Uitspraak
200804800/1/R2.
Datum uitspraak: 24 juni 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1], gevestigd te [plaats], waarvan de vennoten zijn [vennoot A], wonend te [woonplaats], en [vennoot B], wonend te [woonplaats],
2. [vennoot A], wonend te [woonplaats], en [vennoot B], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 april 2008, kenmerk PZH-2008-270891, heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door het dagelijks bestuur van de deelgemeente Prins Alexander van de gemeente Rotterdam (hierna: het dagelijks bestuur) bij besluit van 11 december 2007 vastgestelde uitwerkings- en wijzigingsplan "14e uitwerking tevens gedeeltelijke wijziging bestemmingsplan Nesselande, deelgebied 1, 4e fase" (hierna: het uitwerkingsplan).
Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 juni 2008, en [vennoot A] en [vennoot B] (hierna in enkelvoud: [vennoot]) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 juni 2008, beroep ingesteld.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft het dagelijks bestuur een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 mei 2009, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [vennoot A], en [vennoot], in de persoon van [vennoot A], zijn verschenen.
Voorts is ter zitting het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. K.I. Siem, G. Aaldriks, A.A.H. Jans, en mr. L.C. Geense, allen werkzaam bij de gemeente, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het plan moet worden uitgewerkt volgens bij het plan te geven regelen, dan wel dat het plan kan worden gewijzigd binnen bij het plan te bepalen grenzen. Bij het besluit over de goedkeuring van een uitwerkings- of wijzigingsplan dient het college te toetsen of aan de bij het bestemmingsplan gegeven uitwerkingsregelen, respectievelijk wijzigingsvoorwaarden is voldaan. Ingevolge artikel 11, vierde lid, van de WRO gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) rust daarnaast op het college de taak te onderzoeken of het plan binnen de bij het bestemmingsplan gegeven regelen niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Tevens heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
2.2. Het uitwerkingsplan vormt een deeluitwerking van het op 14 januari 1999 vastgestelde en op 10 augustus 1999 goedgekeurde bestemmingsplan "Nesselande" en heeft betrekking op een strook in deelgebied 1 met de uit te werken bestemming "Wonen aan het water, uit te werken (WW)", gelegen ten westen van het Zuideinde achter de oorspronkelijke lintbebouwing. Het uitwerkingsplan voorziet in de bouw van 22 woningen. Tevens voorziet het uitwerkingsplan in een gedeeltelijke wijziging van het bestemmingsplan "Nesselande" voor zover in het uitwerkingsplan drie bouwlagen zijn toegestaan.
2.3. [appellante sub 1] en [vennoot] hebben elk een akkerbouwbedrijf. Zij stellen in beroep dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het uitwerkingsplan. Zij vrezen dat zij door de bouw van de in het uitwerkingsplan voorziene woningen in hun bedrijfsvoering worden belemmerd. Volgens [appellante sub 1] en [vennoot] is de maatbestemming die in het bestemmingsplan "Nesselande" aan de bedrijven is toegekend op onjuiste wijze op de plankaart van het uitwerkingsplan weergegeven, nu slechts een deel van het bedrijfsperceel is ingetekend. [appellante sub 1] stelt in dit verband dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de op het perceel aanwezige sleufsilo's en kuilplaten. Voorts voeren [appellante sub 1] en [vennoot] aan dat geen rekening is gehouden met de in het bestemmingsplan voorziene uitbreidingsmogelijkheid van de bedrijven. Zij stellen dat de in het uitwerkingsplan gehanteerde afstand van 25 meter van de bestaande bedrijfsbebouwing tot de voorziene woningbouw te klein is.
2.4. Het dagelijks bestuur heeft zich op het standpunt gesteld dat op de gronden ten westen en ten zuiden van Zuideinde 30 twee akkerbouwbedrijven zijn gevestigd die onder de werkingsfeer van het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer (hierna: Besluit akkerbouwbedrijven) vallen. Het dagelijks bestuur stelt verder dat in het onderhavige geval van de in de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (verder: de VNG-brochure) en van de in het gemeentelijk beleidsdocument "Bedrijven en milieuzonering Rotterdam" aanbevolen afstand van 30 meter tussen een akkerbouwbedrijf en een rustige woonwijk kan worden afgeweken, nu op grond van het Besluit akkerbouwbedrijven een afstand van 25 meter tot de dichtstbijzijnde woning van derden of een gevoelig object moet worden aangehouden. Volgens het dagelijks bestuur worden [appellante sub 1] en [vennoot] niet in hun bedrijfsvoering belemmerd, omdat de woningen zijn voorzien op een afstand van minimaal 25 meter waardoor het Besluit akkerbouwbedrijven van toepassing blijft.
Het college onderschrijft het standpunt van het dagelijks bestuur en ziet geen aanleiding het uitwerkingsplan in zoverre in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten.
2.5. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Nesselande" zijn de gronden met de bestemming "Wonen aan het water, uit te werken (WW)" onder meer bestemd voor woningen en bedrijven in de categorieën 1 en 2 van de staat van bedrijfsactiviteiten behorende bij de voorschriften alsmede daarmee, naar aard en invloed op de omgeving gelijk te stellen bedrijven.
Ingevolge het tweede lid zijn in afwijking van het bepaalde in het eerste lid ten aanzien van de functie bedrijven tevens toegestaan de op het tijdstip van terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan "Nesselande" bestaande bedrijven, die in bijlage A, onderdeel uitmakend van de voorschriften, zijn genoemd. Deze bestaande bedrijven mogen worden vergroot met maximaal tien procent van het bedrijfsvloeroppervlak dat aanwezig is op het tijdtip van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan.
Ingevolge bijlage A zijn ter plaatse van Zuideinde 30 een melkrundveebedrijf in milieucategorie 3 met een bebouwd bedrijfsvloeroppervlak van 765 m² en een akkerbouwbedrijf in milieucategorie 3 met een bebouwd bedrijfsvloeroppervlakvan 1350 m² toegestaan.
Ingevolge artikel 5, vierde lid, onder f, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Nesselande" dient bij de uitwerking rekening gehouden te worden met eventuele beperkingen die de te handhaven bedrijven (zie bijlage A, onderdeel uitmakend van deze voorschriften) met zich meebrengen, zoals stankcirkels.
2.5.1. Ingevolge artikel 1, tweede lid, onder a, sub 2, van het Besluit akkerbouwbedrijven, zoals dat gold ten tijde van de vaststelling en goedkeuring van het bestemmingsplan "Nesselande", voor zover thans van belang, is dit besluit niet van toepassing op een akkerbouwbedrijf dat is gelegen op minder dan 25 meter afstand van een woning van derden of een gevoelig object.
2.5.2. Ingevolge artikel 1, onder w, sub 1, van het Besluit landbouw milieubeheer (hierna: Besluit Landbouw), zoals dat gold ten tijde van de vaststelling en goedkeuring van het uitwerkingsplan, moet onder een object categorie I worden verstaan: bebouwde kom met stedelijk karakter.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, onder b, van het Besluit Landbouw is dit besluit van toepassing op een akkerbouw- of tuinbouwbedrijf met open grondteelt.
Ingevolge artikel 4, vijfde lid, van het Besluit Landbouw, voor zover thans van belang, is dit besluit niet van toepassing op een inrichting waar geen landbouwhuisdieren worden gehouden en die is opgericht na het tijdstip van inwerkingtreding van dit besluit en die is gelegen op een afstand van minder dan 50 meter van een object categorie I of II.
Ingevolge het zesde lid is, in afwijking van het vijfde lid, dit besluit van toepassing op een inrichting waarin geen landbouwhuisdieren worden gehouden, die is gelegen op een afstand van minder dan 50 meter van een object categorie I of II, of op een afstand van minder dan 25 meter van een object categorie III, IV of V, die is opgericht voor het tijdstip van inwerkingtreding van dit besluit en waarvan de afstand die moet worden aangehouden op grond van een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer of op grond van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven of het Besluit bedekte teelt milieubeheer tot het dichtstbijzijnde object categorie I, II, III, IV of V, niet is afgenomen.
2.5.3. Volgens de plantoelichting is deelgebied 1 in het stedenbouwkundige plan getypeerd als overgangsgebied tussen de rest van de wijk Nesselande en de open ruimte ten noorden daarvan. Verder staat daarin dat op een lager schaalniveau het plangebied de overgang vormt van de wijk Waterwijk ten westen van het plangebied naar de oorspronkelijke lintbebouwing langs het Zuideinde.
Het uitwerkingsplan voorziet in de bouw van 22 woningen aan de achterzijde van de bestaande lintbebouwing langs het Zuideinde. Ten westen en ten zuiden van Zuideinde 30 is het akkerbouwbedrijf van [appellante sub 1], onderscheidenlijk het akkerbouwbedrijf van [vennoot] gevestigd. Deze bedrijven zijn niet in het uitwerkingsplan opgenomen.
Volgens de plantoelichting is met de bedrijfsvoering van de bedrijven rekening gehouden, nu de nieuwe woningen zijn voorzien op een afstand van tenminste 25 meter vanaf de akkerbouwbedrijven. Verder staat daarin dat indien woningbouw mogelijk wordt gemaakt op minder dan 25 meter vanaf één van de akkerbouwbedrijven, dit bedrijf niet meer onder het Besluit akkerbouwbedrijven zou vallen. Het bedrijf zou dan een milieuvergunning moeten aanvragen waardoor het voortzetten van de huidige bedrijfsvoering zou kunnen worden belemmerd, hetgeen in strijd is met het bestemmingsplan "Nesselande", aldus de plantoelichting.
2.6. De Afdeling stelt voorop dat in het bestemmingsplan "Nesselande" aan de gronden waarop de bedrijven van [appellante sub 1] en [vennoot] zijn gevestigd de bestemming "Wonen aan het water, uit te werken (WW)", alsmede ten dele de bestemming "Lintbebouwing, uit te werken (L)" zijn toegekend. Hieruit volgt dat ook voor deze gronden een uitwerkingsplan dient te worden vastgesteld, waarin onder meer bestemmingen en bouwvlakken voor de bedrijven worden aangegeven. Nu deze gronden niet in het uitwerkingsplan zijn opgenomen heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de bestemmingsregeling voor deze gronden thans niet ter beoordeling voorligt. Het college is echter, mede gelet op artikel 5, vierde lid, onder f, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Nesselande", gehouden rekening te houden met eventuele beperkingen die de te handhaven bedrijven met zich brengen voor de voorziene woningbouw. Voor beantwoording van de vraag of het college in redelijkheid goedkeuring aan het uitwerkingsplan kon verlenen, dient te worden bezien of voldoende rekening is gehouden met de gevolgen die de voorziene woningbouw heeft voor de bedrijfsvoering van [appellante sub 1] en [vennoot].
2.6.1. Volgens de plantoelichting is bij het opstellen van het uitwerkingsplan onder meer gebruik gemaakt van de VNG-brochure en het gemeentelijk beleidsdocument "Bedrijven en milieuzonering Rotterdam".
In de VNG-brochure zijn de bedrijfstypen ingedeeld in milieucategorieën, die samenhangen met een indicatief aan te houden afstand ten opzichte van een milieugevoelige bestemming vanwege de mogelijke hinder van de milieufactoren geur, stof, gevaar en geluid. In de bedrijvenlijst van de VNG-brochure is voor akkerbouwbedrijven, in verband met de aspecten geluid en stof, een afstand van 30 meter tot woningen in een rustige woonwijk aanbevolen. Voorts staat in de VNG-brochure vermeld dat de aanbevolen afstand in principe geldt tussen enerzijds de perceelsgrens van het bedrijf en anderzijds de gevel van een woning.
2.7. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de in de VNG-brochure genoemde afstanden indicatief van aard zijn en dat afwijking hiervan in beginsel mogelijk is, met dien verstande dat een afwijking dient te worden gemotiveerd.
2.7.1. Met betrekking tot de afstand van de akkerbouwbedrijven tot de voorziene woningen blijkt uit de stukken en het verhandelde ter zitting dat het college is uitgegaan van een aan te houden afstand van 25 meter van de bestaande bedrijfsbebouwing tot aan de gevel van de voorziene woningen. Het college heeft aldus miskend dat op grond van de VNG-brochure de afstand in principe dient te worden gemeten tussen enerzijds de perceelsgrens van de bedrijven en anderzijds de gevel van de woningen, nu ook buiten de bedrijfsbebouwing op het perceel hinderveroorzakende activiteiten kunnen plaatsvinden. Daargelaten dat de bedrijven in een uit te werken gebied liggen en in het bestemmingsplan "Nesselande" de grenzen van de plandelen waarop de bedrijven zijn gevestigd niet zijn aangegeven, stelt [appellante sub 1] terecht dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met hinderveroorzakende bedrijfsonderdelen die buiten de bestaande bedrijfsbebouwing liggen, zoals sleufsilo's en kuilplaten. Verder hebben [appellante sub 1] en [vennoot] terecht gesteld dat het college door uit te gaan van de bestaande bedrijfsbebouwing ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de uitbreidingsmogelijkheid van tien procent van het bedrijfsvloeroppervlak die in artikel 5, tweede lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Nesselande" is opgenomen.
2.7.2. Voorts wordt overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat voor de motivering van de afwijking van de in de VNG-brochure aanbevolen afstand kan worden aangesloten bij de afstanden die in het kader van de milieuwetgeving dienen te worden aangehouden tot gevoelige bestemmingen. Per 6 december 2006 is het Besluit Landbouw in werking getreden. Dit besluit heeft onder meer het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer en het Besluit akkerbouwbedrijven vervangen. Dit heeft tot gevolg dat het college gehouden was het Besluit Landbouw bij het bestreden besluit te betrekken. Het college heeft zich in het bestreden besluit echter ten onrechte op het standpunt gesteld dat de bedrijven zonder meer onder de werking van het Besluit akkerbouwbedrijven vallen. Nu het college zich voor de onderbouwing van de afwijking van de in de VNG-brochure aanbevolen afstand uitsluitend heeft aangesloten bij de volgens het Besluit akkerbouwbedrijven aan te houden afstand, is het bestreden besluit in zoverre in strijd met de bij het nemen van het besluit te betrachten zorgvuldigheid.
2.7.3. Het dagelijks bestuur stelt in de reactie op de beroepschriften dat de bedrijven van [appellante sub 1] en [vennoot] onder de werkingssfeer van het Besluit Landbouw vallen. Het dagelijks bestuur stelt dat dit Besluit, gelet op artikel 4, zesde lid, van toepassing blijft op deze bedrijven zolang de afstand die op grond van het Besluit akkerbouwbedrijven tot deze bedrijven moest worden aangehouden niet afneemt. De bedrijven van [appellante sub 1] en [vennoot] zijn gelegen op meer dan 25 meter van een woning van derden. Nu voor de toepasselijkheid van het Besluit akkerbouwbedrijven 25 meter moest worden aangehouden tussen de bedrijven en een woning van derden of een gevoelig object en de afstand tot de voorziene woningen eveneens 25 meter bedraagt, neemt die afstand volgens het dagelijks bestuur niet af en blijft het Besluit Landbouw na verwezenlijking van de woningen van toepassing. [appellante sub 1] en [vennoot] worden volgens het dagelijks bestuur aldus niet in hun bedrijfsvoering beperkt zodat het college goedkeuring aan het uitwerkingsplan heeft kunnen verlenen.
2.7.4. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen gaat het dagelijks bestuur kennelijk ervan uit dat in het onderhavige geval gesproken moet worden van een bestaande situatie zoals bedoeld in artikel 4, zesde lid, van het Besluit Landbouw, nu het gaat om reeds bestaande akkerbouwbedrijven.
Met artikel 4, zesde lid, van het Besluit Landbouw is naar het oordeel van de Afdeling voorzien in een regeling voor ten tijde van inwerkingtreding van het Besluit Landbouw bestaande situaties, teneinde te voorkomen dat bestaande inrichtingen vergunningplichtig worden terwijl op dat moment wel werd voldaan aan de voor de toepasselijkheid van het Besluit akkerbouwbedrijven in acht te nemen afstand tot het dichtstbijzijnde object categorie I, II, III, IV of V. Deze bepaling ziet derhalve slechts op die situaties waarin sprake is van reeds ten tijde van inwerkingtreding van het Besluit Landbouw bestaande inrichtingen en bestaande objecten categorie I, II, III, IV of V. Als de in acht te nemen afstand tussen de inrichting en het bestaande object categorie I, II, III, IV of V, zoals die gold voorafgaand aan de inwerkingtreding van het Besluit Landbouw, nadien afneemt, wordt het bedrijf gelet op artikel 4, zesde lid, van het Besluit Landbouw alsnog vergunningplichtig.
2.7.5. Nu het onderhavige plan voorziet in de bouw van nieuwe woningen is na realisering daarvan geen sprake van een bestaande situatie zoals bedoeld in artikel 4, zesde lid, van het Besluit Landbouw, zodat deze bepaling niet van toepassing is.
In de onderhavige situatie ligt het dichtstbijzijnde categorie I object op een afstand van meer dan 50 meter. Niet in geschil is dat het plangebied onderdeel uitmaakt van de woningbouwlocatie Nesselande. Zoals ter zitting door het dagelijks bestuur is bevestigd, leidt verwezenlijking van de voorziene woningen ertoe dat het plangebied onderdeel gaat uitmaken van de bebouwde kom met stedelijk karakter en maakt het uitwerkingsplan aldus anders dan voorheen objecten categorie I mogelijk op een afstand van 25 meter van de bedrijven van [appellante sub 1] en [vennoot]. Het uitwerkingsplan maakt derhalve de bouw van objecten categorie I mogelijk op minder dan 50 meter van de bedrijven van [appellante sub 1] en [vennoot]. De Afdeling is van oordeel dat, gelet op het stelsel van het Besluit Landbouw, uit artikel 4, gelezen in samenhang met artikel 2, eerste lid, onder b, van het Besluit Landbouw, volgt dat na de verwezenlijking van de in het uitwerkingsplan voorziene woningen de bedrijven van [appellante sub 1] en [vennoot] niet langer onder de werking van dit Besluit vallen en zij gehouden zijn een milieuvergunning aan te vragen.
2.7.6. Volgens de plantoelichting zou de bedrijfsvoering van de bedrijven kunnen worden belemmerd indien zij na verwezenlijking van de woningen een milieuvergunning moeten aanvragen. Dit is volgens de plantoelichting niet in overeenstemming met het bestemmingsplan "Nesselande". Gelet hierop en gelet op het verhandelde ter zitting is de Afdeling van oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de bedrijven na realisering van de woningen niet vergunningplichtig worden en dat daarom geen sprake zal zijn van een belemmering van de bedrijfsvoering en voldoende rekening is gehouden met de beperkingen die de bedrijven van [appellante sub 1] en [vennoot] met zich brengen voor de voorziene woningen. Gelet hierop is niet voldaan aan de uitwerkingsregel in artikel 5, vierde lid, onder f, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Nesselande".
2.8. De conclusie is dat, gelet op hetgeen is overwogen onder 2.7.1. en 2.7.2., het door [appellante sub 1] en [vennoot] aangevoerde aanleiding geeft voor het oordeel dat het bestreden besluit voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan de plandelen met de bestemmingen "Woningen (W)", "Erf (E)", "Verblijfsgebied (Vg)", "Groen (Gr)" en "Water (Wa)", zoals nader aangegeven op de bij deze uitspraak behorende kaart, is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb. Gelet op hetgeen is overwogen onder 2.7.6. is het uitwerkingsplan voorts vastgesteld in strijd met artikel 5, vierde lid, onder f, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Nesselande", gelezen in samenhang met artikel 11, eerste lid, van de WRO. Door het uitwerkingsplan niettemin goed te keuren, heeft het college gehandeld in strijd met deze artikelen in samenhang met artikel 10:27 van de Awb. De beroepen zijn gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover het betreft de goedkeuring van de plandelen met de bestemmingen "Woningen (W)", "Erf (E)", "Verblijfsgebied (Vg)", "Groen (Gr)" en "Water (Wa)", die betrekking hebben op de gronden gelegen binnen een zone van 50 meter vanaf de plangrens aangrenzend aan de bedrijven van [appellante sub 1] en [vennoot], zoals nader aangegeven op de bij deze uitspraak behorende kaart. Op grond van het vorenstaande ziet de Afdeling tevens aanleiding om in zoverre goedkeuring te onthouden aan het uitwerkingsplan.
2.9. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 22 april 2008, kenmerk PZH-2008-270891, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan de plandelen met de bestemmingen "Woningen (W)", "Erf (E)", "Verblijfsgebied (Vg)", "Groen (Gr)" en "Water (Wa)", zoals nader aangegeven op de bij deze uitspraak behorende kaart;
III. onthoudt goedkeuring aan de onder II genoemde plandelen;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 22 april 2008;
V. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) voor [appellante sub 1] en € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) voor [vennoot A] en [vennoot B] vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. M.G.J. Parkins-de Vin en mr. J.G.C. Wiebenga, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.B. Smit-Colenbrander, ambtenaar van Staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Smit-Colenbrander
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2009
429-432.