Uitspraak
200807557/1/H3.
Datum uitspraak: 1 juli 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. de minister van Justitie,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 september 2008 in zaak nr. 07/4035 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
de minister van Justitie.
1. Procesverloop
Bij besluit van 25 mei 2007 heeft de minister van Justitie (hierna: de minister) het verzoek van [appellant sub 1] om openbaarmaking van documenten over de toepassing en de uitvoering van de Wet op de uitgebreide identificatieplicht deels afgewezen.
Bij besluit van 10 september 2007 heeft de minister het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 september 2008, verzonden op 30 september 2008, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 september 2007 vernietigd en de minister veroordeeld in de verletkosten. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 oktober 2008, en de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 november 2008, hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 1] en de minister hebben ieder afzonderlijk een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 13 november 2008 heeft [appellant sub 1] de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 mei 2009, waar [appellant sub 1], in persoon en bijgestaan door mr. H. van Drunen, werkzaam bij Juridisch Adviesbureau Maury te Utrecht, en de minister, vertegenwoordigd door mr. A. Dingemanse, werkzaam bij het Ministerie van Justitie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1 van Pro de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob), voorzover thans van belang, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
(…)
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
(…)
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
(…).
Ingevolge artikel 2, eerste lid, verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11 van deze wet.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
Ingevolge die aanhef en onder g blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke of rechtspersonen dan wel derden.
Ingevolge het derde lid is het tweede lid, aanhef en onder e, niet van toepassing voorzover de betrokken persoon heeft ingestemd met openbaarmaking.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt, ingeval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
2.2. Het verzoek om openbaarmaking van [appellant sub 1] heeft betrekking op:
1. de memo van 13 september 2005 van een medewerker van het parket-generaal aan het college van procureurs-generaal met als onderwerp "Identificatieplicht", met drie bijlagen (hierna: de Memo),
2. het rapport "Interne evaluatie Wet op de identificatieplicht", met drie bijlagen (hierna: het Rapport), en
3. het verslag van een bijeenkomst op 25 juli 2006 van de klankbordgroep politie en het parket Utrecht over de identificatieplicht (hierna: het Verslag).
2.2.1. De minister heeft bij besluit van 25 mei 2007 alleen de Memo verstrekt, waarbij het deel vanaf pagina vier onder het kopje "Conclusies" onleesbaar is gemaakt.
2.3. De minister bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob niet aan openbaarmaking van hoofdstuk 1, 2, een cijfermatig staatje uit hoofdstuk 3 met de daarbij behorende voorafgaande twee regels tekst en bijlage 2 van het Rapport in de weg staat. Hij voert hiertoe aan dat de gegevens opgenomen in het Rapport niet op juistheid en volledigheid zijn gecontroleerd. De korps- en parketleiding kunnen in geval van openbaarmaking in het openbaar worden geconfronteerd met afwijkende meningen van hun ambtenaren, met wie zij vervolgens in discussie zullen moeten treden over de inhoud van het Rapport en daarin opgenomen niet op juistheid en volledigheid gecontroleerde gegevens. Dit leidt ertoe dat allen in hun functioneren worden belemmerd, aldus de minister.
2.3.1. Na met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennis te hebben genomen van de genoemde delen van het Rapport, overweegt de Afdeling als volgt. In deze procedure kan niet aan de orde komen of de in het Rapport opgenomen gegevens onvolledig en onjuist zijn. Ter beoordeling staat slechts of de minister de door [appellant sub 1] verzochte informatie met in achtneming van de relevante bepalingen van de Wob heeft verstrekt. Door de minister is niet aannemelijk gemaakt op welke wijze openbaarmaking van de genoemde delen van het Rapport kan leiden tot een belemmering in het functioneren van de korps- en parketleiding en hun ambtenaren. De Afdeling volgt dan ook de rechtbank in haar overweging dat indien zich al een benadeling zou voordoen, niet is gebleken van de door de minister gestelde onevenredigheid hiervan. Het betoog faalt.
2.4. Het hoger beroep van de minister is ongegrond.
2.5. [appellant sub 1] bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat het Verslag en passages uit de Memo en het Rapport bestaan uit persoonlijke beleidsopvattingen. Hij betoogt dat nu onbestreden is dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob aan openbaarmaking van de in de documenten genoemde namen van ambtenaren in de weg staat, de in de stukken opgenomen opvattingen niet langer als persoonlijke beleidsopvattingen kunnen worden aangemerkt. Door het anonimiseren kan immers niet meer worden gezien wie de hierin opgenomen opvattingen heeft geuit. [appellant sub 1] verwijst in dit verband naar de uitspraak van de rechtbank Almelo van 7 augustus 2007, nr. 06/1404.
2.5.1. Onbestreden is dat het Verslag en de genoemde delen van de Memo en het Rapport documenten zijn die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van Pro de Wob (Kamerstukken II, 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13 en 38) is met de in deze bepaling geregelde beperking van de openbaarheid beoogd te bewerkstelligen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten.
Niet noodzakelijk is dat opvattingen, om te kunnen worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob, herleidbaar zijn tot een individueel persoon. In een document opgenomen opvattingen van personen die bij de opstelling van het document betrokken waren, dan wel opvattingen van overigens bij de beleidsvorming hiervan betrokken personen, verliezen hun karakter van persoonlijke beleidsopvattingen niet doordat zij niet herleidbaar zijn tot één bepaalde persoon en behoeven dan ook niet openbaar te worden gemaakt.
2.5.2. Na met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb kennis te hebben genomen van het Verslag en de genoemde delen van de Memo en het Rapport overweegt de Afdeling als volgt. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden geoordeeld dat het Verslag, dat een ambtelijke nota van de werk- en klankbordgroep Wet op de identificatieplicht betreft, en de genoemde delen van de Memo en het Rapport, die opvattingen van het parket-generaal onderscheidenlijk opvattingen van de werk- en klankbordgroep betreffen, als persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob moeten worden beschouwd. De stukken bevatten immers opvattingen die naar hun aard een persoonlijk karakter hebben en mede gelet op het hiervoor onder 2.5.1. overwogene dan ook niet openbaar behoeven te worden gemaakt.
Het door [appellant sub 1] gedane beroep op de uitspraak van de rechtbank Almelo kan niet slagen, omdat, naar de rechtbank terecht heeft geoordeeld, de in die zaak aan de orde zijnde situatie een geheel ander geval was dan het geval dat hier ter beoordeling staat. Het betoog van [appellant sub 1] faalt derhalve.
2.5.3. Dat, zoals [appellant sub 1] ter zitting onweersproken heeft gesteld, de Raad van Hoofdcommissarissen over het Rapport beschikt, maakt, anders dan [appellant sub 1] betoogt, niet dat het Rapport moet worden geacht openbaar gemaakt te zijn in de zin van de Wob. Daartoe wordt overwogen dat de Raad van Hoofdcommissarissen een beperkte kring van betrokkenen binnen de overheid vormt. Het verstrekken van het Rapport aan deze Raad kan niet worden beschouwd als een openbaarmaking uit eigen beweging als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Wob noch als openbaarmaking van informatie op verzoek met toepassing van de Wob.
2.5.4. Voorts betoogt [appellant sub 1] dat de rechtbank de minister ten onrechte niet heeft veroordeeld tot de bij hem in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
2.5.5. Ingevolge artikel 8:75, eerste lid, van de Awb in samenhang met artikel 1 van Pro het Besluit proceskosten bestuursrecht, kan een veroordeling in de kosten als hier bedoeld uitsluitend betrekking hebben op:
a. kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
(…)
d. verletkosten van een partij of een belanghebbende;
(…).
2.5.6. In het namens [appellant sub 1] door zijn gemachtigde bij de rechtbank ingediende beroepschrift is verzocht om toepassing te geven aan artikel 8:75 van Pro de Awb. In dit kader heeft [appellant sub 1] onder meer gewezen op de door hem, in verband met door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, gemaakte proceskosten. Reeds daarom is de rechtbank ten onrechte niet overgegaan tot een veroordeling van de minister in de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand ten behoeve van [appellant sub 1]. Het betoog slaagt.
2.6. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voorzover de rechtbank de minister niet heeft veroordeeld in de bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de minister alsnog in deze kosten veroordelen.
De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
2.7. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 september 2008 in zaak nr. 07/4035, voor zover de minister van Justitie daarbij niet is veroordeeld in de bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten voor door derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. veroordeelt de minister van Justitie tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Justitie) aan [appellant sub 1] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
V. veroordeelt de minister van Justitie tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Justitie) aan [appellant sub 1] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Justitie) aan [appellant sub 1] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 216,00 (zegge: tweehonderdzestien euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt;
VII. verstaat dat de secretaris van de Raad van State van de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Justitie) griffierecht ten bedrage van € 433,00 (zegge: vierhonderddrieëndertig euro) heft.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van Staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Neuwahl
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2009
280-597.