Uitspraak
200804376/1/H2.
Datum uitspraak: 17 juni 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Ballast Nedam Beton- en Waterbouw B.V., gevestigd te Nieuwegein,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 24 april 2008 in zaak nr. 07/2351 in het geding tussen:
appellante
en
de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 oktober 2001 heeft de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (hierna: de staatssecretaris) geweigerd aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Ballast Nedam Beton- en Waterbouw B.V. (hierna: Ballast Nedam) een vergunning voor het maken en behouden van werken (wildwaterbaan, ophoging en bijbehorende activiteiten) te Grave (hierna: het waterpark) te verlenen.
Bij besluit van 9 juli 2007 heeft de staatssecretaris, voor zover thans van belang, de daartegen door Ballast Nedam en het college van burgemeester en wethouders van Grave (hierna: het college) gemaakte bezwaren opnieuw ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd.
Bij uitspraak van 24 april 2008, verzonden op 7 mei 2008, heeft de rechtbank Utrecht (hierna: de rechtbank) het daartegen door Ballast Nedam ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Ballast Nedam bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 juni 2008, hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Ballast Nedam heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 maart 2009, waar Ballast Nedam, vertegenwoordigd door mr. H. Doornhof, advocaat te Amsterdam, vergezeld door A.C.M. Kooijman, J. ten Broeke en A.V. Vleghels, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M. Vogels-Pennings, ambtenaar bij het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, vergezeld door drs. S. van 't Laar en J.G. van Kollenburg, zijn verschenen. Voorts is daar het college, vertegenwoordigd door H.B. van der Heijden, gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken is het verboden zonder vergunning van de minister van Verkeer en Waterstaat gebruik te maken van een Waterstaatswerk door anders dan waartoe het is bestemd daarin, daarop, daaronder of daarover werken te maken of te behouden.
Ingevolge het tweede lid kan een vergunning onder beperkingen worden verleend. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden verbonden.
2.1.1. Volgens de Beleidslijn ruimte voor de rivier van april 1997, gepubliceerd in de Staatscourant 1997, nr. 87, p. 6 (hierna: de Beleidslijn), zoals die tot 12 juli 2006 luidde, wordt bij ingrepen in het winterbed van grote rivieren, die tot waterstandverhoging, een feitelijke belemmering voor toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit of potentiële schade bij hoogwater kunnen leiden, een onderscheid gemaakt tussen nieuwe activiteiten die onlosmakelijk aan het winterbed van de rivier zijn gebonden en overige activiteiten. Nieuwe riviergebonden activiteiten, die limitatief zijn opgesomd, zijn toegestaan, mits wordt voldaan aan de in de Beleidslijn gestelde voorwaarden. Voor de overige nieuwe activiteiten geldt dat deze ingrepen in beginsel niet worden toegestaan, tenzij op basis van voorafgaand onderzoek kan worden aangetoond dat sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang, de activiteit niet redelijkerwijs buiten het winterbed gerealiseerd kan worden en de activiteit op de locatie geen feitelijke belemmering vormt om in de toekomst de afvoercapaciteit te vergroten.
2.1.2. Volgens artikel 5, aanhef en onder h, van de Beleidsregels grote rivieren van 4 juli 2006, gepubliceerd in de Staatscourant van 12 juli 2006, nr. 133, p. 19 (hierna: de Beleidsregels), voor zover thans van belang, wordt toestemming gegeven voor riviergebonden activiteiten, indien het gaat om de realisatie van voorzieningen die onlosmakelijk met de waterrecreatie zijn verbonden.
Volgens artikel 6, aanhef en onder a, voor zover thans van belang, wordt geen toestemming gegeven voor niet-riviergebonden activiteiten, tenzij sprake is van een groot openbaar belang en de activiteit niet redelijkerwijs buiten het rivierbed kan worden gerealiseerd.
2.2. Niet in geschil is dat Ballast Nedam het waterpark niet langer wenst te realiseren en uitsluitend beroep tegen het besluit van 9 juli 2007 (hierna: het besluit op bezwaar) heeft ingesteld om van de rechtbank het - aan een nog te voeren schadeprocedure ten grondslag te leggen - oordeel te verkrijgen dat het besluit van 16 oktober 2001 (hierna: het primaire besluit) onrechtmatig is.
In het primaire besluit heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat de wildwaterbaan en de dijkverbreding niet tot de limitatieve lijst van de Beleidslijn zijn te herleiden en derhalve niet aan de rivier gebonden zijn en dat de wildwaterbaan geen zwaarwegend maatschappelijk belang dient, redelijkerwijs buiten het winterbed van de rivier is te realiseren en een feitelijke belemmering voor een toekomstige vergroting van de afvoercapaciteit van de rivier oplevert.
2.3. Ballast Nedam betoogt dat, voor zover thans van belang, de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij met het oog op het slagen van een schadeprocedure belang bij een oordeel over het besluit op bezwaar heeft. Daartoe voert Ballast Nedam aan dat de rechtbank heeft miskend dat, nu het besluit op bezwaar niet op dezelfde gronden als het primaire besluit rust, met een vernietiging van het besluit op bezwaar niet tevens de onrechtmatigheid van het primaire besluit is gegeven.
2.3.1. Voor de vraag of Ballast Nedam met succes een procedure tot schadevergoeding in verband met het in haar ogen onrechtmatige primaire besluit kan instellen, is onder meer van belang of de door haar gestelde schade met dat besluit in een zodanig verband staat dat deze als een gevolg van dat besluit moet worden aangemerkt. Indien vaststaat, dat de staatssecretaris ten tijde van het primaire besluit de vergunning rechtmatig had kunnen weigeren en dit naar aard en omvang een zelfde schade tot gevolg zou hebben gehad, is, mede gelet op de uitspraak van de Afdeling van 15 december 2004 in zaak nr. 200305353/1 (AB 2005, 54), in beginsel aannemelijk dat dat niet het geval is.
In het besluit op bezwaar heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat de vergunning voor het waterpark kan worden geweigerd op de gronden dat, voor zover thans van belang, de aangevraagde activiteiten niet riviergebonden in de zin van artikel 5, aanhef en onder h, van de Beleidsregels zijn en, mede gezien de inmiddels gerealiseerde wildwaterbaan in Zoetermeer, niet voldoen aan de in artikel 6, aanhef en onder a, van de Beleidsregels gestelde voorwaarde dat zij niet redelijkerwijs buiten het winterbed van de rivier zijn te realiseren.
Indien het in het besluit op bezwaar genomen standpunt rechtens juist is, brengt dat daarom met zich dat de staatssecretaris in beginsel aannemelijk heeft gemaakt dat hij ten tijde van het nemen van het primaire besluit rechtmatig zou hebben kunnen weigeren een vergunning voor het waterpark te verlenen, omdat uit de Beleidslijn blijkt dat beide afwijzingsgronden de weigering van de vergunning zouden hebben kunnen dragen. In dat geval zou het voor schadevergoeding vereiste oorzakelijk verband tussen het primaire besluit en de door Ballast Nedam gestelde schade in beginsel ontbreken. Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht overwogen dat Ballast Nedam een belang bij een oordeel over het besluit op bezwaar heeft.
Het betoog faalt.
2.4. Ballast Nedam betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris zich in het besluit op bezwaar op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de activiteiten niet riviergebonden zijn en redelijkerwijs buiten het winterbed van de rivier zijn te realiseren. Daartoe voert zij aan dat zij voor het waterpark als geheel een vergunning heeft gevraagd en de wildwaterbaan en de dijkverbreding onlosmakelijk met de waterrecreatie zijn verbonden. Voorts voert zij aan dat de vergelijking met de wildwaterbaan in Zoetermeer niet opgaat, omdat de kosten van het realiseren en exploiteren van de wildwaterbaan in Grave aanzienlijk lager zouden zijn geweest, de wildwaterbaan in Grave aanzienlijk langer zou zijn geweest en de wildwaterbaan in Zoetermeer slechts een kunstmatige voorziening in een stedelijk gebied is.
2.4.1. Dat het waterpark als geheel onlosmakelijk met de waterrecreatie is verbonden en een wildwaterbaan in het rivierbed, ten opzichte van een wildwaterbaan buiten het rivierbed, verschillende voordelen heeft, betekent niet dat de beoogde activiteiten riviergebonden zijn en niet redelijkerwijs buiten het rivierbed zijn te realiseren. Daarbij is van belang dat in het in hoger beroep aangevoerde geen grond is te vinden voor het oordeel dat een wildwaterbaan in het rivierbed wezenlijk van een wildwaterbaan buiten het rivierbed verschilt en dat de staatssecretaris dit onderdeel van het besluit op bezwaar ten onrechte op een vergelijking met een wildwaterbaan buiten het rivierbed heeft gebaseerd. Dat aannemelijk is dat het realiseren van een wildwaterbaan met gebruikmaking van de rivier voor de exploitant grote bedrijfseconomische voordelen zou hebben, brengt niet met zich dat de beoogde activiteiten, waarvan derhalve niet aannemelijk is geworden dat zij buiten het winterbed van de rivier niet te realiseren zijn, daarom als riviergebonden moeten worden gekwalificeerd.
Het betoog faalt.
2.5. Gelet op het voorgaande kon de staatssecretaris de weigering van de vergunning baseren op de gronden dat de activiteiten niet aan de rivier gebonden zijn en de wildwaterbaan redelijkerwijs buiten het winterbed van de rivier is te realiseren, zodat de beroepsgronden die op andere afwijzingsgronden betrekking hebben, geen bespreking behoeven.
2.6. Ballast Nedam betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt. Daartoe voert zij aan dat de rechtbank heeft miskend dat zij in haar uitspraak tussen partijen van 10 mei 2007 in zaak nrs. 06/2607 en 06/3021 reeds heeft overwogen dat de staatssecretaris bij brief van 16 juli 1999 het vertrouwen heeft gewekt dat hij bereid is aan het realiseren van het waterpark mee te werken en de staatssecretaris dat oordeel ten onrechte bij het besluit op bezwaar niet in acht heeft genomen.
2.6.1. In die brief heeft de staatssecretaris slechts medegedeeld dat, voor zover thans van belang, met het realiseren van het waterpark een zwaarwegend maatschappelijk belang is gediend. De staatssecretaris is daarvan bij het besluit op bezwaar ook uitgegaan. Uit die brief valt niet af te leiden dat de staatssecretaris uitdrukkelijk en ondubbelzinnig een toezegging heeft gedaan dat de gevraagde vergunning zal worden verleend. De uitspraak van 10 mei 2007 houdt niet het oordeel in dat de staatssecretaris gehouden zou zijn vergunning te verlenen wegens schending van het vertrouwensbeginsel. Daarin is wel te lezen dat de staatssecretaris vertrouwen heeft gewekt ten aanzien van de aanwezigheid van het criterium van het zwaarwegend maatschappelijk belang van het project. De Afdeling wijst daarnaast op het feit dat in die uitspraak de toen voorliggende beslissing op bezwaar is vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht, zodat het de staatssecretaris vrijstond het bezwaar, voorzien van een rechtens wel toereikende motivering, alsnog ongegrond te verklaren.
Het betoog faalt.
2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Hazen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 juni 2009
452.