Uitspraak
200806213/1/M2.
Datum uitspraak: 26 augustus 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], beiden wonend te [woonplaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Leek,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 juni 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leek (hierna: het college) aan [vergunninghoudster] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een melkrundveehouderij met mestvergistingsinstallatie aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 3 juli 2008 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 augustus 2008, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 juni 2009, waar [appellanten], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door C.J. Robot, ing. P. Arkema en ing. E.D. Reijnen, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door mr. D. Pool en [gemachtigde], als partij gehoord.
2. Overwegingen
Ontvankelijkheid
2.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het beroep op grond van artikel 6:13 van Pro de Algemene wet bestuursrecht gedeeltelijk niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
Uit artikel 6:13 vloeit Pro voort dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze hem redelijkerwijs niet kan worden verweten. Bij besluiten inzake een milieuvergunning worden de beslissingen over de aanvaardbaarheid van verschillende categorieën milieugevolgen als onderdelen van een besluit in vorenbedoelde zin aangemerkt.
2.1.2. De door [appellanten] naar voren gebrachte zienswijze over het ontwerpbesluit biedt naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat deze mede betrekking had op trillinghinder, lichthinder, hinder van ongedierte, de emissie van methaan en koolstofdioxide, bodem- en oppervlaktewaterverontreiniging en aantasting van het landschap. Nu niet is gebleken dat hun redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij hierover geen zienswijzen naar voren hebben gebracht, zijn de hierop betrekking hebbende beroepsgronden niet-ontvankelijk.
2.1.3. De grond dat het college niet bevoegd was het bestreden besluit te nemen, heeft betrekking op een door de Afdeling ambtshalve te toetsen aspect. Reeds hierom is er, anders dan het college meent, geen plaats voor niet-ontvankelijkverklaring van deze grond.
De grond dat het bestreden besluit tot een waardedaling van de woning van [appellanten] leidt en de grond dat de inrichting thuishoort op een industrieterrein, omdat de mestvergisting niet kan worden beschouwd als een bedrijfseigen agrarische nevenactiviteit, hebben geen betrekking op besluitonderdelen als hiervoor bedoeld. Hetzelfde geldt voor de grond dat betwijfeld wordt dat voorschrift 9.2.4 van de vergunning zal worden nageleefd en de grond dat betwijfeld wordt dat ongewone voorvallen in de inrichting zullen worden gemeld. Artikel 6:13 van Pro de Algemene wet bestuursrecht staat er om die reden niet aan in de weg dat deze gronden eerst in beroep worden aangevoerd. Er bestaat dan ook geen reden om, zoals het college betoogt, deze gronden niet-ontvankelijk te verklaren.
Bevoegdheid van het college
2.2. [appellanten] stellen dat het college niet bevoegd was het bestreden besluit te nemen. Volgens hen is, gezien de omvang van de opslag en verwerking van meststoffen en zogenoemde co-stromen in de inrichting en het in de inrichting aanwezige motorvermogen, het college van gedeputeerde staten van Groningen het bevoegd gezag.
2.2.1. Voor het antwoord op de vraag of het college bevoegd was het bestreden besluit te nemen, is de aanvraag om vergunning bepalend. Blijkens de aanvraag is vergunning gevraagd voor het in de inrichting verwerken van maximaal 7.000 ton eigen drijfmest, 1.500 ton mest van buiten de inrichting, 1.500 ton eigen reststromen (voerresten), 3.000 ton maïs, 1.000 ton gras en 5.000 ton overige co-stromen van buiten de inrichting. Een deel van de co-stromen is mogelijk aan te merken als afvalstoffen in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer. De in categorie 28.4, onder c, onder 1°, van bijlage I van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: het Ivb) genoemde drempelwaarde, waarboven het college van gedeputeerde staten bevoegd gezag is, wordt met de in de aanvraag genoemde hoeveelheden echter niet overschreden. Ook de in categorie 7.4 van bijlage I van het Ivb genoemde drempelwaarde wordt niet overschreden. Uit de tekening bij de aanvraag blijkt verder dat voor de opslag van co-stromen van buiten de inrichting een maximale opslagcapaciteit van 600 m3 is aangevraagd. De in categorie 28.4, onder a, onder 6°, van bijlage I van het Ivb genoemde drempelwaarde wordt hiermee niet overschreden. De stelling van [appellanten] dat het college van gedeputeerde staten bevoegd gezag is, indien in een inrichting installaties met een (gezamenlijk) thermisch vermogen van meer dan 130 kW aanwezig zijn, is gebaseerd op een onjuiste lezing van categorie 1 van bijlage I van het Ivb. Het college van gedeputeerde staten is het bevoegd gezag indien categorie 1.3 van bijlage I van het Ivb van toepassing is. Dat is hier niet het geval. Niet gebleken is verder dat de inrichting onder enige andere categorie valt, ten aanzien waarvan het college van gedeputeerde staten in bijlage I van het Ivb als het bevoegd gezag is aangewezen. Deze grond faalt.
Algemeen toetsingskader
2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Geluid
2.4. [appellanten] voeren aan dat het in werking zijn van de inrichting meer geluidhinder veroorzaakt dan waarvan het college uitgaat. Zij betwisten de juistheid van het door het college bij de beoordeling gehanteerde akoestisch rapport van WNP van 9 januari 2008. [appellanten] vrezen verder onaanvaardbare geluidhinder ten gevolge van het verkeer van en naar de inrichting.
2.4.1. In hetgeen [appellanten] aanvoeren, ziet de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van het akoestisch rapport van 9 januari 2008. Gelet op de in dit rapport berekende geluidniveaus, is aannemelijk dat de in de voorschriften 7.1.1 en 7.1.2 gestelde geluidgrenswaarden naleefbaar zijn. Het college heeft er op grond van het rapport van 9 januari 2008 voorts van mogen uitgaan dat de geluidbelasting vanwege het verkeer van en naar de inrichting niet meer bedraagt dan de in de circulaire "Geluidhinder veroorzaakt door het wegverkeer van en naar de inrichting" van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aanbevolen voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A). Gelet hierop heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen onaanvaardbare geluidhinder optreedt ten gevolge van het verkeer van en naar de inrichting. Deze grond faalt.
Geur
2.5. [appellanten] voeren aan dat het college er ten onrechte van uitgaat dat een afstand van 50 meter tussen de inrichting en geurgevoelige objecten voldoende is ter voorkoming van onaanvaardbare geurhinder. De aanwezigheid van de mestvergistingsinstallatie noopt volgens hen tot het aanhouden van een grotere afstand. [appellanten] voeren verder aan dat met voorschrift 9.2.2 wordt toegestaan dat in de inrichting tot 15.000 ton aan co-stromen wordt opgeslagen, hetgeen volgens hen tot onaanvaardbare geurhinder zal leiden. Ook het afblazen van biogas uit de mestvergistingsinstallatie zal tot onaanvaardbare geurhinder leiden, aldus [appellanten].
2.5.1. De geurbelasting vanwege de dierenverblijven van de inrichting dient te worden beoordeeld op grond van de Wet geurhinder en veehouderij. Op grond van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van deze wet dient de afstand tussen enerzijds een veehouderij waar - zoals hier - dieren worden gehouden van een diercategorie waarvoor in de Regeling geurhinder en veehouderij geen geuremissiefactor is vastgesteld en anderzijds een buiten de bebouwde kom gelegen geurgevoelig object - waarvan hier sprake is - ten minste 50 meter te bedragen. Onbestreden is dat aan deze afstand wordt voldaan.
2.5.2. In de aanvraag om vergunning is aangegeven dat alle procesonderdelen van de mestvergistingsinstallatie waarin biogas aanwezig is, gesloten worden uitgevoerd. De aanvraag maakt blijkens het dictum van het bestreden besluit deel uit van de verleende vergunning, zodat hierop kan worden gehandhaafd. Aannemelijk is dat bij een gesloten installatie bij een normale bedrijfsvoering geen geuremissie vanuit de mestvergistingsinstallatie optreedt.
2.5.3. In voorschrift 9.2.2 is bepaald dat in de inrichting in zijn totaliteit ten hoogste 15.000 ton aan co-stromen mag worden opgeslagen. Ter zitting heeft het college erkend dat het voorschrift niet juist is geredigeerd, waardoor de indruk wordt gewekt dat binnen de inrichting op enigerlei moment meer dan de op de tekening bij de aanvraag vermelde 600 m3 aan co-stromen mag worden opgeslagen. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. Indien wordt uitgegaan van een opslag van maximaal 600 m3, afgedekt overeenkomstig de vergunningvoorschriften, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de opslag van co-stromen niet leidt tot onaanvaardbare geurhinder.
2.5.4. Ter voorkoming van overdruk dient de gasopslag van de mestvergistingsinstallatie ingevolge voorschrift 9.4.1 te zijn voorzien van een noodblaasinrichting. Indien biogas als gevolg van een storing of onderhoud niet in de warmtekrachtinstallaties kan worden verbrand en het afblazen van biogas niet binnen 24 uur zal zijn opgelost, dient de overproductie aan biogas ingevolge voorschrift 9.5.1 te worden verbrand door een fakkelinstallatie. Het betreft een mobiele fakkelinstallatie die van buiten de inrichting moet komen. Een eigen fakkelinstallatie kan volgens het college in dit geval, gelet op de beperkte omvang van de mestvergistingsinstallatie en de met een fakkelinstallatie gemoeide kosten, redelijkerwijs niet worden verlangd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen. De mogelijke geurhinder als gevolg van het gedurende maximaal 24 uur zonder verbranding afblazen van biogas via de noodblaasinrichting heeft het college, nu het een situatie van tijdelijke aard betreft die buiten de normale bedrijfsvoering valt, in redelijkheid aanvaardbaar kunnen achten.
2.5.5. Deze grond slaagt deels.
Veiligheid
2.6. [appellanten] voeren aan dat het afblazen van biogas uit de mestvergistingsinstallatie brand- en explosiegevaar met zich brengt. Zij voeren verder aan dat het, gelet op de volgens hen in acht te nemen veiligheidsafstanden, niet mogelijk zal zijn om de inrichting binnen het maximaal toegestane bouwoppervlak van 1,5 hectare te realiseren.
2.6.1. Aan de vergunning is een aantal voorschriften verbonden ter voorkoming van brand en explosies, waaronder voorschrift 3.1.2, dat voor de inrichting een gevarenzone-indeling overeenkomstig de NPR 7910 vereist. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de gestelde voorschriften toereikend zijn ter voorkoming van brand en explosies, ook in de situatie dat biogas wordt afgeblazen. In hetgeen [appellanten] aanvoeren, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het niet mogelijk is om met inachtneming van de begrenzing van de inrichting zoals weergegeven op de tekening bij de aanvraag te voldoen aan de uit de op te stellen gevarenzone-indeling voortvloeiende veiligheidsafstanden. De vraag of daarbij binnen het op grond van het bestemmingsplan toegestane bouwoppervlak kan worden gebleven, heeft geen betrekking op het belang van de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer. Nu het bestreden besluit is genomen vóór de wijziging van de Wet milieubeheer bij de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (Stb. 2008, 180), mocht het college geen regels gesteld bij of krachtens de Wet ruimtelijke ordening in aanmerking nemen. Deze grond faalt.
Overige gronden
2.7. [appellanten] voeren aan dat de inrichting thuishoort op een industrieterrein, omdat de mestvergisting niet kan worden beschouwd als een bedrijfseigen agrarische nevenactiviteit.
Het college is gehouden op grondslag van de aanvraag te beoordelen of voor de in die aanvraag genoemde locatie vergunning kan worden verleend. Of een andere locatie meer geschikt is voor vestiging van de inrichting speelt hierbij geen rol. Deze grond treft geen doel.
2.8. [appellanten] stellen dat moet worden betwijfeld dat voorschrift 9.2.4, dat een visuele controle van de co-stromen eist bij aankomst in de inrichting, zal worden nageleefd. Zij betwijfelen voorts dat ongewone voorvallen in de inrichting zullen worden gemeld.
Deze gronden hebben geen betrekking op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning en kunnen om die reden niet slagen.
2.9. [appellanten] stellen dat het in werking zijn van de inrichting leidt tot verkeersonveilige situaties in de omgeving. Zij stellen verder dat het bestreden besluit tot een waardedaling van hun woning leidt.
Deze gronden hebben geen betrekking op het belang van de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer en falen reeds om die reden.
Conclusie
2.10. Het beroep is, voor zover ontvankelijk, gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover daarbij voorschrift 9.2.2 aan de bij dit besluit verleende vergunning is verbonden.
2.11. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk, voor zover het de gronden betreft met betrekking tot trillinghinder, lichthinder, hinder van ongedierte, de emissie van methaan en koolstofdioxide, bodem- en oppervlaktewaterverontreiniging en aantasting van het landschap;
II. verklaart het beroep voor het overige gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leek van 24 juni 2008, voor zover daarbij voorschrift 9.2.2 aan de bij dit besluit verleende vergunning is verbonden;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leek tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 366,43 (zegge: driehonderdzesenzestig euro en drieënveertig cent); betaling aan een van hen werkt bevrijdend ten opzichte van de ander;
V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Leek aan [appellanten] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) vergoedt; betaling aan een van hen werkt bevrijdend ten opzichte van de ander.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. G.N. Roes en mr. Th.C. van Sloten, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, ambtenaar van Staat.
De voorzitter w.g. Van Grinsven
is verhinderd de uitspraak ambtenaar van Staat
te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2009
462.