DIVV) in 2007 een korte studie verricht naar de verkeersintensiteiten, gedateerd 22 februari 2007 (hierna: het verkeersintensiteitenonderzoek). Dit onderzoek bouwt voort op door de Dienst Ruimtelijke Ordening Amsterdam uitgevoerde onderzoeken uit 2003 en 2005 naar de gevolgen van de voorziene ondergrondse parkeervoorziening op de parkeerdruk en verkeersstromen in de buurt.
Door het Ingenieursbureau van de gemeente Amsterdam is vervolgens naar aanleiding van het verkeersintensiteitenonderzoek onderzoek gedaan naar de gevolgen van het plan op de luchtkwaliteit. Dit heeft geleid tot het rapport "Onderzoek luchtkwaliteit uitbreiding Artis fase 3" (hierna: het luchtkwaliteitsonderzoek).
In het luchtkwaliteitsonderzoek is gekeken of het plan kan voldoen aan de grenswaarden van het Blk 2005. De berekeningen van de luchtkwaliteit vinden plaats voor de jaren 2004, 2010 en 2015 voor de stoffen PM10, NO2, benzeen en koolmonoxide. De conclusie in het luchtkwaliteitsrapport luidt dat na het realiseren van het plan de grenswaarden van het Blk 2005 niet zullen worden overschreden.
2.7.5. Op 15 november 2007 is de Wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen) in werking getreden. Bij deze wet is het Blk 2005 ingetrokken. Ingevolge artikel V, voor zover thans aan de orde, van deze wet zijn titel 5.2 van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) en bijlage 2 van die wet en de op titel 5.2 berustende bepalingen niet van toepassing op een vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet met toepassing van artikel 7 van Pro het Blk 2005 vastgesteld besluit. Het plan is vastgesteld na 15 november 2007 en derhalve is titel 5.2 en de daarbij behorende regelgeving van toepassing. Het college heeft dit niet onderkend, aangezien het is uitgegaan van de toepasselijkheid van het Blk 2005 op het plan. Het betoog van de stichting dat bij het onderzoek naar de luchtkwaliteit een onjuist toetsingskader is gehanteerd treft doel. Dit levert een grond voor vernietiging van het bestreden besluit op.
Uitvoerbaarheid
2.8. [appellant sub 2] en de stichting betogen dat het plan niet financieel uitvoerbaar is. In dit verband voert de stichting aan dat Artis onvoldoende middelen heeft om tot uitvoering van het plan te komen en dat de kosten van de ondergrondse parkeervoorziening hoger zullen uitvallen dan voorzien. [appellant sub 2] vreest dat om een rendabele exploitatie te behalen met toepassing van de zogenoemde toverformule het voorziene gebouw aan de Plantage Kerklaan een andere functie dan die van dierenverblijf zal krijgen.
2.8.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het plan financieel uitvoerbaar is. Het plan zal gefaseerd uitgevoerd worden, hetgeen betekent dat in de eerste plaats de ondergrondse parkeervoorziening zal worden gebouwd. Daarna vindt ontwikkeling plaats van het historisch karakter van de tuin en van de buitenverblijven van de dieren. Ten slotte zullen de dierenverblijven worden gebouwd. Artis heeft reeds 23 miljoen euro toegezegd gekregen voor de uitvoering van de uitbreiding van Artis. Daarnaast beschikt Artis over voldoende financiële middelen om zelf bij te dragen aan de uitvoering van het plan, aldus het college.
2.8.2. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is naar voren gekomen dat de uitvoering van het plan ongeveer 33 miljoen euro zal gaan kosten. Hiervan is ongeveer 20 miljoen euro begroot voor de ondergrondse parkeervoorziening, ongeveer 2,5 miljoen euro voor de buitenverblijven en ongeveer 10,5 miljoen euro voor de dierenverblijven. De enkele stelling van de stichting dat de kosten voor de ondergrondse parkeervoorziening te laag zijn geraamd, leidt niet tot het oordeel dat het plan niet financieel uitvoerbaar is.
Het plan zal gefaseerd worden uitgevoerd, waarbij zal worden begonnen met de aanleg van de ondergrondse parkeervoorziening. Voor de aanleg hiervan zal de door de centrale stad beschikbaar gestelde subsidie van 15 miljoen euro worden aangewend. Vanaf 2014 zullen de buitenverblijven worden aangelegd. Hiervoor maakt Artis een investeringsbudget vrij. Als laatste zullen de dierenverblijven worden aangelegd. Deze zullen worden gefinancierd met 50% eigen vermogen en 50% externe financiering. Voorts heeft het college ter zitting naar voren gebracht dat door het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit 5 miljoen euro subsidie is toegekend en dat bij andere ministeries subsidieaanvragen uitstaan voor een bedrag van ongeveer 3 miljoen euro.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen de stichting en [appellant sub 2] naar voren hebben gebracht geen aanleiding voor het oordeel dat het college het plan niet financieel uitvoerbaar heeft kunnen achten.
2.8.3. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling kan vrijstelling van gebruiksverboden op grond van de zogeheten toverformule, in dit plan opgenomen in artikel 3.2, sub b, van de planvoorschriften, slechts worden verleend indien objectief bezien een zinvol gebruik (van gronden of opstallen) overeenkomstig het geldende bestemmingsplan niet mogelijk is. Nu het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de financiële uitvoerbaarheid niet aan de realisering van de functie van het gebouw ten behoeve van de dieren in de weg staat, bestaat naar het oordeel van de Afdeling geen grond om te verwachten dat zinvol gebruik voor het gebouw aan de Plantage Kerklaan als dierentuin zoals in het plan voorzien, niet mogelijk zal zijn. Overigens merkt de Afdeling op dat de vraag of een vrijstelling als bedoeld mogelijk is, thans niet ter beoordeling staat.
2.9. Met betrekking tot het betoog van de stichting dat het plan niet uitvoerbaar is, omdat op korte afstand van het plangebied elf woonschepen zijn gelegen, overweegt de Afdeling dat de aanwezigheid van de woonschepen niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg kunnen staan, omdat aannemelijk is dat de woonschepen zullen worden verplaatst. In dit verband wijst de Afdeling op de omstandigheid dat vervangende ligplaatsen beschikbaar zijn en dat de gemeente een aanschrijving tot verplaatsing van de woonschepen in voorbereiding heeft.
Toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb
2.10. Uit overweging 2.7.5. volgt dat het bestreden besluit vernietigd dient te worden in verband met het in deze overweging vastgestelde gebrek. De Afdeling ziet aanleiding om te bezien of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand kunnen worden gelaten. Daartoe wordt het volgende overwogen. Uit het op het plan toepasselijke artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder a, samen met het tweede lid, onder c, van de Wm, voor zover hier van belang, volgt dat bestuursorganen de bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan waarvan de uitoefening gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, kunnen uitoefenen in gevallen waarin aannemelijk is gemaakt dat die uitoefening, rekening houdend met de effecten op de luchtkwaliteit van onlosmakelijk met die uitoefening samenhangende maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit, niet leidt tot het overschrijden, of tot het op of na het tijdstip van ingang waarschijnlijk overschrijden, van een in bijlage 2 opgenomen grenswaarde. Deze grenswaarden verschillen niet van de grenswaarden van het Blk 2005.
Autonome ontwikkelingen in de verkeersintensiteiten
2.11. De stichting voert in de eerste plaats aan dat de verkeersintensiteiten in de autonome ontwikkeling niet juist zijn onderzocht. In het tegenrapport staat dat de berekende verkeersintensiteiten in het verkeersintensiteitenonderzoek niet juist zijn, omdat daarin de verkeerscijfers van het jaar 2015 zijn toegepast op het jaar 2010, terwijl zeker is dat de Noord-Zuidlijn in 2010 nog niet gerealiseerd is. Voorts is volgens het tegenonderzoek in het verkeersintensiteitenonderzoek uitgegaan van een afname van verkeer op de Plantage Middenlaan, terwijl uit het Actieplan Luchtkwaliteit 2006 blijkt dat het verkeer op deze laan door de herinrichting van de Weesperstraat zal toenemen. Verder is het volgens het tegenrapport realistischer om voor de Plantage Middenlaan uit te gaan van een toename van het verkeer van 1%.
2.11.1. In het verkeersintensiteitenonderzoek staat op pagina 5 dat is gewerkt met het prognosejaar 2015. Dit is gekozen vanuit de praktische overweging dat voor dit jaar een gedetailleerd model beschikbaar was. Omdat geen invloedrijke ruimtelijke wijzigingen in dit deel van de stad worden verwacht, mag worden aangenomen dat de verkeersintensiteiten van 2015 ook een representatief beeld geven voor de situatie van 2010. Voorts staat in het verkeersintensiteitenonderzoek dat in het algemeen de autonome ontwikkeling tot minder automobiliteit leidt in het centrum van Amsterdam. Hierbij wordt onder meer uitgegaan van een verbeterd openbaar vervoer door openstelling van de Noord-Zuidlijn. Voorts zijn er maatregelen in de omgeving die een positief effect hebben, onder meer de verbetering van de Weesperstraat.
2.11.2. In het verkeersintensiteitenonderzoek staat in de tabel op pagina 4 dat in de autonome ontwikkeling de verkeersintensiteiten op de Plantage Middenlaan in het jaar 2015 licht zullen afnemen ten opzichte van het jaar 2004. Volgens het college is dit het gevolg van onder meer de afname van verkeersstromen door de afname van de werkgelegenheid in het centrum en ten gevolge van een cumulatie van verschillende maatregelen. Dit betreffen volgens de stadsdeelraad onder meer het verbeteren van het openbaar vervoer en de stimulering van het gebruik daarvan en het afsluiten van de Muiderstraat van het Mr. Visserplein, waardoor het verkeer op de Weesperstraat niet meer naar de Plantage Middenlaan kan rijden. Deze maatregel zal in 2010 zijn doorgevoerd en zal leiden tot een afname van het verkeer op de Plantage Middenlaan. De herinrichting van de Weesperstraat zal, nog daargelaten dat deze volgens het Actieplan Luchtkwaliteit 2006 niet zal plaatsvinden voordat de Noord-Zuidlijn in gebruik is genomen, derhalve geen invloed hebben op de verkeersontwikkelingen op de Plantage Middenlaan.
Nu de ingebruikname van de Noord-Zuidlijn niet zal plaatsvinden voor 2015, heeft de DIVV de verkeersintensiteiten opnieuw berekend zonder daarbij rekening te houden met de ingebruikname van de Noord-Zuidlijn. Hieruit komt naar voren dat zonder de ingebruikname van de Noord-Zuidlijn een toename van ongeveer 100 voertuigen op de Plantage Middenlaan is te verwachten. Gelet op de in het verkeersintensiteitenonderzoek berekende verkeersstromen leidt dit niet tot een ander oordeel dan dat sprake zal zijn van een lichte afname van de verkeersstromen.
Gelet op het voorgaande kan het betoog van de stichting dat ten onrechte in 2010 wordt uitgegaan van dezelfde autonome ontwikkelingen als 2015 niet slagen.
2.11.3. Nu, zoals ook van de zijde van de stichting ter zitting is erkend, de toename van 1% van het verkeer in de autonome ontwikkeling zoals gesteld in het tegenrapport slechts een veronderstelling zonder enige onderbouwing betreft, heeft het college hierin geen aanleiding hoeven zien om goedkeuring aan enig deel van het plan te onthouden. Gelet op het voorgaande heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het verkeersintensiteitenonderzoek in zoverre deugdelijk is uitgevoerd en dat ten gevolge van voornoemde maatregelen in de autonome ontwikkeling sprake zal zijn van een afname van het verkeer.
Verkeersaantrekkende werking
2.12. In de tweede plaats voert de stichting aan dat de verkeersaantrekkende werking van het plan niet juist is weergegeven. In dit verband staat in het tegenrapport dat volgens het Masterplan Artis sprake zal zijn van 750.000 extra bezoekers per jaar bovenop het huidige bezoekersaantal van 1.200.000, terwijl in het onderzoek van Witteveen+Bos wordt uitgegaan van een bezoekersaantal van 1.500.000 in het jaar 2015. Voorts leidt volgens het tegenrapport het openbare karakter van de parkeergarage ertoe dat de parkeerplaatsen meerdere malen per dag zullen worden gebruikt. Met deze aspecten is volgens de stichting ten onrechte geen rekening gehouden.
2.12.1. De Afdeling overweegt dat thans slechts onderhavig plan voorligt dat niet voorziet in de realisering van het Masterplan Artis. Het Masterplan Artis bevat slechts een toekomstvisie voor Artis, waarin de gewenste toekomstige ontwikkelingen voor Artis worden beschreven. Niet is gebleken dat ten tijde van de vaststelling en goedkeuring van het plan, met betrekking tot de door in het Masterplan bedoelde toekomstige ontwikkelingen, reeds concrete ruimtelijke besluitvorming had plaatsgevonden waarmee rekening diende te worden gehouden.
Voorts heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan slechts een beperkte verkeersaantrekkende werking heeft. Hierbij acht de Afdeling van belang dat het plan slechts voorziet in de vergroting van de parkeervoorziening van 520 naar 650 parkeerplaatsen en dat het plan blijkens de plantoelichting voorts slechts tot doel heeft het welzijn van de dieren te verbeteren. Uit het verkeersintensiteitenonderzoek komt naar voren dat de verkeersintensiteiten in 2015 na realisering van het plan nauwelijks verschillen met de verkeersintensiteiten in de autonome ontwikkeling. Voorts is, anders dan in het tegenonderzoek staat, in de huidige situatie ook sprake van een openbaar karakter van de parkeergarage, zodat het plan in zoverre niet voorziet in een wijziging die een verkeersaantrekkende werking met zich brengt.
2.12.2. Gelet op het voorgaande overweegt de Afdeling dat het tegenrapport derhalve in zoverre is gebaseerd op onjuiste uitgangspunten en reeds daarom niet kan leiden tot het oordeel dat het college zich niet heeft mogen baseren op de in het verkeersintensiteitenonderzoek berekende verkeersaantrekkende werking van het plan.
2.12.3. Met betrekking tot de betogen van [appellant sub 2] dat onvoldoende rekening is gehouden met het reeds thans bestaande sluipverkeer en dat onvoldoende is onderzocht wat de gevolgen van de uitbreiding van de parkeervoorziening zal zijn op de Plantage Doklaan, overweegt de Afdeling dat volgens het verkeersintensiteitenonderzoek rekening is gehouden met sluipverkeer en dat daarin ook is onderzocht wat de gevolgen van de ondergrondse parkeervoorziening zijn op de Plantage Doklaan. Voorts heeft [appellant sub 2] zijn betoog dat in strijd met gemeentelijk beleid bussen zullen worden toegelaten in de ondergrondse parkeervoorziening niet gemotiveerd. In deze enkele stelling van [appellant sub 2] ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het verkeersintensiteitenonderzoek onjuistheden bevat of leemten in kennis vertoond.
Luchtkwaliteit
2.13. Ten slotte wordt volgens de stichting de grenswaarde NO2 op de Plantage Middenlaan reeds in de autonome ontwikkeling overschreden. Ook de grenswaarde benzeen zal volgens het tegenrapport en de notitie van EW in 2010 ten gevolge van de ondergrondse parkeervoorziening worden overschreden.
2.13.1. Deze vermeende overschrijdingen van de grenswaarden zijn gebaseerd op de in het tegenrapport en de notitie van EW berekende verkeersstromen. Gelet op hetgeen is overwogen in 2.11.3. en 2.12.2. zijn deze berekeningen voor de luchtkwaliteit gebaseerd op onjuiste uitgangspunten en invoergegevens. De Afdeling ziet reeds daarom in het betoog van de stichting omtrent de vermeende overschrijdingen van de grenswaarden geen aanleiding voor het oordeel dat niet aan de grenswaarden voor NO2 en benzeen kan worden voldaan.
2.13.2. De conclusies in het luchtkwaliteitsrapport luiden dat voor de jaargemiddelde concentratie NO2 ten gevolge van het realiseren van het plan in 2010 en 2015 geen sprake is van overschrijding van de grenswaarde. Voor de concentratie benzeen geldt dat voor alle onderzochte wegen de concentratie ver beneden de verscherpte grenswaarden zullen blijven. Voorts is door de DIVV in aanvulling op het luchtkwaliteitsrapport berekend dat de toename van het aantal voertuigen op de Plantage Middenlaan in 2010 en 2015 wegens het niet gereed zijn van de Noord-Zuidlijn niet zal leiden tot een overschrijding van de grenswaarde voor NO2.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen omtrent de autonome ontwikkeling in het gebied en de verkeersaantrekkende werking van het plan, zijn deze verkeersstromen terecht ten grondslag gelegd aan de berekeningen van de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit. Nu uit het luchtkwaliteitsonderzoek naar voren komt dat aan de grenswaarden van de Wm wordt voldaan, staat artikel 5.16 van deze wet niet aan het plan in de weg. De Afdeling ziet derhalve aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand te laten.
Parkeren voor buurtbewoners
2.14. Met betrekking tot de vrees van [appellant sub 2] dat de uitbreiding van de parkeervoorziening bij Artis leidt tot een afname van de parkeermogelijkheden voor de buurtbewoners, overweegt de Afdeling dat het plan daarin niet voorziet. De omstandigheid dat de stadsdeelraad voornemens is om 150 parkeerplaatsen beschikbaar te stellen voor (mede)gebruik door vergunninghouders in de omgeving, leidt niet tot vermindering van het aantal parkeervoorzieningen in de omgeving. Hiertoe dienen afzonderlijke besluiten te worden genomen. Het betoog faalt.
Conclusie
2.15. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 4] hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
De beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 4] zijn ongegrond.
2.15.1. De conclusie is dat hetgeen de stichting heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel V van de Wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen). Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
Zoals is overwogen in 2.13.2. ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand te laten.
Proceskosten
2.16. Het college dient ten aanzien van de stichting op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Wat betreft [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 4] bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van de stichting Stichting de Goede Plantage en anderen gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 16 december 2008, kenmerk 2008-72590;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
IV. verklaart de beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 4] ongegrond;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van bij de stichting Stichting de Goede Plantage en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan de secretaris van de Raad van State (bankrekening Raad van State 192323091) onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan de stichting Stichting de Goede Plantage en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro), met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen, vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. G.N. Roes en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. Z. Huszar, ambtenaar van Staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Huszar
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2009
533.