Uitspraak
200805119/1/M1.
Datum uitspraak: 3 juli 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant] en anderen, handelend onder de naam Stichting Heelwegs Schoon in oprichting, wonend te Heelweg, gemeente Oude IJsselstreek,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 25 april 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Kolleweidenhof B.V. (hierna: Kolleweidenhof) een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer (hierna: de Wm) verleend voor het veranderen van een dierencrematorium en -begraafplaats op het perceel Bosboombroekerweg 35 te Heelweg-Oost. Dit besluit is op 22 mei 2008 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen handelend onder de naam Stichting Heelwegs Schoon in oprichting, bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 juli 2008, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 mei 2009, waar [appellant], in persoon, en anderen, gezamenlijk vertegenwoordigd door mr. F.F. Scheffer, advocaat te Zutphen, en het college, vertegenwoordigd door P.W.T. Rosendaal en F.A.J. Segers, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting Kolleweidenhof, vertegenwoordigd door mr. J. Wassink, advocaat te 's-Hertogenbosch, gehoord.
2. Overwegingen
Algemeen
2.1. Bij besluit van 27 april 2000 is aan Kolleweidenhof krachtens de Wm vergunning verleend voor het oprichten van een crematorium voor huisdieren inclusief strooiveld en begraafplaats. De inrichting bevat naast een crematorium en werkruimte een opbaargelegenheid en een ontvangstkamer.
De onderhavige veranderingsvergunning is aangevraagd naar aanleiding van een uitbreiding van de activiteiten van de inrichting bestaande uit een paardencrematorium met een capaciteit van 3.130 crematies per jaar. De uitbreiding betreft een ontvangstruimte, paardenboxen, werkruimten en een crematieoven specifiek voor paarden.
Ontvankelijkheid
2.2. Volgens Kolleweidenhof is het beroep van de stichting Stichting Heelwegs Schoon (hierna: de stichting) in oprichting niet-ontvankelijk, omdat uit haar feitelijke werkzaamheden niet blijkt dat zij rechtstreeks door het bestreden besluit in een belang wordt getroffen.
2.2.1. Het beroep is ingesteld door de stichting in oprichting, binnen de daartoe gestelde termijn van 23 mei 2008 tot en met 3 juli 2008. De stichting is op 24 juli 2008 opgericht en staat sinds 29 juli 2008 bij de Kamer van Koophandel ingeschreven. De stichting bestaat derhalve eerst na het verstrijken van de beroepstermijn. Gezien het vorenstaande kan in dit geval het beroep slechts worden ontvangen voor zover het is ingesteld door de natuurlijke personen [appellant], [partij sub 1] en [partij sub 2] (hierna: appellanten), die hebben gehandeld onder de naam van de stichting in oprichting. In hetgeen Kolleweidenhof heeft aangevoerd over de feitelijke werkzaamheden en het betrokken belang van de stichting, wat daar ook van zij, bestaat derhalve geen aanleiding om het beroep van [appellanten] niet-ontvankelijk te verklaren.
2.3. Het college betoogt dat het beroep van [appellanten] niet-ontvankelijk moet worden verklaard, voor zover het beroep ziet op het aspect geurhinder.
2.3.1. [appellanten] betogen dat het aspect geurhinder naar voren is gebracht onder hun algemene bedenkingen in andere procedures, waarnaar zij hebben verwezen in de zienswijze.
2.3.2. Uit artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vloeit voort dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze hem redelijkerwijs niet kan worden verweten. Bij besluiten inzake milieuvergunningen worden de beslissingen over de aanvaardbaarheid van verschillende categorieën milieugevolgen als onderdelen van een besluit in vorenbedoelde zin aangemerkt (uitspraak van 1 november 2006, in zaak nr.
200602308/1).
200602308/1).
2.3.3. Het college heeft [appellanten] voorafgaand aan het besluit van 25 april 2008 gevraagd de zienswijze ten aanzien van hun verwijzing naar de algemene bedenkingen, welke zij in eerdere procedures naar voren hebben gebracht, nader te specificeren. [appellanten] hebben daarop geen nadere informatie hierover aangeleverd. Het verwijzen naar algemene bedenkingen in eerdere procedures is niet voldoende om daaruit ten aanzien van de thans aan de orde zijnde procedure tot vergunningverlening een zienswijze over geurhinder af te kunnen leiden. [appellanten] hebben geen zienswijzen naar voren gebracht over geurhinder. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan dit [appellanten] redelijkerwijs niet kan worden verweten. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van [appellanten] in zoverre niet-ontvankelijk is.
Wettelijk kader
2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wm bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wm kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Luchtkwaliteit
2.5. [appellanten] vrezen hinder van fijn stof, zijnde zwevende deeltjes (hierna: PM10), zwaveldioxide (hierna: SO2), stikstofoxide (hierna: NOx) en zoutzuur (hierna: HCl). Zij betogen dat de emissiegrenswaarden niet naleefbaar zijn. Hiertoe voeren zij het volgende aan.
* verwerkingscapaciteit oven
2.5.1. [appellanten] betogen dat in de vergunning ten onrechte is uitgegaan van een verwerkingscapaciteit van de oven van 175 kg/uur in plaats van 100 kg/uur. Als gevolg van de lagere verwerkingscapaciteit zullen de gemiddelde verbrandingen van grote kadavers veel langer duren dan waar ten tijde van het nemen van het bestreden besluit bij het berekenen van de PM10-emissie van is uitgegaan, aldus [appellanten]. Voorts voeren zij aan dat het maximale rendement niet wordt behaald omdat bij het doorladen van de ovens onvolledige verbranding ontstaat, waardoor de veronderstelde uitstoot niet overeenkomt met de werkelijke uitstoot.
2.5.1.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de tijdsduur dat de ovens in werking zijn is vastgelegd. Daarmee is volgens het college het tijdsbestek waarbinnen het crematorium stoffen emitteert ook beperkt. Voorts heeft de fabrikant van de oven bevestigd dat, afhankelijk van de wijze waarop de oven wordt gebruikt, de capaciteit van de oven 175 kg/uur kan bedragen, aldus het college. Ter zitting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat niet kan worden gesteld dat onvolledige verbranding plaatsvindt. Indien de rookgascondities onder 600 graden Celsius dalen, gaan steunbranders bijbranden, aldus het college.
2.5.1.2. Het deskundigenbericht concludeert op pagina 8 naar aanleiding van het standpunt van de fabrikant van de oven dat 100 kg/uur een gemiddelde capaciteit van de oven betreft en dat 175 kg/uur een maximale capaciteit van de oven is. Om een capaciteit van 175 kg/uur te bereiken dient de oven volgens het deskundigenbericht doorgeladen te worden of meerdere uren aaneensluitend in bedrijf te zijn. [appellanten] hebben niet aannemelijk gemaakt dat bij het doorladen geen sprake is van volledige verbranding. Ook voor het overige hebben zij geen steekhoudende argumenten ingebracht die het vorenstaande weerleggen. Gezien de uitleg van de fabrikant en de conclusie van het deskundigenbericht, acht de Afdeling hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd ontoereikend om te komen tot het oordeel dat het college zich bij het nemen van het bestreden besluit ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de emissiegrenswaarde voor PM10 kan worden nageleefd.
De beroepsgrond faalt.
* emissiemetingen oven
2.5.2. [appellanten] betogen dat het bestreden besluit ten onrechte is gebaseerd op emissiemetingen bij de aanvraag die betrekking hebben op de oude VP500H oven die voorheen beoogd was in plaats van op de FT150-ext oven die is aangevraagd. Zij voeren aan dat een oven met een lager rendement, waardoor de duur van de verbranding wordt vergroot, invloed heeft op de emissies. Volgens hen zorgt het verbranden van haar en hoorn voor de meeste uitstoot en zal dit gedeelte langer branden door een lager vermogen. Voorts voeren zij aan dat de metingen ten onrechte niet aan de bestaande ovens zijn getoetst, die sinds 8 jaar in werking zijn, maar in plaats daarvan aan de ideale ovencondities van de fabrikant. Tevens heeft het college bij het nemen van het bestreden besluit naar hun mening ten onrechte aansluiting gezocht bij de bijzondere regeling F3 (Crematoria) van de Nederlandse emissierichtlijn lucht (InfoMil 2006; hierna: de NeR), aldus [appellanten].
2.5.2.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de FT150-ext ovens die Kolleweidenhof heeft aangevraagd te beschouwen zijn als een toepassing van de beste beschikbare technieken en daarmee voldoet aan de NeR. De mogelijke verschillen in emissies van de oven zijn daarom volgens het college niet relevant. Voorts heeft het college zich ter zitting op het standpunt gesteld dat voor het bepalen van de luchtkwaliteit niet aan de bestaande ovens die sinds acht jaar in gebruik zijn, kon worden getoetst, omdat deze ovens voor kleine dieren bestemd zijn en deze ovens derhalve van een andere soort zijn dan in het bestreden besluit is vergund.
2.5.2.2. Het college heeft bij het nemen van het bestreden besluit aansluiting gezocht bij de NeR. De NeR is in tabel 2 van de bijlage bij de Regeling aanwijzing bbt-documenten aangewezen als document waarmee het bevoegd gezag op grond van artikel 5.1a, tweede lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer rekening moet houden bij het bepalen van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken.
De in de bijzondere regeling F3 (Crematoria) neergelegde eisen, die tot doel hebben een zo volledig mogelijke verbranding te waarborgen, hebben betrekking op de voorzieningen waarmee een crematieoven moet zijn uitgerust en op de hoogte van de temperatuur en de omvang van het zuurstofgehalte tijdens de verbranding. In de toelichting wordt uiteengezet dat bij een goed functionerende crematieoven de emissies van die stoffen over het algemeen onder de grenswaarden van de algemene eisen in de NeR blijven.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich, gelet op de hem toekomende beoordelingsvrijheid bij de beoordeling van de aanvraag, in redelijkheid kunnen aansluiten bij de bijzondere regeling F3 (Crematoria) uit de NeR voor crematoria voor stoffelijke overschotten van mensen.
Paragraaf 1, paragraaf 2.1 en paragraaf 2.5 van de vergunningvoorschriften behorende bij het bestreden besluit bevatten eisen ten aanzien van de crematieoven, het verbrandingsproces, de emissies en metingen. Deze voorschriften zijn in overeenstemming met hetgeen wordt aanbevolen in de bijzondere regeling F3 (Crematoria) van de NeR. Daarnaast zijn in voorschrift 2.1.1, voor zover hier van belang, de maximaal aangevraagde emissievrachten en bijbehorende emissiegrenswaarden voor SO2, NOx en HCl vastgelegd, welke overeenkomen met de emissiegrenswaarden voor anorganische stoffen uit paragraaf 3.2.3 in samenhang bezien met paragraaf 4.5 van de NeR.
2.5.2.3. Het rapport Toetsing Besluit Luchtkwaliteit voor Kolleweidenhof van Tebodin B.V. van 15 augustus 2007 behorende bij de aanvraag gaat uit van emissiegegevens van een VP500 oven, omdat over de FT150-ext oven geen emissiegegevens bekend zijn. Het deskundigenbericht stelt dat voor de beoordeling van de emissies naar de lucht de verbrandingscondities van de oven en de goede werking van de rookgasreiniging bepalend zijn. Volgens pagina 9 van het deskundigenbericht kan worden aangenomen dat deze condities in beide typen ovens gelijk zijn. [appellanten] hebben deze conclusie van het deskundigenbericht niet op overtuigende wijze weerlegd. Voorts heeft het college in voorschrift 2.5.1 van de vergunning een controlevoorschrift opgenomen, op grond waarvan binnen zes maanden na ingebruikname van het paardencrematorium aan het college een rapportage moet zijn overlegd van een meting van de componenten waaraan in voorschrift 2.1.1 een maximum is gesteld.
Gezien het vorenstaande heeft het college zich bij het nemen van het bestreden besluit naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat de emissiegrenswaarden voor SO2, NOx en HCl naleefbaar zijn.
De beroepsgrond faalt.
*verspreidingsberekeningen
2.5.3. [appellanten] betogen dat de verspreidingsberekeningen van PM10 als gevolg van de oven en het verkeer niet overeenkomen met de werkelijke verspreiding van PM10 in de praktijk. In dit kader voeren zij aan dat de berekeningen van Tebodin B.V. behorende bij de aanvraag onjuist zijn en dat bij de berekeningen met het CAR II model verkeerde parameters zijn ingevoerd. Volgens [appellanten] is de weg ten onrechte als een weg in stedelijke omgeving aangemerkt. De houtwallen zijn als afschermende constructies huns inziens ten onrechte niet in de berekeningen ingevoerd. Voorts is volgens [appellanten] de te verwachten verkeersintensiteit te laag ingeschat en de belasting die het verkeer op de onverharde weg in de vorm van stof zal oproepen is niet voldoende meegenomen in het CAR II model.
2.5.3.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de verspreidingsberekeningen van Tebodin B.V. voldoen aan de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007, omdat gebruik is gemaakt van de zogenoemde ruwheidskaart. Volgens het college kan met het wegtype 2 de luchtkwaliteit worden berekend. De houtwallen zijn volgens het college verdisconteerd in het wegtype en de gebruikte bomenfactor. Hieraan heeft het college ter zitting toegevoegd dat de CAR-berekeningen zijn uitgevoerd op de Bosboombroekerweg ter hoogte van huizen en enkele bomen. Op de Bosboombroekerweg waar de houtwal is gelegen, zijn de CAR-berekeningen volgens het college niet uitgevoerd. Wat betreft de verkeersintensiteit stelt het college zich op het standpunt dat het onderzoek naar de gevolgen voor de luchtkwaliteit van de verkeersaantrekkende werking van de uitbreiding van de inrichting is gebaseerd op de door het college verrichte tellingen van maart 2008. Ook de bijdrage van opwaaiend stof aan de luchtkwaliteit is in het onderzoek betrokken, aldus het college.
2.5.3.2. Ingevolge artikel 67 in verbinding met artikel 66 van de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007 moet bij een luchtkwaliteitonderzoek een ruwheidskaart worden gebruikt.
2.5.3.3. Uit artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder a, en tweede lid, onder a, van de Wm kunnen bestuursorganen, bij de uitoefening van hun bevoegdheid om te beslissen op een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 8.2 van de Wm gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, hun bevoegdheid kunnen uitoefenen, als aannemelijk is gemaakt dat die uitoefening - kort gezegd - niet leidt tot het overschrijden, of het tot op of na het tijdstip van ingang waarschijnlijk overschrijden, van een in bijlage 2 opgenomen grenswaarde.
Ingevolge voorschrift 4.1 van deze bijlage gelden voor PM10 de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:
a. 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie;
b. 50 microgram per m3 als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
2.5.3.4. Wat betreft de verspreiding van PM10 afkomstig van de oven zijn in het rapport Toetsing Besluit Luchtkwaliteit voor Kolleweidenhof van Tebodin B.V. van 15 augustus 2007, behorende bij de aanvraag, concentraties voor PM10 als gevolg van het in werking zijn van het paardencrematorium en de reeds bestaande ovens berekend. In het jaar 2008 worden concentraties berekend van 23,98 mg/m3 voor PM10. De grenswaarde als jaargemiddelde concentratie bedraagt uiterlijk per 1 januari 2010 40 mg/m3.
Uit de invoergegevens behorende bij genoemd rapport blijkt dat een ruwheidslengte van 0,0960 zO is gebruikt. Volgens pagina 12 van het deskundigenbericht is deze ruwheidslengte een onderschatting van de ruwheid van het terrein rond de inrichting, omdat gebleken is dat rondom het crematorium sprake is van grote obstakels, met name de houtwal langs de Bosboombroekerweg. Gezien de berekende concentratie van 23,98 en de grenswaarde van 40 mg/m3 is het volgens het deskundigenbericht echter niet aannemelijk dat met een grotere ruwheidslengte concentraties zouden worden berekend die de grenswaarde zouden overschrijden. Het deskundigenbericht acht de Afdeling in zoverre aanvaardbaar en de Afdeling verenigt zich met de daaraan verbonden conclusies. Gezien het vorenstaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de verspreidingsberekeningen voor de emissie van PM10 als gevolg van de oven onjuist zijn.
2.5.3.5. Uit de aanvullende berekeningen PM10 en NOx ten behoeve van Paardencrematorium Kolleweidenhof te Heelweg van 21 april 2008 (hierna: het luchtkwaliteitrapport) volgt dat de cijfers met betrekking tot heersende verkeersintensiteiten zijn betrokken van de gemeente Oude IJsselstreek; deze verkeersintensiteit bedraagt in het jaar 2007 370 motorvoertuigen per etmaal. Er is gekozen voor de hoogst heersende verkeersintensiteit in de nabijheid van de inrichting. Voor de jaren 2008 en 2010 is een autonoom groeipercentage van 8 % gehanteerd. De gebruikte intensiteit en het daarop toegepaste groeipercentage betreffen volgens pagina 16 van het deskundigenbericht een "worst-case benadering".
Gezien de stukken en het verhandelde ter zitting acht de Afdeling aannemelijk dat de meerderheid van de reeds dode en te cremeren paarden door Kolleweidenhof zal worden opgehaald en dat daarbij meerdere paarden per rit worden aangevoerd. In het luchtkwaliteitrapport wordt aan de uitbreiding van het crematorium een verkeersaantrekkende werking toegeschreven van 40 verkeersbewegingen per dag. Volgens pagina 17 van het deskundigenbericht zijn de aantallen van verkeersaantrekkende werking representatief voor de bedrijfsvoering. In het luchtkwaliteitrapport is beschreven dat de bijdrage van het opwaaien van stof van het onverharde deel van de weg aan de luchtkwaliteit is meegenomen in het onderzoek door middel van een schatting van de omvang van de stofemissie en het aantal verkeersbewegingen over het onverharde deel. Met behulp van een rekenprogramma is vervolgens de bijdrage van opwaaiend stof berekend. Uit het luchtkwaliteitrapport volgt dat de grenswaarde voor PM10 als bedoeld in de voorschriften 2.1 en 4.1 van bijlage 2 bij de Wm als gevolg van het in werking zijn van het paardencrematorium en de reeds bestaande ovens, waarbij het verkeer is meegerekend, niet zal worden overschreden. Ten aanzien van het toegepaste wegtype stelt het deskundigenbericht op pagina 18 dat de in CAR II toegepaste modellering van de Bosboombroekerweg leidt tot een onderschatting van de barrièrewerking als gevolg van houtwallen langs die weg. Omdat voor de heersende verkeersintensiteiten is uitgegaan van een "worst-case benadering" is volgens het deskundigenbericht aannemelijk dat een verkeerd toegepast wegtype geen relevante gevolgen heeft voor de uitkomsten van het uitgevoerde onderzoek naar luchtkwaliteit. In hetgeen [appellanten] hierover naar voren hebben gebracht ziet de Afdeling geen aanknopingspunten om het deskundigenbericht op dit punt niet juist te achten. Geen grond bestaat dan ook voor het oordeel dat het college bij de berekening van de luchtkwaliteit als gevolg van het verkeer van onjuiste verspreidingsberekeningen van PM10 is uitgegaan.
Gezien het vorenstaande heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat de emissiegrenswaarde voor PM10 naleefbaar is.
De beroepsgrond faalt.
Bestemmingsplan
2.6. [appellanten] voeren aan dat het bestreden besluit in strijd is met het bestemmingsplan omdat de bestemming buiten het bouwvlak valt.
Deze beroepsgrond heeft geen betrekking op het belang van de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8.10 van de Wm. Nu het bestreden besluit is genomen voor de wijziging van de Wm bij de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (Stb. 2008, 180), kon strijd met het bestemmingsplan, wat daar ook van zij, geen aanleiding zijn voor het college om de vergunning te weigeren. De beroepsgrond faalt.
Conclusie
2.7. Het beroep is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
Proceskosten
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het betrekking heeft op geurhinder;
II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, voorzitter, en mr. G.N. Roes en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
w.g. Boll w.g. Plambeck
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2009
159-537.