Uitspraak
200806237/1/M1.
Datum uitspraak: 8 juli 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Kapelle,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 juni 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Kapelle (hierna: het college) een besluit genomen dat ertoe strekt aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Ecotank B.V. (hierna: Ecotank) een vergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer te verlenen voor een inrichting voor de opslag van onder andere kunstmest, veevoeders en plantaardige oliën, gelegen op het perceel aan de Oostelijke Kanaalweg 22 te Wemeldinge, gemeente Kapelle. Dit besluit is op 3 juli 2008 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 augustus 2008, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 mei 2009, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. K.M. Moeliker, advocaat te Middelburg, en W. Tichelman, en het college, vertegenwoordigd door mr. P. van den Berg, advocaat te Middelburg, en ir. F. Witteveen, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting Ecotank, vertegenwoordigd door mr. E.F.J.A.M. de Wit, [directeur A], [directeur B], en [financieel medewerker], als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Het college betoogt dat het beroep van [appellant]
niet-ontvankelijk is, nu hij geen zienswijzen naar voren heeft gebracht over het ontwerpbesluit.
2.1.1. Uit artikel 6:13 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) volgt dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze hem redelijkerwijs niet kan worden verweten. Bij besluiten inzake een milieuvergunning worden de beslissingen over de aanvaardbaarheid van verschillende categorieën milieugevolgen als onderdelen van een besluit in vorenbedoelde zin aangemerkt. (Uitspraak van 1 november 2006, in zaak nr.
200602308/1, AB 2007, 95.)
200602308/1, AB 2007, 95.)
Aangezien het besluit op de onderdelen geluidhinder, geurhinder en externe veiligheid is gewijzigd ten opzichte van het ontwerp, kan [appellant] redelijkerwijs niet worden verweten dat hij daarover geen zienswijze naar voren heeft gebracht. Anders dan het college stelt is er derhalve geen grond om het beroep op deze punten niet-ontvankelijk te verklaren.
Nu de beroepsgronden over het niet opnieuw ter inzage leggen van een ontwerpbesluit en strijd met het bestemmingsplan geen betrekking hebben op een besluitonderdeel als hiervoor bedoeld, staat artikel 6:13 van Pro de Awb er niet aan in de weg dat deze gronden eerst in beroep worden aangevoerd. Anders dan het college stelt, bestaat evenmin grond het beroep op deze punten niet-ontvankelijk te verklaren.
2.1.2. [appellant] heeft betoogd dat hem ook voor het overige redelijkerwijs niet kan worden verweten geen zienswijzen naar voren te hebben gebracht. Volgens hem heeft het college namelijk ten onrechte verzuimd hem een kennisgeving te sturen van het ontwerpbesluit en is hij daardoor niet tijdig van dit ontwerp op de hoogte geraakt. Hij heeft er in dat verband op gewezen dat hij in het verleden wel kennisgevingen heeft toegestuurd gekregen van ontwerpbesluiten met betrekking tot de inrichting waarop het bestreden besluit ziet. Voorts heeft [appellant] gewezen op een brief van het college van 18 juli 2008, waaruit zijns inziens valt af te leiden dat het college zich nog steeds gehouden acht in een geval als hier aan de orde kennisgevingen te verspreiden onder belanghebbenden. Volgens [appellant] heeft het college gehandeld in strijd met zijn eigen beleid door hem in dit geval een dergelijke kennisgeving te onthouden. [appellant] heeft in dit verband tevens gewezen op het Verdrag van Aarhus. Hij heeft verder betoogd dat de kennisgeving die in het huis-aan-huisblad "De Scheldepost" is verschenen, de zakelijke inhoud van het besluit in onvoldoende mate weergeeft.
2.1.3. Ingevolge artikel 3:12, eerste lid, van de Awb geeft het bestuursorgaan voorafgaand aan de terinzagelegging in een of meer dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze kennis van het ontwerp en kan worden volstaan met het vermelden van de zakelijke inhoud.
2.1.4. De Afdeling merkt op dat de wettelijke bepalingen zoals die luiden sinds 1 juli 2005, niet langer de verplichting inhouden om in een geval als hier aan de orde mededeling van het ontwerp te doen door niet op naam gestelde kennisgevingen te verspreiden onder de gebruikers van gebouwde eigendommen die in de directe omgeving van de inrichting liggen.
De vraag of [appellant] erop mocht vertrouwen dat het college hem ondanks het ontbreken van een wettelijke verplichting daartoe een kennisgeving van het ontwerp zou toesturen, beantwoordt de Afdeling ontkennend. Al aangenomen dat uit de hiervoor vermelde brief van 18 juli 2008 zou kunnen worden afgeleid dat het college in voorkomende gevallen ondanks de wetswijziging voortgaat met het verspreiden van niet op naam gestelde kennisgevingen, moet worden vastgesteld dat niet is gebleken dat [appellant] hiervan reeds ten tijde van de terinzagelegging op de hoogte was en er daarom op kon en mocht vertrouwen dat hij een kennisgeving zou ontvangen. De Afdeling is voorts van oordeel dat de kennisgeving in het huis-aan-huisblad "De Scheldepost" in afdoende mate de zakelijke inhoud van het ontwerpbesluit vermeldt. Daarbij is in aanmerking genomen dat het adres en de aard van de inrichting duidelijk zijn weergegeven en dat in kort bestek is vermeld wat de reden is voor de aanvraag van de vergunning.
Onder verwijzing naar haar uitspraak van 9 april 2008 in zaak nr.
200706406/1overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat de richtlijnen 2003/4/EG en 2003/35/EG - die mede strekken tot uitvoering van de verplichtingen die voortvloeien uit het Verdrag van Aarhus - op incorrecte wijze zijn geïmplementeerd. Voorts bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de Awb en de Wet milieubeheer in dit geval zodanig zijn toegepast dat het resultaat dat is beoogd met genoemde richtlijnen niet wordt bereikt. Een rechtstreeks beroep op de bepalingen van deze richtlijnen is in dit geval dan ook niet mogelijk.
200706406/1overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat de richtlijnen 2003/4/EG en 2003/35/EG - die mede strekken tot uitvoering van de verplichtingen die voortvloeien uit het Verdrag van Aarhus - op incorrecte wijze zijn geïmplementeerd. Voorts bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de Awb en de Wet milieubeheer in dit geval zodanig zijn toegepast dat het resultaat dat is beoogd met genoemde richtlijnen niet wordt bereikt. Een rechtstreeks beroep op de bepalingen van deze richtlijnen is in dit geval dan ook niet mogelijk.
2.1.5. Het vorenstaande leidt de Afdeling tot de conclusie dat er, behoudens wat de beroepsgronden over geluidhinder, geurhinder, externe veiligheid, het niet opnieuw ter inzage leggen van een ontwerpbesluit en strijd met het bestemmingsplan betreft, geen grond bestaat voor het oordeel dat het [appellant] redelijkerwijs niet kan worden verweten geen zienswijzen naar voren te hebben gebracht. Het beroep is niet-ontvankelijk voor zover het niet de voormelde gronden betreft.
2.2. [appellant] heeft erop gewezen dat het college naar aanleiding van zienswijzen van Ecotank in het besluit van 24 juni 2008 een aantal wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp. Volgens [appellant] had het college, alvorens een definitief besluit te nemen, de desbetreffende wijzigingen eerst in een tweede ontwerp behoren te verwerken en dit ter inzage moeten leggen.
2.2.1. Afdeling 3.4 van de Awb noch enige andere geschreven of ongeschreven rechtsregel of enig algemeen rechtsbeginsel noopte het college ertoe te handelen zoals op dit punt door [appellant] wordt verlangd. De beroepsgrond faalt.
2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.4. [appellant] betoogt dat de voorgenomen opslag van K3-brandstoffen zich niet verdraagt met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Deze beroepsgrond heeft geen betrekking op het belang van de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer. Nu het bestreden besluit is genomen vóór de inwerkingtreding van de wijziging van de Wet milieubeheer bij de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (Stb. 2008, 180) op 1 juli 2008, mocht het college geen regels gesteld bij of krachtens de Wet ruimtelijke ordening in aanmerking nemen. Deze beroepsgrond kan reeds om die reden niet slagen.
2.5. [appellant] stelt dat het college onvoldoende onderzoek heeft verricht naar de geurhinder die kan ontstaan bij het overpompen van K3-brandstoffen. Hij heeft verder betoogd dat de voorschriften J.5 en J.6 zoals die in het ontwerpbesluit waren opgenomen, onmisbaar zijn uit een oogpunt van voorkoming van geurhinder. Zijns inziens had het college deze voorschriften niet, naar aanleiding van zienswijzen van Ecotank, achterwege mogen laten in het besluit van 24 juni 2008.
2.5.1. Blijkens de overwegingen van het bestreden besluit heeft het college de geurvoorschriften J.5 en J.6 achterwege gelaten omdat deze zijns inziens geen toegevoegde waarde hadden ten opzichte van de overige geurvoorschriften.
2.5.2. Het aan de vergunning verbonden voorschrift J.1 stelt gedragsregels die zijn gericht op het tegengaan van geuremissie. De voorschriften J.2, J.3 en J.4 stellen regels in geval van het ontstaan van (meer dan verwachte) geuremissie. Voor de emissie van geur bij overpompen is van belang dat in voorschrift J.2 het gebruik van koolstoffilters is voorgeschreven in het geval bij de drukventielen geur wordt geëmitteerd. Mede gezien het deskundigenbericht is de Afdeling van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de voorschriften J.5 en J.6 bij nader inzien niet noodzakelijk zijn ter voorkoming dan wel beperking van geurhinder en dat de voorschriften J.1, J.2, J.3 en J.4 ter zake toereikende bescherming bieden. Het beroep faalt in zoverre.
2.6. [appellant] stelt dat het college heeft nagelaten de opslag van K3-brandstoffen te toetsen aan de richtlijn PGS 29.
2.6.1. Het college stelt dat in voorschrift G.4 tot in detail is bepaald aan welke delen van de richtlijn PGS 29 de opslag van K3-brandstoffen moet voldoen.
2.6.2. In voorschrift G.4 is bepaald aan welke delen van de richtlijn
PGS 29 de opslag van brandbare stoffen met een vlampunt tussen 55 oC en 100 oC (K3) in bovengrondse atmosferische tanks dient te voldoen. Nu gesteld noch gebleken is dat op enig punt niet aan voorschrift G.4 kan worden voldaan, ziet de Afdeling in het door [appellant] gestelde geen aanleiding voor het oordeel dat het college op dit punt onvoldoende onderzoek heeft verricht. Het beroep faalt in zoverre.
2.7. [appellant] stelt dat in voorschrift G.2 ten onrechte nog wordt verwezen naar de richtlijn CPR 9-2, nu deze is vervangen door de richtlijn PGS 29.
2.7.1. Ingevolge voorschrift G.2 dienen voor de opslag van de niet-bodembelastende en niet-brandbare stoffen zoals vastgelegd in het voorgaande voorschrift G.1 de bovengrondse atmosferische tanks aan het huidige keuringen- en inspectieregime te voldoen zoals vastgelegd in onder andere paragraaf 3.4.2 van CPR 9-2.
2.7.2. Mede gezien het deskundigenbericht is de Afdeling van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom voorschrift G.2 een verwijzing bevat naar de richtlijn CPR 9-2, terwijl deze richtlijn ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was vervangen door de richtlijn PGS 29. Het bestreden besluit berust in zoverre in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb niet op een deugdelijke motivering. Het beroep slaagt in zoverre.
2.8. [appellant] stelt dat het college ten aanzien van de voorschriften met betrekking tot de opslag van gassen in emballage aansluiting had moeten zoeken bij de voorschriften van de richtlijn PGS 15.
2.8.1. Het college stelt dat uit de aanvraag blijkt dat alle gasflessen in de inrichting op laskarren staan, met uitzondering van één gasfles met propaan van 16,7 liter inhoud. Gelet hierop blijft de opslag van gasflessen volgens het college onder de ondergrens van 150 liter waterinhoud, zodat hoofdstuk 6 van de richtlijn PGS 15 in dit geval niet van toepassing is.
2.8.2. Uit paragraaf 1.5 over de ondergrenzen ten behoeve van de werkingssfeer van de richtlijn PGS 15 en voorschrift 6.2.1 van de richtlijn PGS 15 blijkt dat hoofdstuk 6 van die richtlijn eerst van toepassing is als gasflessen worden opgeslagen met een gezamenlijke waterinhoud van meer dan 115 liter, met uitzondering van werkvoorraden, op een laskar geplaatste gasflessen of gasflessen die zijn aangesloten aan een verzamelleiding. Uit de aanvraag blijkt dat alle in de inrichting aanwezige gasflessen op laskarren zijn geplaatst, met uitzondering van één gasfles met propaan van 16,7 liter inhoud. Het college heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat in dit geval onder de ondergrens van 115 liter wordt gebleven en het heeft zich daarom in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen aansluiting behoefde te worden gezocht bij de voorschriften van hoofdstuk 6 van de richtlijn PGS 15. Het beroep faalt in zoverre.
2.9. [appellant] stelt dat in voorschrift I.2 ten onrechte is gesteld dat het voorschrift niet geldt indien geen toestemming wordt verleend voor het verrichten van geluidmetingen.
2.9.1. In voorschrift I.2 heeft het college piekgeluidgrenswaarden gesteld voor de woningen aan de Westelijke Kanaalweg en de Oostelijke Kanaalweg. In dit voorschrift is bepaald dat het niet geldt ten aanzien van woningen, indien de gebruiker(s) daarvan aan degene die de inrichting drijft geen toestemming geeft/geven voor het in redelijkheid uitvoeren of doen uitvoeren van geluidmetingen.
2.9.2. Uit het deskundigenbericht blijkt dat het ook zonder betreding van de eigendom mogelijk is om de op de gevel van een woning optredende piekgeluidwaarde vast te stellen. Het is derhalve niet nodig om in een voorschrift te bepalen dat een piekgeluidgrenswaarde op een woning niet geldt, indien de gebruiker van die woning geen toestemming geeft om geluidmetingen uit te voeren. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer. Het beroep slaagt in zoverre.
2.10. [appellant] stelt dat voorschrift A.4 niet duidelijk maakt wat nu wel en niet is toegestaan gedurende de in dat voorschrift genoemde perioden. 2.10.1. In voorschrift A.4 is bepaald dat in de inrichting tussen 22.00 uur en 05.00 uur, alsmede op zondagen en algemeen erkende feestdagen, geen voor de omgeving hinderlijke activiteiten mogen worden verricht.
2.10.2. De Afdeling overweegt dat onduidelijk is wat onder "voor de omgeving hinderlijke activiteiten" moet worden verstaan. Het bestreden besluit is in zoverre dan ook in strijd met het algemeen rechtsbeginsel der rechtszekerheid. Het beroep slaagt in zoverre.
2.11. [appellant] stelt dat het college onvoldoende heeft onderzocht of het geluidniveau van de inrichting met toepassing van de beste beschikbare technieken verder kan worden gereduceerd.
2.11.1. In voorschrift I.1 heeft het college ter plaatse van drie controlepunten geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau gesteld. Uit de stukken blijkt dat het college deze geluidgrenswaarden enkel heeft getoetst aan de voor het gezoneerde industrieterrein Choorhoek geldende zonegrenswaarde van 50 dB(A) en aan de voor woningen in de zone vastgestelde ten hoogste toelaatbare geluidbelasting vanwege het industrieterrein. Uit het akoestisch rapport bij de aanvraag noch uit het bestreden besluit blijkt dat is bezien of met toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken aan lagere grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau kan worden voldaan. De opmerking van het college ter zitting dat het er voor heeft gekozen om meer geluidruimte te vergunnen dan de inrichting nodig heeft, duidt er evenmin op dat het college daar onderzoek naar heeft gedaan. Het heeft op dit punt dan ook in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb onvoldoende kennis vergaard omtrent de relevante feiten. Tevens heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat het zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat voorschrift I.1 toereikende bescherming biedt tegen geluidhinder. Het bestreden besluit berust in zoverre in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb niet op een deugdelijke motivering. Het beroep slaagt.
2.12. Nu het bestreden besluit niet in stand kan blijven op een onderdeel dat bepalend is voor de vraag of voor de inrichting zoals aangevraagd vergunning kan worden verleend, dient het bestreden besluit in zijn geheel te worden vernietigd.
2.13. Het beroep is, voor zover ontvankelijk, gegrond. Het besluit van 24 juni 2008 komt voor vernietiging in aanmerking.
2.14. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het niet de gronden over geluidhinder, geurhinder, externe veiligheid, het niet opnieuw ter inzage leggen van een ontwerpbesluit en strijd met het bestemmingsplan betreft;
II. verklaart het beroep voor het overige gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Kapelle van 24 juni 2008, kenmerk 07\1774;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Kapelle tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.416,98 (zegge: veertienhonderdzestien euro en achtennegentig cent), waarvan € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door het college van burgemeester en wethouders van Kapelle aan [appellant] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Kapelle aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. W.D.M. van Diepenbeek, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, ambtenaar van Staat.
w.g. Brink w.g. Lap
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2009
288.