Uitspraak
200806838/1/M1.
Datum uitspraak: 19 augustus 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 2 juli 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid RRT Recycling B.V. (hierna: RRT) een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor de besloten vennootschap Groenstroom Recycling Alblasserwaard B.V. (hierna: Groenstroom Recycling) voor het bedrijfsmatig opslaan, overslaan en bewerken van afvalstoffen en producten aan de Melkweg 22 te Bleskensgraaf. Dit besluit is op 28 juli 2008 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 september 2008, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 6 oktober 2008.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
Het college heeft zijn zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 juli 2009, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. E.U.H. van de Schepop en vergezeld door ing. M. Lieberom, werkzaam bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Grontmij B.V., en het college, vertegenwoordigd door mr. T.H.J.F. Verstege, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts is als belanghebbende gehoord RRT, vertegenwoordigd door mr. A.S. Hessel en vergezeld door [medewerker], werkzaam bij RRT.
2. Overwegingen
Inrichting
2.1. In de inrichting van Groenstroom Recycling vindt op- en overslag van grondafval, bouw-, sloop- en resthout en organische stoffen plaats, wordt groenafval en bouw-, sloop- en resthout verkleind en afgezeefd en worden organische meststoffen samengesteld uit bulkgoederen en organische toeslagstoffen.
Algemeen toetsingskader
2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Geluid
2.3. [appellant] vreest voor geluidhinder. Hij betoogt dat de gestelde geluidvoorschriften geen toereikende bescherming tegen geluidhinder bieden. Hij voert aan dat in het bij de aanvraag behorende akoestisch onderzoek ten onrechte van verschillende en onjuiste bronhoogtes van de mobiele verkleiner en shovel is uitgegaan, waardoor een onderschatting van de werkelijke geluidbelasting is gegeven. Volgens [appellant] heeft het college zijn zienswijze over geluid ten onrechte niet bij het bestreden besluit betrokken.
2.3.1. Ingevolge artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, betrekt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval de naar voren gebrachte zienswijzen.
[appellant] heeft in de zienswijzen over het ontwerp van het besluit met betrekking tot geluid betoogd dat de aan de vergunning verbonden voorschriften niet toereikend zijn om geluidhinder te voorkomen dan wel dat deze niet kunnen worden nageleefd. Volgens het college is het op deze zienswijzen ingegaan bij de reactie op de zienswijzen met betrekking tot geluid die door een anoniem te blijven persoon zijn ingediend en is per abuis een verwijzing naar dat onderdeel van het bestreden besluit achterwege gelaten bij de behandeling van de zienswijzen van [appellant] in het besluit.
Gelet daarop kan in zoverre niet worden geoordeeld dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet milieubeheer dan wel dat het bestreden besluit, in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), niet berust op een deugdelijke motivering, enkel omdat niet uitdrukkelijk op de door [appellant] naar voren gebrachte zienswijzen met betrekking tot geluid is ingegaan.
De beroepsgrond faalt in zoverre.
2.3.2. Het college stelt zich op het standpunt dat de in het akoestisch onderzoek verschillende gehanteerde bronhoogtes van de shovel zijn gebaseerd op het onderscheid tussen een shovel die over het terrein rijdt en een shovel die de zeefinstallatie bevoorraadt, waardoor het geluid op een verschillende hoogte wordt gegenereerd. De in het akoestisch onderzoek toegepaste verschillende bronhoogtes van de mobiele verkleiner komen overeen met de hoogtes van het akoestisch zwaartepunt, aldus het college.
2.3.3. In het akoestisch onderzoek zijn drie representatieve bedrijfssituaties gemodelleerd die inzicht geven in de geluidbelasting voor de omgeving ten gevolge van het in werking zijn van de inrichting. Daarbij is uitgegaan van de aanwezigheid van onder meer een shovel en een mobiele verkleiner. Het betreft de bedrijfssituaties:
A. Verkleinen of afzeven houtachtig groenafval;
B. Verkleinen of afzeven bouw- en sloophout en
C. Productie overige organische meststoffen.
De geluidbron van de shovel en de mobiele verkleiner is de motor. Voor de bronhoogte van de shovel is in de drie bedrijfssituaties uitgegaan van een hoogte van onderscheidenlijk 0,75 meter, 0,75 meter en 2,00 meter. Voor de bronhoogte van de mobiele verkleiner is in de bedrijfssituaties A en B uitgegaan van een hoogte van onderscheidenlijk 2,00 meter en 2,50 meter. In de bedrijfssituatie C wordt de mobiele verkleiner niet toegepast.
Uit het akoestisch onderzoek kan niet worden afgeleid waarom bij de beoordeling van de geluidbelasting van verschillende bronhoogtes is uitgegaan. Volgens het deskundigenrapport is er bovendien geen aanleiding om in de te onderscheiden bedrijfssituaties van verschillende hoogtes uit te gaan omdat de geluidbron zich steeds op dezelfde hoogte bevindt. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat het deskundigenrapport in zoverre niet kan worden gevolgd. Omdat de hoogte van de bron van invloed kan zijn op de geluidbelasting heeft het college zich in zoverre niet op het akoestisch onderzoek mogen baseren.
2.3.4. Het college heeft voorts ter zitting verklaard dat het akoestisch onderzoek een aantal gebreken vertoont. In het akoestisch onderzoek is niet in aanmerking genomen dat de woning aan de Dorpsstraat 4 een bovenwoning is en de woningen aan de Dorpsstraat 1-2 zogenoemde dijkwoningen betreffen, waardoor de geluidbelasting ter plaatse van deze woningen niet op de juiste wijze is bepaald. Verder zijn in het akoestisch onderzoek ten onrechte een aantal gebouwen niet gemodelleerd en is een woning aan het achtergedeelte van de Hofwegen 52 niet bij de beoordeling van de geluidbelasting betrokken.
Het college heeft zich ook in zoverre niet op het akoestisch onderzoek kunnen baseren.
2.3.5. Het besluit is gelet op het voorgaande wat betreft het aspect geluid in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb onzorgvuldig voorbereid.
De beroepsgrond slaagt in zoverre.
Geur
2.4. [appellant] vreest voor geurhinder. Hij betoogt dat het aan de vergunning verbonden voorschrift 6.1 geen toereikende bescherming tegen geurhinder biedt. Daartoe voert hij aan dat niet duidelijk is wat onder te accepteren overige organische meststoffen dient te worden verstaan en dat geen Euralcodes zijn gegeven. Volgens hem kan daarom niet worden uitgesloten dat bijvoorbeeld gestabiliseerd zuiveringsslib, dat geurhinder veroorzaakt, in de inrichting wordt geaccepteerd. Hij stelt dat de overige organische meststoffen ten onrechte buiten beschouwing zijn gelaten bij de beoordeling van de geurhinder. Ook betoogt hij dat het college bij het bepalen van de geurhinder door de toepassing van een verouderd toetsingsmodel ten onrechte niet van een ruwheidslengte van 0,19 meter is uitgegaan, waarop wordt uitgekomen indien gebruik zou zijn gemaakt van versie 2007 van het Nieuw Nationaal Model.
2.4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de aan de vergunning verbonden voorschriften 6.1 en 6.2 toereikend zijn om geurhinder vanwege de inrichting te voorkomen dan wel in voldoende mate te beperken. Volgens het college blijkt uit de aanvraag dat voor de bepaling van de overige organische toeslagstoffen, waarmee diverse organische meststoffen worden vervaardigd, aansluiting is gezocht bij het Besluit kwaliteit en gebruik overige organische meststoffen (hierna: BOOM), zodat duidelijk is wat onder overige organische meststoffen dient te worden verstaan. Verder wijst het college erop dat volgens het bij de aanvraag gevoegde geuronderzoek de op- en overslag van overige organische meststoffen niet geurrelevant zijn. Euralcodes hoeven niet te worden gegeven omdat overige organische meststoffen geen afvalstoffen zijn, aldus het college. Het college betoogt voorts dat volgens de aanvraag niet-uitgerijpt zuiversslib niet in de inrichting wordt geaccepteerd en dat uitgerijpt zuiveringsslib geen relevante geurbijdrage heeft, zodat vergunningvoorschrift 6.1 ook in zoverre toereikende bescherming tegen geurhinder biedt. Wat betreft de in het geuronderzoek gehanteerde ruwheidslengte stelt het college zich onder verwijzing naar de Handreiking Nieuw Nationaal Model II, finaal concept, van 27 mei 2002 van Infomil op het standpunt dat gezien de ligging van de inrichting op de grens van meer open terrein en de bebouwde kom aangesloten is bij een ruwheidslengte van 0,5 meter in plaats van bij de berekende waarde van 0,2 meter.
2.4.2. Het college heeft ter voorkoming dan wel beperking van geurhinder onder meer de voorschriften 6.1 en 6.2 aan de vergunning verbonden. Voor de bepaling van de geurhinder heeft het college zich gebaseerd op het bij de aanvraag gevoegde geuronderzoek van PRA Odournet van 4 maart 2007.
2.4.3. Ingevolge voorschrift 6.1 gelden voor de volgende afvalstoffen de volgende maximale opslagtermijnen:
- niet-houtachtig groenafval: drie dagen;
- bladhoudend houtachtig groenafval: twee weken;
- bewerkt (bladhoudend) houtachtig groenafval: drie dagen.
Ingevolge voorschrift 6.2 treft de vergunninghoudster alle maatregelen of voorzieningen ter voorkoming van geuroverlast en ter beperking van geurwaarneming buiten de inrichting, die redelijkerwijs mogelijk zijn.
In het bestreden besluit is bepaald dat de aanvraag en alle daarbij overgelegde stukken en aanvullingen onderdeel uitmaken van de vergunning, tenzij de aan de vergunning verbonden voorschriften anders bepalen.
2.4.4. In de aanvraag zijn de activiteiten van de inrichting omschreven. Overige organische meststoffen en producten worden samengesteld met gebruikmaking van primaire bulkgoederen en organische toeslagstoffen. Het deskundigenbericht bevestigt dat deze stoffen geen Euralcode kennen.
De beroepsgrond faalt in zoverre.
2.4.5. Volgens de aanvraag worden enkel organische toeslagstoffen geaccepteerd die voldoen aan het BOOM. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was het BOOM echter vervallen. Het bestreden besluit geeft dan ook geen duidelijkheid over welke overige organische toeslagstoffen worden geaccepteerd en welke overige organische meststoffen daarmee worden samengesteld. Het bestreden besluit is daarom in zoverre in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
De beroepsgrond slaagt in zoverre.
2.4.6. Gelet op het voorgaande is evenmin duidelijk of met de te accepteren overige organische toeslagstoffen, waaronder zuiveringsslib, en samen te stellen overige organische meststoffen sprake is van een niet-relevante bijdrage aan de geurhinder. Het besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb niet voorzien van een deugdelijke motivering.
De beroepsgrond slaagt in zoverre.
2.4.7. Voor het bepalen van de geurbelasting van de omgeving is in het geuronderzoek het Nieuw Nationaal Model, versie 6.2, als uitgangspunt genomen. Voor het bepalen van de invoerparameter ruwheidslengte is aangesloten bij de handreiking Nieuw Nationaal Model II, finaal concept, van 27 mei 2002 van Infomil. De ruwheidslengte is een norm voor de ruwheid van de omgeving. Hoe ruwer de omgeving is, hoe groter de ruwheidslengte is en hoe meer verspreiding en verdunning van de geur plaatsvindt. Volgens het deskundigenbericht is in het geuronderzoek op goede gronden van een ruwheidslengte van zeer ruw van 0,5 meter uitgegaan, omdat sprake is van een gebied met allerlei bebouwing en andere obstakels. Een ruwheidslengte van 0,5 meter weerspiegelt daarmee beter de plaatselijke situatie dan de berekende ruwheidslengte van 0,19 meter, aldus het deskundigenbericht. Er is geen aanleiding om in zoverre aan het deskundigenbericht te twijfelen. De Afdeling ziet daarom geen grond voor het oordeel dat het college zich in zoverre niet op het geuronderzoek heeft kunnen baseren.
De beroepsgrond faalt in zoverre.
Luchtkwaliteit
2.5. [appellant] betoogt dat voor het bepalen van de gevolgen van het verkeer voor de luchtkwaliteit in strijd met de wet- en regelgeving inzake de luchtkwaliteit het verouderd model van CAR II, versie 5.0, is toegepast. Hij voert verder aan dat in het onderzoek van PRA ten onrechte is aangenomen dat de emissie van zwevende deeltjes bij opslag van stuifgevoelige stoffen verwaarloosbaar is. Hij verwijst in dit verband naar de IPO Luchtkwaliteitstoets van maart 2007.
2.5.1. Het college stelt zich op het standpunt dat nieuwe berekeningen op basis van het recente model CAR II versie 7.0.1.0 geen overschrijding van de luchtkwaliteiteisen zullen laten zien, nu in dat model gerekend wordt met een lagere achtergrondconcentratie en lagere emissiekentallen dan de toegepaste modellen.
Voorts wordt volgens het college de grenswaarde voor de emissie van zwevende deeltjes ten gevolge van de opslag van stuifgevoelige stoffen niet overschreden. Het verwijst in dit verband naar door hem overgelegde aanvullende berekeningen van oktober 2008.
2.5.2. Uit artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer en het tweede lid van dit artikel, voor zover hier van belang, volgt dat bestuursorganen de bevoegdheid te beslissen op de aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 8.2 van de Wet milieubeheer, waarvan de uitoefening gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, uitoefenen in gevallen waarin bij uitoefening aannemelijk is gemaakt dat die uitoefening niet leidt tot het overschrijden, of tot het op of na het tijdstip van ingang waarschijnlijk overschrijden, van een in bijlage 2 opgenomen grenswaarde.
Ingevolge voorschrift 4.1. van bijlage 2 gelden voor zwevende deeltjes (PM10) de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:
a. 40 microgram per m³ als jaargemiddelde concentratie;
b. 50 microgram per m³ als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
2.5.3. Het college heeft zich voor het bepalen van de luchtkwaliteit gebaseerd op het bij de aanvraag gevoegde luchtkwaliteitsonderzoek van PRA Odournet van maart 2007 en op zijn eigen berekeningen. Uit dat onderzoek en die berekeningen volgt dat de uitoefening van de bevoegdheid tot vergunningverlening in dit geval niet leidt tot het overschrijden van de in bijlage 2 van de Wet milieubeheer opgenomen grenswaarden. Niet alle berekeningen zijn echter uitgevoerd met behulp van de ten tijde van het nemen van het bestreden besluit meest recente versie van het berekeningsmodel CAR II 7.0.1.0. Volgens het college is daarmee wel een vergelijking gemaakt. Volgens het deskundigenbericht zal een berekening volgens dat berekeningsmodel evenmin leiden tot een overschrijding van de grenswaarden, gelet op de berekende waarde voor de door de inrichting veroorzaakte concentraties. De Afdeling ziet geen aanleiding om in zoverre aan het deskundigenrapport te twijfelen.
Binnen de inrichting vindt volgens de aanvraag opslag plaats van onder meer zand/grond, uitgerijpte compost, overige organische meststoffen, groenafval en afval-, sloop- en resthout. De emissie van zwevende deeltjes ten gevolge van deze opslag is niet bij het nemen van het bestreden besluit betrokken. Het college heeft nadere berekeningen van oktober 2008 overgelegd, waarin die emissie wel is beoordeeld. Volgens het deskundigenbericht kan voor een indicatie van de emissie van zwevende deeltjes vanuit de inrichting in dit geval gebruik worden gemaakt van de IPO luchtkwaliteitstoets van 9 juni 2008. In de overgelegde indicatieve berekeningen van het college is daarbij aangesloten. Daaruit volgt dat de maximale bijdrage van de opslag aan de concentratie van zwevende deeltjes ongeveer 2,16 µg/m³ is. Niet kan met succes worden staande gehouden dat deze bijdrage geen significante bijdrage is. Uit de indicatieve berekeningen volgt echter ook dat de in voorschrift 4.1 van bijlage 2 van de Wet milieubeheer opgenomen grenswaarden voor fijn stof niet worden overschreden. De Afdeling ziet, mede gelet op het deskundigenrapport, geen aanleiding voor het standpunt dat niet van deze indicatieve berekeningen zou kunnen worden uitgegaan.
Artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder a, en tweede lid, van de Wet milieubeheer staat derhalve niet aan vergunningverlening in de weg.
De beroepsgrond faalt.
Conclusie
2.6. Nu het geluidaspect doorslaggevend is voor de beantwoording van de vraag of de vergunning, zoals aangevraagd, kan worden verleend, is het beroep van [appellant] gegrond en dient het bestreden besluit in zijn geheel te worden vernietigd.
Proceskosten
2.7. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Geen grond bestaat het college te veroordelen in de door [appellant] op het proceskostenformulier opgegeven kosten voor een deskundige die aan een partij verslag heeft uitgebracht. Het in dit verband door [appellant] bedoelde verslag van Grontmij B.V. van 3 oktober 2008 behelst de gronden van het beroep. De voor het verslag gemaakte kosten moeten, gezien de inhoud van het verslag, worden geacht te zijn begrepen in de kosten voor het door een derde verlenen van beroepsmatige rechtsbijstand. Deze komen derhalve niet afzonderlijk voor vergoeding in aanmerking.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 2 juli 2008, kenmerk PZH-2008-546037;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en drs. H. Borstlap, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Sparreboom
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2009
378.