Uitspraak
200806394/1/R2.
Datum uitspraak: 26 augustus 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging Promotieclub Wijk aan Zee-Se Strand en de vereniging Ondernemersvereniging Wijk aan Zee, beide gevestigd te Wijk aan Zee, gemeente Beverwijk,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 juli 2008, kenmerk 2008-41637, heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Velsen (hierna: de raad) bij besluit van 17 januari 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Noorderstrand Zuid".
Tegen dit besluit hebben de vereniging Promotieclub Wijk aan Zee-Se Strand (hierna: de Promotieclub) en de vereniging Ondernemersvereniging Wijk aan Zee (hierna: de Ondernemersvereniging) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 augustus 2008, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 15 september 2008.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft het college van burgemeester en wethouders van Velsen een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 mei 2009, waar de Promotieclub en de Ondernemersvereniging, vertegenwoordigd door mr. K. van Driel van Juridisch Adviesbureau Rechtmaat B.V., en het college, vertegenwoordigd door mr. K.J.T.M. Hehenkamp, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting de raad van de gemeente Velsen, vertegenwoordigd door drs. H. Kloosterman, ambtenaar in dienst van de gemeente, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.2. Het plan voorziet in een planologische regeling voor een permanent restaurant en voor in het verleden tijdelijk opgerichte voorzieningen bestaande uit een seizoensgebonden water- en surfcentrum en twee seizoensgebonden strandpaviljoens.
2.3. De Promotieclub en de Ondernemersvereniging betogen dat het plan ten onrechte niet voorziet in nieuwe parkeerplaatsen, ondanks de toegenomen parkeerdruk in het gebied. Hiertoe wordt aangevoerd dat in een economische onderbouwing voor het Noorderstrand van 1 maart 2005 door het gemeentebestuur nog werd uitgegaan van de noodzaak van de aanleg van minimaal 450 parkeerplaatsen om de bereikbaarheid van het gebied te kunnen waarborgen en om in de parkeerbehoefte te kunnen voorzien. Nu in het plan niet wordt voorzien in extra parkeerplaatsen, had deze wijziging van standpunt nader gemotiveerd dienen te worden. Daarnaast is de behoefte aan parkeerplaatsen groter dan door het gemeentebestuur is berekend in eerdergenoemde economische onderbouwing. Bovendien betogen zij dat de financiële uitvoerbaarheid van het plan, mede door het duurder uitvallen van een vrijliggend fietspad, niet is gewaarborgd. Voorts betogen de Promotieclub en de Ondernemersvereniging dat zowel het flora- en faunaonderzoek als het onderzoek naar zwevende deeltjes (PM10) ondeugdelijk is. Hiertoe wordt aangevoerd dat beide onderzoeken ten onrechte uitsluitend zijn verricht aan de hand van de huidige situatie. In beide onderzoeken ontbreekt volgens hen een vergelijking tussen de voormalige situatie vóórdat de strandpaviljoens ter plaatse waren opgericht en de huidige situatie.
2.4. Het college heeft het plan goedgekeurd. Daarbij heeft het college zich op het standpunt gesteld dat uit onderzoek is gebleken dat de huidige parkeercapaciteit toereikend is en dat daarbij van belang is dat het plan de bestaande situatie vastlegt. Volgens het college zijn in de omgeving van het plangebied 805 parkeerplaatsen aanwezig, hetgeen voldoende is voor de berekende behoefte aan 474 parkeerplaatsen voor de aanwezige strandpaviljoens. Voorts sluit het college zich aan bij de conclusies van het oriënterend ecologisch onderzoek, volgens welke voor het plan geen ontheffing van de Flora- en faunawet vereist is en de strandpaviljoens geen significante effecten hebben op het nabijgelegen natuurgebied "Noordhollands Duinreservaat". Omdat het plan niet voorziet in het bedoelde vrijliggende fietspad of in andere nieuwe werken of werkzaamheden, is het punt van de financiële uitvoerbaarheid niet aan de orde, aldus het college.
Parkeervoorzieningen
2.5. Uit de schriftelijke uiteenzetting van het college van burgemeester en wethouders blijkt dat de parkeerbehoefte van het plan is onderzocht met behulp van de parkeernormen van het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de grond-, water-, wegenbouw- en verkeerstechniek (hierna: CROW). Daarbij is berekend dat onder normale omstandigheden ter plaatse behoefte bestaat aan 474 parkeerplaatsen. Alleen op enkele zomerse topdagen zal behoefte zijn aan meer parkeergelegenheid. Bij de berekening is uitgegaan van de vestiging van vier paviljoens met elk 900 m2 bruto vloeroppervlak (hierna: bvo).
2.5.1. In het plangebied zijn drie seizoensgebonden strandpaviljoens en een permanent restaurant toegestaan. Aan de drie strandpaviljoens is de bestemming "Recreatie" toegekend en het restaurant heeft de bestemming "Horeca". Bij de berekening van de parkeerbehoefte ter plaatse is uitgegaan van de CROW-aanbevelingen voor restaurants. Gezien het feit dat één permanent restaurant is toegestaan, twee van de drie strandpaviljoens volledig voor horeca zijn bestemd en van het paviljoen van het water- en surfcentrum ook 100 m2 van de oppervlakte van het paviljoen voor horecadoeleinden benut mag worden, acht de Afdeling de CROW-aanbevelingen voor restaurants in dit geval een redelijk uitgangspunt.
2.5.2. Ingevolge artikel 4.2.1, lid d en lid e, van de planvoorschriften is het toegestaan om voor elk van de drie strandpaviljoens een gebouw van 450 m2 en een terras van 450 m2 op te richten. De drie strandpaviljoens hebben derhalve gezamenlijk een oppervlakte van 2700 m2. Ingevolge artikel 5 van de planvoorschriften in samenhang met de plankaart is voor het permanente restaurant volledige bebouwing van het aangegeven bouwvlak toegestaan, hetgeen neerkomt op een oppervlak van ongeveer 340 m2 op de begane grond en een dakterras met een oppervlak van ongeveer 144 m2. Het totale oppervlak van de drie strandpaviljoens en het restaurant bedraagt in het plan derhalve ongeveer 3200 m2 bvo. Bij de berekening van de parkeerbehoefte is in het plan uitgegaan van een totale oppervlakte van 3.600 m2 bvo. In die zin is bij de berekening sprake van enige overschatting van de totale parkeerbehoefte.
Voor het plan is de parkeerbehoefte becijferd op 9 parkeerplaatsen per 100 m2 bvo, hetgeen neerkomt op 324 parkeerplaatsen. Met betrekking tot restaurants geven de CROW-aanbevelingen als richtlijn voor de parkeerbehoefte een aantal van 8 tot 16 parkeerplaatsen per 100 m2 bvo. Desgevraagd is namens de raad toegelicht dat van een relatief laag aantal parkeerplaatsen is uitgegaan vanwege het feit dat de parkeerbehoefte in grote mate afhankelijk is van de weersomstandigheden. Daarbij zijn nog 150 extra parkeerplaatsen opgeteld voor bezoekers die in de eerste plaats het strand bezoeken, doch daarnaast nog iets gebruiken bij één van de paviljoens. Ter zitting is namens de raad toegelicht dat dit aantal van 150 parkeerplaatsen berust op een schatting. De totale parkeerbehoefte bij het Noorderstrand is daarmee berekend op 474 parkeerplaatsen.
De Promotieclub en de Ondernemersvereniging hebben niet aannemelijk gemaakt dat de CROW-aanbevelingen in dit geval niet representatief zijn en dat de daarmee berekende te verwachten parkeerbehoefte voor de drie paviljoens en restaurant onderschat zou zijn.
2.5.3. Voorts is uit de stukken en ter zitting gebleken dat rondom het plangebied reeds 805 parkeerplaatsen aanwezig zijn doordat de parkeerplaats aan het einde van de Reyndersweg heringericht is en het mogelijk is om over een lengte van 1 kilometer aan weerszijden van de Reyndersweg te parkeren. Gelet op de berekende parkeerbehoefte, heeft het college zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat, afgezien van enkele zomerse topdagen, voorzien is in voldoende parkeergelegenheid. Dat deze voorziening op enkele zomerse topdagen - waarvan ter zitting door de raad is toegelicht dat deze dagen met name in juli en augustus vallen en waarbij de temperatuur ten minste 24 °C bedraagt - onvoldoende is, is door de raad en het college onderkend en voor het Noorderstrand zijn dan ook voor die gelegenheid bereikbaarheidsmaatregelen getroffen, onder andere in de vorm van het inzetten van verkeersregelaars en pendelbussen vanuit het centrum en vanaf het treinstation. Daarbij heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat op zulke zomerse topdagen vele stranden moeilijk bereikbaar zijn voor autoverkeer en dat dergelijke dagen niet zo veelvuldig voorkomen dat de parkeerbehoefte daarop afgestemd dient te worden. Dat op dergelijke dagen een deel van de bezoekers van het Noorderstrand wellicht op de Dorpsweide in Wijk aan Zee parkeert, maakt dat niet anders.
2.5.4. Voor zover de Promotieclub en de Ondernemersvereniging betogen dat de aanleg van een vrijliggend fietspad en de daarmee samenhangende realisering van extra parkeerplaatsen financieel niet uitvoerbaar zijn, overweegt de Afdeling als volgt.
Het plan voorziet in de mogelijkheid dat aan de westelijke zijde van de Reyndersweg een vrijliggend fietspad in het duingebied wordt aangelegd. Aan dit duingebied is de bestemming "Natuur" toegekend. Ingevolge artikel 6.1, lid e, van de planvoorschriften is binnen die bestemming een fietspad toegestaan. De Afdeling stelt vast dat de voorschriften van het bestemmingsplan niet verplichten tot de aanleg van dat vrijliggende fietspad. In zoverre is er dan ook geen sprake van dat het plan financieel niet uitvoerbaar zou zijn. Ook is gebleken noch gesteld door het college dat een vrijliggend fietspad noodzakelijk is om te kunnen voorzien in voldoende parkeergelegenheid in en rondom het plangebied. Bij de berekening van de parkeerbehoefte is uitgegaan van de huidige situatie en daaruit is gebleken dat ook zonder vrijliggend fietspad reeds voldoende parkeerplaatsen aanwezig zijn.
2.5.5. De Promotieclub en de Ondernemersvereniging hebben niet aannemelijk gemaakt dat het plan niet voorziet in voldoende parkeergelegenheid voor de drie strandpaviljoens en het restaurant. Derhalve is ook niet aannemelijk gemaakt dat het plan zal leiden tot een zodanige toename van de parkeerdruk in Wijk aan Zee, dat het college hierin in redelijkheid aanleiding had moeten zien om goedkeuring te onthouden aan het plan.
Ecologisch onderzoek
2.6. Door BK Ingenieurs B.V. is op 11 mei 2006 het rapport 'Oriënterend ecologisch onderzoek en voortoets Habitatrichtlijn Noorderstrand te Velsen Noord' opgesteld. In dit rapport is het onderzoek opgenomen naar de eventuele effecten van de drie strandpaviljoens en het restaurant op het Natura 2000-gebied 'Noordhollands Duinreservaat', dat op ongeveer 1.200 meter afstand van het plangebied ligt. Ook is onderzoek gedaan naar de eventuele aanwezigheid van flora en fauna die beschermd wordt door de Flora- en faunawet (hierna: Ffw). De conclusies van het onderzoek zijn, kort gezegd, dat geen ontheffing van de Ffw is vereist en dat het plan geen significante gevolgen heeft voor het 'Noordhollands Duinreservaat'.
Anders dan de Promotieclub en de Ondernemersvereniging stellen, dienen de onderzoeken in het kader van Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) en de Ffw te zijn gericht op de toekomstige mogelijk nadelige effecten van het voorliggende plan. Het onderzoek is dan ook terecht gericht geweest op de gevolgen van de drie strandpaviljoens en het restaurant voor het betrokken gebied en voor de aanwezige flora en fauna en niet op de situatie zoals die bestond voordat de paviljoens ter plaatse waren opgericht.
Nu de Promotieclub en de Ondernemersvereniging anderszins geen argumenten hebben aangevoerd waarom het verrichte ecologisch ondeugdelijk zou zijn, bestond voor het college geen aanleiding om op voorhand aan te nemen dat de Nbw 1998 of de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staan.
Luchtkwaliteitsonderzoek
2.7. Volgens het verrichte luchtkwaliteitsonderzoek, waarbij gebruik is gemaakt van het rekenmodel CAR II, wordt ruim voldaan aan de grenswaarde voor zwevende deeltjes (PM10) ingevolge het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: Blk 2005).
Op 15 november 2007 is de Wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen) in werking getreden. Bij deze wet is het Blk 2005 ingetrokken. Ingevolge artikel V, voor zover thans aan de orde, van deze wet zijn titel 5.2 van de Wet milieubeheer en bijlage 2 van die wet en de op titel 5.2 berustende bepalingen niet van toepassing op een vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet met toepassing van artikel 7 van het Blk 2005 vastgesteld besluit. Het plan is vastgesteld na 15 november 2007 en derhalve is titel 5.2 en de daarbij behorende regelgeving van toepassing. Het college heeft dit niet onderkend, aangezien het is uitgegaan van de toepasselijkheid van het Blk 2005 op het plan.
2.7.1. De conclusie is dat hetgeen de Promotieclub en de Ondernemersvereniging hebben aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel V van de Wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen). Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
2.7.2. De Afdeling ziet aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand te laten en overweegt hiertoe het volgende.
Ook in het luchtkwaliteitsonderzoek staat de nieuwe situatie ter beoordeling. Een vergelijking tussen de voorheen bestaande situatie en nieuwe situatie is noch voor het voldoen aan het Blk 2005 noch voor het voldoen aan titel 5.2 van de Wet milieubeheer relevant en derhalve geeft het ontbreken van een dergelijke vergelijking geen aanleiding voor het oordeel dat het onderzoek naar de luchtkwaliteit gebrekkig zou zijn.
Nu de grenswaarde voor zwevende deeltjes (PM10) ingevolge het Blk 2005 gelijk is aan de grenswaarde zoals deze geldt ingevolge bijlage 2 van de Wet milieubeheer en de Promotieclub en de Ondernemersvereniging de uitkomst van het luchtkwaliteitsonderzoek dat deze grenswaarde in de nieuwe planologische situatie niet wordt overschreden, anderszins niet hebben bestreden, is de conclusie dat eveneens wordt voldaan aan titel 5.2 van de Wet milieubeheer.
2.8. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 22 juli 2008, kenmerk 2008-41637;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van bij Promotieclub Wijk aan Zee-Se Strand en de Ondernemersvereniging Wijk aan Zee in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan Promotieclub Wijk aan Zee-Se Strand en de Ondernemersvereniging Wijk aan Zee het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W.M. Kooijman, ambtenaar van Staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Kooijman
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2009
177-571.