Uitspraak
200806020/1/R2.
Datum uitspraak: 26 augustus 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1],
2. [appellant sub 2],
beiden wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 30 januari 2007, kenmerk 2006-014105, heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Buren (hierna: de raad) bij besluit van 30 mei 2006 vastgestelde bestemmingsplan "Kom Maurik 2005".
Bij uitspraak van 17 juli 2007, in zaak nr. 200702744/2 (www.raadvanstate.nl), heeft de Afdeling dit besluit vernietigd.
Bij brief van 18 september 2007 heeft het college meegedeeld dat aan het plan van rechtswege goedkeuring is onthouden.
Bij besluit van 13 juni 2008, kenmerk 2007-020589, heeft het college besloten over de goedkeuring van het door de raad bij besluit van 30 oktober 2007 opnieuw vastgestelde bestemmingsplan "Kom Maurik 2005".
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 augustus 2008, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 26 augustus 2008, beroep ingesteld. [appellant sub 1] heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 22 september 2008. [appellant sub 2] heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 19 september 2008.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft het college van burgemeester en wethouders van Buren een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 mei 2009, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. J.R. Dobbelsteijn Bisschops, juridisch adviseur te Ingen, en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. M.J. Smaling van DAS Rechtsbijstand, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Pol, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting de raad, vertegenwoordigd door F. Zuijdweg en mr. M.J. Padmos, ambtenaren in dienst van de gemeente, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Het college van burgemeester en wethouders stelt zich op het standpunt dat het beroep van [appellant sub 2] niet-ontvankelijk verklaard dient te worden omdat hij geen zienswijze tegen het ontwerp van het plan heeft ingediend.
2.1.1. Niet is geschil is dat het beroep van [appellant sub 2], gericht tegen de goedkeuring van artikel 33, derde lid, van de planvoorschriften (wijzigingsbevoegdheid 'B') niet steunt op een bij de raad naar voren gebrachte zienswijze.
Ingevolge de artikelen 54, tweede lid, aanhef en onder d, en 56, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 27 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) en artikel 6:13 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), kan door een belanghebbende slechts beroep worden ingesteld tegen het besluit tot goedkeuring van het college, voor zover dit beroep de goedkeuring van plandelen, voorschriften of aanduidingen betreft die de belanghebbende in een tegen het ontwerpplan bij de raad naar voren gebrachte zienswijze heeft bestreden. Dit is slechts anders voor zover de raad bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, dan wel indien een belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij ter zake geen zienswijze naar voren heeft gebracht.
Blijkens het raadsbesluit van 30 mei 2006 is de wijzigingsbevoegdheid in artikel 33, derde lid, van de planvoorschriften naar aanleiding van een ingebrachte zienswijze gewijzigd vastgesteld door de raad en richt het beroep van [appellant sub 2] zich tegen deze gewijzigde onderdelen van het plan. Het beroep is derhalve ontvankelijk.
Toetsingskader
2.2. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de WRO, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Awb, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
Procedurele aspecten
2.3. [appellant sub 1] stelt dat niet alle stukken die op het plan betrekking hebben openbaar zijn gemaakt en hij daardoor in zijn belangen is geschaad. Volgens [appellant sub 1] is de structuurschets ‘Tussen dijk en wetering’, die volgens de plantoelichting wel als bijlage bij het plan is gevoegd, niet te raadplegen op de website van de gemeente Buren.
Ingevolge artikel 23, eerste lid, van de WRO, voor zover hier van belang, is op de voorbereiding van een bestemmingsplan afdeling 3.4 van de Awb van toepassing, aangevuld met enkele voorschriften in artikel 23 van Pro de WRO. Ingevolge artikel 3:11, eerste lid, van de Awb, dat deel uitmaakt van afdeling 3.4., legt het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken, ter inzage.
De Afdeling overweegt dat de WRO er niet toe verplicht dat een bestemmingsplan en de daarop betrekking hebbende stukken worden gepubliceerd op de gemeentelijke website. Dit betoog faalt.
2.4. [appellant sub 2] voert aan dat, gelet op de onthouding van goedkeuring van rechtswege, de raad eerst een ontwerp van het gewijzigd vast te stellen plan ter inzage had moeten leggen voorafgaand aan het opnieuw vaststellen van het plan.
In haar uitspraak van 21 september 2000, nr. 200001227/P01, (BR 2001, blz. 42) heeft de Afdeling overwogen:
"Wanneer gedeputeerde staten goedkeuring hebben onthouden aan een vastgesteld bestemmingsplan, uitsluitend omdat terzake van de terinzagelegging en de kennisgeving van het vastgestelde plan niet aan de wettelijke eisen is voldaan, verzet de wet zich er niet tegen dat de gemeenteraad dit plan onverwijld ongewijzigd opnieuw vaststelt zonder dat de wettelijke procedure ter voorbereiding van een bestemmingsplan wordt doorlopen. De reden van de onthouding van goedkeuring is immers gelegen in gebreken na de vaststelling van het plan. Ook is een vlotte voortgang van de procedure niet gebaat bij het opnieuw doorlopen van de procedure die leidt tot vaststelling van het bestemmingsplan."
2.4.1. De Afdeling is van oordeel dat het college zich in het bestreden besluit terecht op het standpunt heeft gesteld dat deze jurisprudentie ook betekenis heeft voor de onderhavige zaak. Dat in onderhavige zaak, anders dan in bovenstaande zaak, sprake is van een onthouding van goedkeuring van rechtswege doet niet af aan het feit dat de hiervoor weergegeven redenering ook opgaat voor de voorliggende situatie. In deze zaak is de onthouding van goedkeuring van rechtswege ingevolge artikel 28, derde lid, van de WRO eveneens uitsluitend het gevolg van procedurele gebreken die dateren van na de vaststelling van het plan. Na het ontstaan van de onthouding van goedkeuring van rechtswege, behoefde de raad dan ook geen nieuw ontwerpplan ter inzage te leggen. Dit betoog faalt.
Het plan
2.5. Het plan voorziet, voor zover hier van belang, in een wijzigingsbevoegdheid aangeduid met de letter 'A' die woningbouw mogelijk maakt in het nog onbebouwde gebied tussen de Rijnbandijk en de kern van Maurik (hierna: de dijkzone). Deze wijzigingsbevoegdheid heeft voornamelijk betrekking op gronden die in het plan voor "Agrarische doeleinden" zijn bestemd. Daarnaast is in het plan een wijzigingsbevoegdheid aangeduid met de letter 'B' opgenomen die het bouwen van een appartementencomplex op het perceel aan de Buitenweg nr. 16 in Maurik mogelijk maakt waar thans een garagebedrijf is gevestigd.
Het bestreden besluit
2.6. Het college heeft de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] bestreden onderdelen van het plan goedgekeurd. Ten aanzien van de wijzigingsbevoegdheden 'A' en 'B' heeft het college zich op het standpunt gesteld dat hierbij sprake is van een bevoegdheid en niet van een verplichting. De in het plan opgenomen vereisten met betrekking tot de wijzigingsbevoegdheden zijn volgens het college aanvaardbaar en volledig. Aan de desbetreffende vereisten in de wijzigingsvoorschriften hoeft volgens het college pas te worden voldaan als daadwerkelijk toepassing wordt gegeven aan de wijzigingsbevoegdheden. Derhalve behoeft de uitvoerbaarheid van alle onderdelen van de wijzigingsplannen niet reeds bij dit plan vast te staan, aldus het college.
Het beroep van [appellant sub 1]
2.7. Volgens [appellant sub 1] biedt de gefaseerde wijzigingsbevoegdheid in artikel 33, tweede lid, van de planvoorschriften onvoldoende rechtsbescherming. Voorts is deze wijzigingsbevoegdheid volgens hem onvoldoende begrensd door objectieve criteria en bevat dit artikellid ten onrechte een bepaling inzake sociaal-economische binding. Ook kan door het ontbreken van objectieve criteria het aantal nieuwe woningen dat door middel van de wijzigingsbevoegdheid 'A' in totaal gebouwd kan worden, de behoefte daaraan in Maurik ruim overtreffen, aldus [appellant sub 1].
2.7.1. Wat betreft de gestelde gebrekkige rechtsbescherming heeft het college in het bestreden besluit terecht erop gewezen dat tegen elk eventueel wijzigingsplan afzonderlijk zienswijzen kunnen worden ingediend.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de WRO kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat de raad volgens bij het plan te bepalen grenzen het plan kan wijzigen. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling blijkt dat het de bedoeling van de wetgever is geweest met toepassing van deze bepaling een soepele aanpassing van bestemmingsplannen aan de zich wijzigende omstandigheden mogelijk te maken, zonder dat de waarborgen van de betrokken belangen te zeer in het gedrang komen. Juist met het oog hierop is in de laatste volzin van het eerste lid bepaald dat in het bestemmingsplan wordt geregeld op welke wijze belanghebbenden in de gelegenheid worden gesteld hun zienswijzen omtrent de wijziging naar voren te brengen. Dit betoog slaagt dan ook niet.
2.7.2. Met betrekking tot de gestelde rechtsonzekerheid van wijzigingbevoegdheid 'A', overweegt de Afdeling als volgt. Mede gelet op de rechtszekerheid van belanghebbenden dient in een wijzigingsbepaling in voldoende mate te worden bepaald in welke gevallen en op welke wijze hiervan gebruik mag worden gemaakt. Een op artikel 11 van Pro de WRO berustende wijzigingsbevoegdheid dient derhalve in deze beide opzichten door voldoende objectieve normen te worden begrensd. De vraag of een wijzigingsbepaling door voldoende objectieve normen wordt begrensd hangt af van de omstandigheden van het geval. Hierbij kan onder meer belang worden gehecht aan de aard van de wijziging, de omvang van het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid ziet en de aanleiding voor het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid. Onder omstandigheden kan voldoende zijn dat duidelijk is welke bij het plan gelegde bestemming in welke andere bestemming kan worden gewijzigd.
2.7.3. In artikel 33, tweede lid, van de planvoorschriften is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
"De gemeenteraad kan met inachtneming van het bepaalde in artikel 11 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening het plan wijzigen ten aanzien van de op de plankaart aangegeven gronden, waarvan de begrenzing nader met de letter A is aangeduid, met dien verstande dat:
a. niet eerder zal worden overgaan tot wijziging dan op grond van een op zich en in de omgeving passend verkavelingsplan bestaande uit een ontsluitingsweg, een woning of individueel verschillende, vrijstaande woningen en achter de woning(en) gelegen gaarde(n), waardoor sprake is van handhaving van het open karakter van het gebied en een afwisseling van gaarden en huispercelen;
b. het aantal woningen, waarvoor per kalenderjaar een of meer plannen van wijziging wordt opgesteld, mag niet meer bedragen dan 3;
c. (…)
d. (…)
e. van deze bevoegdheid slechts gebruik gemaakt wordt indien aannemelijk is dat de te bouwen woningen rechtstreeks voorzien in de plaatsgebonden woningbehoefte en deze worden verkocht of verhuurd aan met inachtneming van dat criterium te selecteren woningzoekenden en de planwijziging betrekking heeft op een bouwinitiatief dat past binnen de met het oog op het belang van de volkshuisvesting in acht te nemen fasering;
f. in het plan van wijziging inzicht wordt gegeven in de uitkomsten van onderzoek naar bodemverontreiniging, archeologische waarden, hemelwaterretentie, natuur en landschap, luchtkwaliteit en financieel-economische uitvoerbaarheid en is gebleken dat de betreffende belangen in voldoende mate zijn verzekerd, waarbij ten aanzien van de hemelwaterretentie uit een schriftelijke verklaring van het Waterschap moet zijn gebleken dat zij geen overwegende bezwaren hebben."
2.7.4. Naar het oordeel van de Afdeling blijkt uit de tekst van artikel 33, tweede lid, van de planvoorschriften voldoende duidelijk dat deze wijzigingsbevoegdheid uitsluitend kan worden toegepast om de in deze bepaling, onder a, specifiek omschreven woningbouw mogelijk te maken, zodat in zoverre van een rechtsonzekere situatie geen sprake is.
Dit is anders voor zover in deze wijzigingsbevoegdheid geen maximum is gesteld aan het aantal te bouwen woningen in de dijkzone. Dat per kalenderjaar maximaal 3 woningen gebouwd mogen worden, geeft geen uitsluitsel over het totaal aantal te bouwen woningen, aangezien niet op voorhand kan worden uitgesloten dat het plan de beoogde planperiode van 10 jaar als bedoeld in artikel 33, eerste lid, van de WRO zal overschrijden.
Door geen voorschrift over het maximum aantal te bouwen woningen op te nemen, is artikel 33, tweede lid, van de planvoorschriften in zoverre in strijd met artikel 11, eerste lid, van de WRO.
2.7.5. Met betrekking tot hetgeen in artikel 33, tweede lid, onder e, van de planvoorschriften is bepaald omtrent het voorzien in de plaatsgebonden woonbehoefte, overweegt de Afdeling dat de WRO geen grondslag biedt voor een regeling in de planvoorschriften die slechts woningbouw toestaat voor een specifieke groep woningzoekenden die zich in niets anders onderscheidt behalve in herkomst. Niet valt in te zien dat de herkomst van de toekomstige bewoners bij het reguleren van gebruik van gronden voor woondoeleinden planologisch relevant is. Gelet hierop is dit planvoorschrift tevens in strijd met artikel 10 van Pro de WRO.
Beleid
2.8. [appellant sub 1] betoogt dat de nieuwe bouwlocaties die het plan mogelijk maakt in strijd zijn met het streekplan 'Gelderland 2005' (hierna: het streekplan), met name het beleid voor waardevolle landschappen. Op grond van het streekplan zijn volgens [appellant sub 1] nieuwe bouwlocaties niet toegestaan.
2.8.1. In paragraaf 2.12.3. van het streekplan is het beleid ten aanzien van waardevolle landschappen opgenomen. Daaruit blijkt dat ruimtelijke ingrepen die de openheid van het landschap aantasten, zoals nieuwe bouwlocaties, niet zijn toegestaan indien deze plaatsvinden in een gebied dat op de streekplankaart als 'waardevol open gebied' is aangeduid. De Afdeling stelt op basis van de streekplankaart vast dat het plangebied niet binnen een 'waardevol open gebied' ligt. Het plan is derhalve niet in strijd met het streekplan.
2.9. Verder betoogt [appellant sub 1] dat in de structuurvisie ‘Buren in bloei’ de dijkzone, gelegen in de buurtschap Dijkhof, als karakteristiek wordt aangemerkt voor deze buurtschap en de nieuwbouwmogelijkheden in de dijkzone derhalve zullen leiden tot een aantasting van de buurtschap Dijkhof.
2.9.1. Dit betoog slaagt niet. De structuurvisie 'Buren in bloei' is niet bindend in die zin dat van het daarin opgenomen beleid gemotiveerd kan worden afgeweken in een bestemmingsplan. Nog afgezien daarvan verzet deze structuurvisie zich niet tegen woningbouw in de dijkzone. Op bladzijde 22 van deze structuurvisie is vermeld dat woningbouw mogelijk is, voor zover dat is beperkt tot enkele dwarsstraten met een ruime opzet en relatief veel groen.
Natuurbescherming
2.10. [appellant sub 1] betoogt dat ten onrechte geen aandacht is besteed aan het feit dat het plangebied is gelegen binnen of nabij verschillende beschermde natuurgebieden en niet is ingegaan op de vraag of gezien de aanwezigheid van beschermde natuurgebieden, de voorziene woningbouw in de dijkzone wel gerealiseerd kan worden. Daarbij is ten onrechte geen passende beoordeling verricht en niet bezien of wijzigingsbevoegdheid 'A' gevolgen heeft voor de ecologische hoofdstructuur.
2.10.1. Niet is geschil is dat het plangebied niet in een Vogel- of Habitatrichtlijngebied ligt. Het Vogel- en Habitatrichtlijngebied 'Neder-Rijn' ligt op een afstand van ongeveer 200 meter ten noorden van het plangebied en het Habitatrichtlijngebied 'Kolland & Overlangbroek' ligt op een afstand van ongeveer 2,5 kilometer.
2.10.2. Het natuurgebied 'Neder-Rijn' is door de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: LNV) bij besluit van 24 maart 2000 (Stcrt. 31 maart 2000, nr. 65), gewijzigd bij besluit van 25 april 2003 (Stcrt. 2003, nr. 95) en 3 maart 2004 (Stcrt. 5 maart 2004, nr. 45) aangewezen als Speciale Beschermingszone (hierna: SBZ) als bedoeld in artikel 4, eerste en tweede lid, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (hierna: de Vogelrichtlijn).
Dit natuurgebied is tevens op grond van artikel 4, eerste lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en wilde flora en fauna (hierna: de Habitatrichtlijn) aangemeld als SBZ en bij beschikking van de Europese Commissie van 7 december 2004 geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio.
Het natuurgebied 'Kolland & Overlangbroek' is eveneens aangemeld als SBZ in de zin van de Habitatrichtlijn en ook bij beschikking van de Europese Commissie van 7 december 2004 geplaatst op de communautaire lijst als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
De effecten van het plan voor het natuurgebied 'Neder-Rijn' dat zowel is aangewezen als SBZ in het kader van de Vogelrichtlijn als is geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang in het kader van de Habitatrichtlijn, dienen te worden beoordeeld op grond van artikel 19j van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) en de effecten van het plan op het natuurgebied 'Kolland & Overlangbroek' dat alleen op de lijst van gebieden van communautair belang is geplaatst in het kader van de Habitatrichtlijn, zullen moeten worden beoordeeld op grond van de rechtstreekse werking van artikel 6, derde lid, van diezelfde richtlijn.
Toetsingskader Natura 2000-gebied 'Neder-Rijn'
2.10.2.1. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, wijst de minister van LNV gebieden aan ter uitvoering van de Vogel- en de Habitatrichtlijn.
In artikel V, eerste lid, van de Wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Nbw 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen (Stb. 2005, 195) is bepaald dat de besluiten van de minister van LNV houdende de aanwijzing van gebieden ter uitvoering van de Vogelrichtlijn als besluiten als bedoeld in artikel 10a van de Nbw 1998 gelden.
Ingevolge artikel 19j, eerste lid, gelezen in samenhang met het tweede lid, van de Nbw 1998, behoeft een besluit tot het vaststellen van een bestemmingsplan dat, gelet op de instandhoudingsdoelstelling voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het aangewezen gebied kan verslechteren of een verstorend effect kan hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen, de goedkeuring van het college van gedeputeerde staten.
Ingevolge het derde lid van artikel 19j zijn bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan als bedoeld in het eerste lid, ongeacht de beperkingen in het wettelijk voorschrift waarop dat besluit berust, de artikelen 19e, 19f, 19g en 19h van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 19e van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, gelezen in samenhang met artikel 19j, derde lid, dient bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan als bedoeld in artikel 19j, eerste lid, rekening te worden gehouden met de gevolgen die dat plan, gelet op de instandhoudingsdoelstelling, kan hebben voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of het gebied waarvan de aanwijzing als zodanig in overweging is genomen als bedoeld in artikel 12, derde lid.
Ingevolge artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998, gelezen in samenhang met artikel 19j, derde lid, van die wet, wordt, bij het nemen van een besluit tot het vaststellen van een plan als bedoeld in artikel 19j, eerste lid, en dat plan niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of een gebied waarvan de aanwijzing als zodanig in overweging is genomen als bedoeld in artikel 12, derde lid, maar dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen, projecten of handelingen significante gevolgen kan hebben voor het desbetreffende gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied, alvorens het besluit tot vaststelling wordt genomen.
Ingevolge artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998, gelezen in samenhang met artikel 19j, derde lid, wordt het besluit tot het vaststellen van een plan slechts genomen indien de gemeenteraad zich ervan heeft verzekerd dat de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied niet zullen worden aangetast.
Toetsingskader Natura 2000-gebied 'Kolland & Overlangbroek'
2.10.2.2. Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, voor zover hier van belang, wordt voor plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een speciale beschermingszone een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor dat gebied. De bevoegde instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven nadat zij zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten.
Uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 7 september 2004, zaak C-127/02 (JM 2004/112), volgt dat wanneer een nationale rechter moet nagaan of de toestemming voor een plan of project in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn rechtmatig is verleend, hij kan toetsen of de door deze bepaling aan de beoordelingsmarge van de bevoegde nationale autoriteiten gestelde grenzen in acht zijn genomen, ook als de bepaling niet in de rechtsorde van de betrokken lidstaat is omgezet ofschoon de daartoe gestelde termijn is verstreken.
Blijkens dit arrest dient te worden bezien of op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat het plan of project, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, significante gevolgen heeft voor het natuurgebied. Tevens wordt blijkens dit arrest de significantie van de gevolgen voor een gebied van een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van dat gebied, afgezet tegen de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied. Wanneer een dergelijk plan of project weliswaar gevolgen heeft voor het gebied, maar de instandhoudingsdoelstellingen daarvan niet in gevaar brengt, kan het niet worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen heeft voor het betrokken gebied.
2.10.3. Vast staat dat geen onderzoek is verricht naar eventuele significante gevolgen als evenbedoeld van de wijzigingsbevoegdheid die woningbouw in de dijkzone mogelijk maakt voor de twee eerdergenoemde Natura 2000-gebieden die in de omgeving aanwezig zijn.
Dat het plangebied niet in een Vogel- of Habitatrichtlijngebied ligt, betekent niet dat daarmee het maken van een passende beoordeling op grond van artikel 19j van de Nbw 1998 dan wel artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn op voorhand overbodig kan worden geacht. Ook plannen die buiten een Vogel- of Habitatrichtlijngebied zijn gelegen en die kunnen leiden tot een verslechtering of verstoring van de soorten waarvoor het desbetreffende gebied is aangewezen, vallen onder artikel 19j van de Nbw 1998 dan wel artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn voor zover de verstoring een significant effect kan hebben.
Ter zitting is namens de raad bevestigd dat geen onderzoek is gedaan naar deze mogelijke zogeheten 'externe werking' van het natuurbeschermingsregime van de twee Natura 2000-gebieden. Nu ten behoeve van het plan niet is onderzocht of op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat de wijzigingsbevoegdheid in artikel 33, tweede lid, van de planvoorschriften significante gevolgen kan hebben voor de twee eerdergenoemde natuurgebieden, afgezet tegen de instandhoudingsdoelstellingen van beide gebieden - bij welk onderzoek uitgegaan dient te worden van het maximaal aantal te bouwen woningen in de dijkzone - is het plan in zoverre vastgesteld in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
2.11. [appellant sub 1] betoogt dat ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar de aanwezigheid van beschermde diersoorten in het plangebied. [appellant sub 1] heeft in de dijkzone een oriënterend onderzoek laten verrichten naar het voorkomen van beschermde planten en diersoorten. Hieruit is gebleken dat ter plaatse de ooievaar een nest heeft en de ransuil, de steenuil, de huiszwaluw en de gierzwaluw een vaste verblijfplaats hebben. Voorts is volgens dat onderzoek het waarschijnlijk dat ter plekke ook onder andere de grootoorvleermuis, laatvlieger, rugstreeppad, bunzing, wezel, hermelijn en beschermde stroomdalplanten aanwezig zijn. Nu ten behoeve van het plan hiernaar in het geheel geen onderzoek is verricht, heeft het college zich niet op het standpunt kunnen stellen dat zich geen significante gevolgen voor beschermde planten en diersoorten zullen voordoen, aldus [appellant sub 1].
2.11.1. De vraag of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling geldt, dan wel een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komt in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Ffw. Dat doet er niet aan af dat het college geen goedkeuring aan het plan had kunnen verlenen, indien en voor zover het op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
2.11.2. Uit het verhandelde ter zitting en de stukken is gebleken dat ten behoeve van het plan geen onderzoek is ingesteld naar het voorkomen van planten- en diersoorten in de dijkzone die beschermd zijn ingevolge de Ffw. Gelet op de voorlopige uitkomsten van het onderzoek dat [appellant sub 1] door een ecologisch adviesbureau heeft laten verrichten, is het vooralsnog aannemelijk dat in de dijkzone beschermde planten- en diersoorten kunnen voorkomen en rustte op het gemeentebestuur de plicht om bij de voorbereiding van dit plan onderzoek hiernaar te doen. Dit onderzoek dient te geschieden in het kader van de voorbereiding van het bestemmingsplan en betrekking te hebben op de maximale bouwmogelijkheden die het plan mogelijk maakt.
Dat de woningbouw in de dijkzone slechts door middel van toepassing van de wijzigingsbevoegdheid 'A', zoals opgenomen in artikel 33, tweede lid, van de planvoorschriften, mogelijk wordt gemaakt, maakt dit niet anders. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 11 juni 2003 in zaak nr.
200200164/1is de Afdeling ook thans van oordeel dat weliswaar in het kader van het wijzigingsplan onderzoek zal moeten plaatsvinden naar de aantasting van de op dat moment aanwezige natuurwetenschappelijke/ecologische waarden, maar dat dit niet wegneemt dat reeds bij de beoordeling van de planologische aanvaardbaarheid van de wijzigingsbevoegdheid dient te worden te bezien of op voorhand aannemelijk is dat een ontheffing op grond van de Ffw verleend zal kunnen worden.
200200164/1is de Afdeling ook thans van oordeel dat weliswaar in het kader van het wijzigingsplan onderzoek zal moeten plaatsvinden naar de aantasting van de op dat moment aanwezige natuurwetenschappelijke/ecologische waarden, maar dat dit niet wegneemt dat reeds bij de beoordeling van de planologische aanvaardbaarheid van de wijzigingsbevoegdheid dient te worden te bezien of op voorhand aannemelijk is dat een ontheffing op grond van de Ffw verleend zal kunnen worden.
Gelet op het voorgaande is het plan in zoverre vastgesteld in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
2.12. [appellant sub 1] betoogt dat een watertoets ontbreekt, terwijl deze wettelijk voorgeschreven is. Volgens [appellant sub 1] klemt dit temeer nu blijkens de plantoelichting het Waterschap Rivierenland concludeert dat het ontwerpplan niet voldoet aan de eisen die het waterschap stelt aan bestemmingsplannen, omdat nog te weinig inzicht bestaat in de ruimtelijke consequenties die de bestemmingen hebben voor de wateropgave.
2.12.1. Ingevolge artikel 12, tweede lid, onder c, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (hierna: Bro) dient de toelichting van een bestemmingsplan een waterparagraaf te bevatten.
Op bladzijde 5 en 6 van de plantoelichting wordt enige aandacht besteed aan de waterhuishouding in het plangebied, waaronder het probleem van rivierkwel in de dijkzone waar mogelijk nieuwe woningen worden gebouwd. Daarbij wordt opgemerkt dat de wateraspecten zullen worden behandeld in een algemene visie die kan leiden tot aanpassing van het voorliggende plan.
Ter zitting is namens de raad meegedeeld dat het waterschap inmiddels akkoord is met het voorliggende plan. Dit neemt echter niet weg dat naar het oordeel van de Afdeling in de plantoelichting geen deugdelijke waterparagraaf als bedoeld in artikel 12 van Pro het Bro is opgenomen, waarin op afdoende wijze wordt ingegaan op de gevolgen van woningbouw in de dijkzone voor de waterhuishouding. Nu de plantoelichting geen toereikende watertoets bevat, moet worden geconcludeerd dat op dit punt onvoldoende onderzoek is verricht voorafgaand aan het vaststellen van het plan en dat het plan niet voldoet aan artikel 12, tweede lid, onder c, van het Bro.
Het voorschrift in artikel 33, tweede lid, sub f, van de planvoorschriften waarin is bepaald dat bij de toepassing van wijzigingsbevoegdheid 'A' ten behoeve van woningbouw in de dijkzone een schriftelijke verklaring van het waterschap dient te worden overgelegd waaruit blijkt dat het waterschap geen overwegende bezwaren heeft, maakt dit niet anders.
Wegen en verkeer
2.13. [appellant sub 1] betoogt dat de in het plan voorziene nieuwe ontsluitingsweg langs het voormalige raadhuis van Maurik niet verwezenlijkt kan worden, omdat daarvoor een deel van het oude raadhuis afgebroken moet worden, hetgeen niet mogelijk is omdat dit pand inmiddels opnieuw in gebruik is.
2.13.1. Blijkens bladzijde 12 van het raadsbesluit van 30 mei 2006 is bij de verkoop van het voormalige raadhuis rekening gehouden met een eventuele ontsluitingsweg voor de nieuwe woningen in de dijkzone. De daarvoor benodigde strook grond aan de westelijke kant van het raadhuis is destijds niet meeverkocht en derhalve nog steeds eigendom van de gemeente. Desgevraagd is dit ter zitting namens de raad bevestigd. Voorts is ter zitting vast komen te staan dat voor het aanleggen van de eventuele ontsluitingsweg geen gebouwen hoeven te worden gesloopt. Gelet hierop heeft [appellant sub 1] niet aannemelijk gemaakt dat een toekomstige ontsluitingsweg niet gerealiseerd zal kunnen worden.
2.14. Verder zijn volgens [appellant sub 1] de planvoorschriften met betrekking tot de maximale breedte van de ontsluitingswegen niet in overeenstemming met de gemeentelijke bouwverordening, omdat de planvoorschriften een breedte van 3,5 meter voorschrijven en de bouwverordening bepaalt dat een verbindingsweg een breedte van 4,5 meter dient te hebben.
2.14.1. De Afdeling stelt vast dat de in geschil zijnde wegbreedte van 3,5 meter voor de eventuele ontsluitingsweg alleen op bladzijde 20 van plantoelichting is vermeld en niet is opgenomen in de planvoorschriften. Omdat de plantoelichting niet bindend is, komt aan de in het plan vermelde wegbreedte van 3,5 meter dan ook geen juridische betekenis toe.
Nog afgezien hiervan, dient ingevolge artikel 2.5.3, lid 2, sub a, van de desbetreffende bouwverordening een verbindingsweg 4,5 meter breed te zijn. In de aanhef van dit artikellid is echter, gelet op artikel 9 van Pro de Woningwet, bepaald dat hiervan in een bestemmingsplan kan worden afgeweken. Derhalve is het plan niet in strijd met de bouwverordening.
2.15. [appellant sub 1] betoogt dat de extra verkeersbewegingen als gevolg van de nieuw te bouwen woningen zullen plaatsvinden over de smalle bestaande wegen zonder trottoir en vlak langs bestaande bebouwing zonder uitwijkmogelijkheden voor tegemoetkomend verkeer. De verkeersveiligheid wordt hierdoor ernstig aangetast volgens [appellant sub 1].
2.15.1. Het college van burgemeester en wethouders merkt daarover in de schriftelijke uiteenzetting op dat de gekozen wegbreedte van 3,5 meter bedoeld is om het verkeer langzamer te laten rijden, wat de verkeersveiligheid ten goede komt. Daarbij geeft de gemeente aan dat de nieuwe wegen alleen zijn bedoeld voor de ontsluiting van de nieuwe woningen en daarom het aantal verkeersbewegingen vrij laag zal zijn.
Blijkens de plantoelichting zullen de nieuwe ontsluitingswegen worden voorzien van zogeheten rabat-stroken, die dienen als trottoir en tevens als uitwijkmogelijkheid voor auto's. Gezien het feit dat de twee nieuwe ontsluitingswegen doodlopende wegen zijn en derhalve uitsluitend bestemmingsverkeer van deze twee ontsluitingswegen gebruik zal maken, alsmede gelet op de voorgestane inrichting van deze twee wegen, heeft [appellant sub 1] niet aannemelijk gemaakt dat eventuele nieuwe woningen in de dijkzone zullen leiden tot een ernstige aantasting van de verkeersveiligheid.
Boomgaarden
2.16. Ten onrechte is aan drie beschermde hoogstamboomgaarden op de plankaart niet de bestemming "Gaarde" maar de bestemming "Agrarische doeleinden" toegekend, aldus [appellant sub 1].
2.16.1. Door het college en de raad is niet weersproken dat in de dijkzone meerdere boomgaarden aanwezig zijn, waarvan alleen aan de meest westelijk gelegen boomgaard de bestemming "Gaarde" is toegekend. Aan de overige boomgaarden is de bestemming "Agrarische doeleinden" toegekend. Ingevolge artikel 20, eerste lid, van de planvoorschriften is daarbij het bestaande gebruik van de gronden als boomgaard toegestaan. Voorts zijn sommige van de aanwezige boomgaarden gelegen binnen een gebied waarop wijzigingsbevoegdheid 'A' van artikel 33, tweede lid, van de planvoorschriften van toepassing is.
Desgevraagd is ter zitting namens de raad bevestigd dat de bestaande boomgaarden behouden dienen te blijven. Volgens bladzijde 26 van de plantoelichting is de bestemming "Gaarde" in het plan opgenomen voor de bescherming en handhaving van onder andere de karakteristieke boomgaarden, waartoe een aanlegvergunningstelsel in artikel 19 van Pro de planvoorschriften is opgenomen.
Tegen deze achtergrond is onvoldoende gemotiveerd waarom niet aan alle bestaande boomgaarden in de dijkzone de bestemming "Gaarde" is toegekend in plaats van de bestemming "Agrarische doeleinden". Temeer nu deze bestemming wel aan de meest westelijke boomgaard is toegekend en de voorschriften van artikel 33, tweede lid, van de planvoorschriften niet uitsluiten dat de boomgaarden gelegen binnen het gebied met wijzigingsbevoegdheid 'A' geheel of gedeeltelijk verwijderd mogen worden ten behoeve van woningbouw in de dijkzone. Voorts is in het bestreden besluit onvoldoende duidelijk aangegeven waar de bestaande hoogstamboomgaarden exact liggen in de dijkzone. Dit betekent dat wat betreft bedoelde plandelen met de bestemming "Agrarische doeleinden" het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering.
2.17. [appellant sub 1] betoogt dat tussen de hoogstamboomgaarden en de voorziene woningbouw in de dijkzone een afstand van minimaal 50 meter moet liggen in verband met het bespuiten van de fruitbomen. Dit punt heeft de raad bij het vaststellen van het plan niet onderkend, gelet op de aangegeven gebieden op de plankaart waar met gebruikmaking van wijzigingsbevoegdheid 'A' nieuwe woningen gebouwd zullen worden.
2.17.1. Uit de stukken is gebleken dat het college in het algemeen een afstand van 50 meter aanhoudt tussen gevoelige bestemmingen en agrarische bedrijvigheid in de fruitsector.
Omdat één boomgaard als zodanig is bestemd en daarnaast het gebruik als boomgaard van de gronden met de bestemming "Agrarische doeleinden" is toegestaan, zijn in de dijkzone feitelijk een aantal van dergelijke spuitzones aanwezig. Het plan staat er echter niet aan in de weg dat binnen deze spuitzones woningen gebouwd kunnen worden. Naar het oordeel van de Afdeling is onvoldoende verzekerd dat geen woningbouw binnen de bestaande spuitzones van de boomgaarden - waarvan is vastgesteld dat die behouden dienen te blijven - zal plaatsvinden. Dat ingevolge artikel 20, vijfde lid, onder g, van de planvoorschriften een aanlegvergunning is vereist voor het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen ten behoeve van productieboomgaarden, zachtfruitopstanden en boomkwekerijen, sluit niet uit dat binnen de spuitzones woningen gebouwd kunnen worden.
2.17.2. Met betrekking tot de spuitzones is door het college van burgemeester en wethouders in de schriftelijke uiteenzetting nog opgemerkt dat dit aspect bij elk afzonderlijk wijzigingsplan beoordeeld zal worden indien dit van toepassing is.
Hieromtrent overweegt de Afdeling dat, gelet op de omvang en situering van de bestaande boomgaarden en de hiermee samenhangende spuitzones enerzijds en van de gebieden waarop bedoelde wijzigingsbevoegdheid van toepassing is anderzijds, het plan ruimtelijk onvoldoende mogelijkheden biedt om bij het opstellen van een wijzigingsplan rekening te houden met de bestaande spuitzones. Blijkens de stukken liggen de boomgaarden in deze gebieden of grenzen deze daar direct aan. De drie stroken grond waar wijzigingsbevoegdheid 'A' aan is toegekend zijn respectievelijk maximaal 40 meter, 70 meter en 120 meter breed. Indien in het plan rekening zou zijn gehouden met de bestaande spuitzones van de aanwezige boomgaarden, is woningbouw in grote delen van bedoelde gebieden uitgesloten.
2.17.3. Nu verwezenlijking van woningbouw in de dijkzone niet in het hele gebied zonder meer mogelijk is indien de minimumafstand van 50 meter ingevolge het provinciale beleid voor spuitzones in acht wordt genomen en niet is gebleken van feiten of omstandigheden die een afwijking van dit beleid kunnen rechtvaardigen, heeft het college zich in zoverre niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de wijzigingsbevoegdheid in artikel 33, tweede lid, van de planvoorschriften niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
2.18. Gezien het hiervoor overwogene is de conclusie dat hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat de wijzigingsbevoegdheid in artikel 33, tweede lid, van de planvoorschriften die betrekking heeft op woningbouw in de dijkzone, is vastgesteld in strijd met de wet en de rechtszekerheid. Door dit artikellid niettemin goed te keuren, heeft het college eveneens in strijd hiermee gehandeld in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Awb.
Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit wat betreft de plandelen met de bestemming "Agrarische doeleinden" die zien op de dijkzone, in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb.
Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling aanleiding om goedkeuring te onthouden aan artikel 33, tweede lid, van de planvoorschriften. Gelet op het voorgaande behoeven de overige door [appellant sub 1] aangevoerde gronden van het beroep geen bespreking meer.
Het beroep van [appellant sub 2]
2.19. [appellant sub 2] voert aan dat de bouw van een appartementencomplex direct achter zijn perceel zal leiden tot een aantasting van de privacy in zijn tuin en woning. Voorts is volgens [appellant sub 2] ten onrechte geen bezonningsstudie uitgevoerd met betrekking tot het toekomstige appartementencomplex en is geen onderzoek gedaan naar de toename van de parkeerdruk, terwijl in de huidige situatie reeds onvoldoende parkeergelegenheid bestaat. Voorts betoogt [appellant sub 2] dat het in strijd is met de rechtszekerheid dat het aantal appartementen in de planvoorschriften niet is gemaximeerd.
2.20. Aan het desbetreffende perceel aan de Buitenweg nr. 16 waarop thans een garagebedrijf is gevestigd, is op de plankaart een aanduiding toegekend als gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid met de letter 'B' van artikel 33, derde lid, van de planvoorschriften van toepassing is. Ten aanzien van de gestelde rechtsonzekerheid stelt de Afdeling vast dat in artikel 33, derde lid, van de planvoorschriften geen maximum is gesteld aan het aantal te bouwen woningen op het desbetreffende perceel en bovendien niet exact is bepaald in welke bestemmingen de geldende bestemming van dit plandeel kan worden gewijzigd. Door hierin niet te voorzien is artikel 33, derde lid, van de planvoorschriften in zoverre in strijd met artikel 11, eerste lid, van de WRO.
2.21. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat wijzigingsbevoegdheid 'B' in artikel 33, derde lid, van de planvoorschriften is vastgesteld in strijd met de rechtszekerheid. Door dit artikellid niettemin goed te keuren, heeft het college gehandeld in strijd met dit beginsel in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Awb. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling aanleiding om goedkeuring te onthouden aan artikel 33, derde lid, van de planvoorschriften. In verband hiermee behoeft hetgeen [appellant sub 2] voor het overige in beroep heeft aangevoerd geen bespreking meer.
2.22. Het college dient ten aanzien van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 13 juni 2008, kenmerk 2007-020589, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan
a. de plandelen met de bestemming "Agrarische doeleinden" die zien op de dijkzone zoals deze nader zijn aangegeven op de bij deze uitspraak behorende kaart 1 en
b. artikel 33, tweede en derde lid, van de planvoorschriften;
III. onthoudt goedkeuring aan artikel 33, tweede en derde lid, van de planvoorschriften;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 13 juni 2008;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 732,72 (zegge: zevenhonderdtweeëndertig euro en tweeënzeventig cent), waarvan € 644,- is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Gelderland het voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) voor [appellant sub 1] en € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) voor [appellant sub 2] vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W.M. Kooijman, ambtenaar van Staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Kooijman
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2009
177-571.
<HR>
plankaart