Uitspraak
200804128/1/V6.
Datum uitspraak: 10 juni 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 24 april 2008 in zaak nr. 07/7219 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
1. Procesverloop
Bij besluit van 4 augustus 2006 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [wederpartij] een boete van € 8.000,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
Bij besluit van 8 augustus 2007 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) het daartegen door [wederpartij] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 24 april 2008, verzonden op 28 april 2008, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het bezwaar tegen het besluit van 4 augustus 2006 gegrond verklaard, bepaald dat aan [wederpartij] een boete wordt opgelegd van € 5.000,00 en deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 juni 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 20 juni 2008. Deze brieven zijn aangehecht.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 maart 2009, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. M.M. Odijk, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. P.R.L.V.M. Kruik en mr. Y. Özdemir, advocaten te Den Haag, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel b, onder 1˚, van de Wav wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
Ingevolge artikel 18, voor zover thans van belang, wordt het niet naleven van artikel 2, eerste lid, als beboetbaar feit aangemerkt.
Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten, welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.
Ingevolge artikel 19d, eerste lid, aanhef en onder a, is de hoogte van de boete die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een natuurlijk persoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 11.250.
Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.
Volgens artikel 1 van de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2007 (hierna: de beleidsregels) worden bij de berekening van een boete als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wav voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de ‘Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav’ (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.
Volgens artikel 2, voor zover thans van belang, wordt voor de werkgever als natuurlijk persoon bij een gedraging in strijd met artikel 2, eerste lid, van de Wav als uitgangspunt voor de berekening van de op te leggen boete 0,5 maal het boetenormbedrag gehanteerd.
Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, € 8.000,00 per persoon per beboetbaar feit.
2.2. Het op ambtseed onderscheidenlijk ambtsbelofte door inspecteurs van de Arbeidsinspectie opgemaakte boeterapport van 9 februari 2006 en de daarbij behorende bijlagen (hierna: het boeterapport) houdt in dat twee vreemdelingen van Joegoslavische nationaliteit, [vreemdeling sub 1] en [vreemdeling sub 2] en hierna gezamenlijk: de vreemdelingen), op 10 januari 2006 in de bedrijfsruimte van [wederpartij] aan de [locatie] te [plaats] arbeid hebben verricht zonder dat [wederpartij] over de vereiste tewerkstellingsvergunningen beschikte. Verder is hierin vermeld dat de vreemdelingen de ouders van [wederpartij] zijn.
2.3. De rechtbank heeft overwogen dat de minister zich op basis van de in het boeterapport genoemde feiten terecht op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdelingen ten dienste van [wederpartij] arbeid hebben verricht, zodat hij als werkgever in de zin van de Wav is aan te merken. De rechtbank heeft verder overwogen dat daarmee vaststaat dat sprake was van overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wav, zodat de minister in beginsel bevoegd was om ter zake van de beboetbare feiten boetes op te leggen. De rechtbank heeft voorts overwogen dat de minister de overtreding wegens het tewerkstellen van de vreemdeling sub 1 aan [wederpartij] mocht toerekenen en dat niet is gebleken van feiten of omstandigheden die aanleiding gaven om in zoverre van boeteoplegging af te zien dan wel de boete te matigen.
Aangezien het hoger beroep van de minister zich niet tegen deze overwegingen van de rechtbank richt en [wederpartij] geen hoger beroep heeft ingesteld, dient hetgeen [wederpartij] dienaangaande in zijn verweerschrift naar voren heeft gebracht buiten de beoordeling van het hoger beroep te blijven.
2.4. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij zich gezien het samenstel van feiten en omstandigheden niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van bijzondere feiten en omstandigheden die afwijking van de in de beleidsregels neergelegde boetenormbedragen rechtvaardigen. De minister voert daartoe aan dat de slechte psychische gesteldheid van de vreemdeling sub 2 geenszins de werkzaamheden die hij ten behoeve van het bedrijf van [wederpartij] heeft verricht rechtvaardigt. De rechtbank heeft in dat verband niet onderkend dat [wederpartij] eventueel met behulp van de vreemdeling sub 1 een zodanige invulling aan het medische advies van diens behandelend psychiater had kunnen geven, dat overtreding van artikel 2 van de Wav was voorkomen. De rechtbank heeft in de door [wederpartij] aangevoerde omstandigheden dan ook ten onrechte aanleiding gezien de voor de vreemdeling sub 2 opgelegde boete te matigen, aldus de minister.
2.4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juli 2007 in zaak nr.
200607461/1), is bij een besluit tot boeteoplegging het in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) neergelegde evenredigheidsbeginsel aan de orde. Als de toepassing van de beleidsregels voor een belanghebbende gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen, moet van deze beleidsregels worden afgeweken. Bij bijzondere omstandigheden die tot matiging van de boete aanleiding geven gaat het in ieder geval, mede gelet op artikel 4:84 van de Awb, om individuele omstandigheden met een uitzonderlijk karakter.
200607461/1), is bij een besluit tot boeteoplegging het in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) neergelegde evenredigheidsbeginsel aan de orde. Als de toepassing van de beleidsregels voor een belanghebbende gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen, moet van deze beleidsregels worden afgeweken. Bij bijzondere omstandigheden die tot matiging van de boete aanleiding geven gaat het in ieder geval, mede gelet op artikel 4:84 van de Awb, om individuele omstandigheden met een uitzonderlijk karakter.
2.4.2. De rechtbank heeft bij haar overwegingen dat de voor de vreemdeling sub 2 opgelegde boete op grond van bijzondere feiten en omstandigheden dient te worden gematigd tot € 1.000,00 betrokken dat de minister zich bij zijn beslissing over de hoogte daarvan ten onrechte geen rekenschap heeft gegeven van de bijzondere omstandigheden waarin [wederpartij] zich als zoon van een vader met ernstige psychische problemen bevond. In dat verband heeft de rechtbank van belang geacht dat [wederpartij] destijds met de vreemdeling sub 2 vanuit Joegoslavië naar Nederland is gekomen om asiel aan te vragen en dat hij wegens psychische problemen bij [wederpartij] is gaan inwonen in diens boven de garage gelegen woning. De rechtbank heeft voorts aannemelijk geacht dat [wederpartij] slechts de intentie had om de vreemdeling sub 2 door middel van het verschaffen van klusjes bezig te houden, zoals ook door de behandelend psychiater was geadviseerd. Tot slot heeft de rechtbank van belang geacht dat uit de door [wederpartij] overgelegde verklaring van de behandeld psychiater blijkt dat de vreemdeling sub 2 niet in staat was om te werken en dat hij inmiddels over een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd voor het ondergaan van medische behandeling beschikt.
2.4.3. De rechtbank heeft niet onderkend dat, zoals de minister betoogt, [wederpartij] een invulling aan het advies van de psychiater had kunnen geven zonder de vreemdeling sub 2 in zijn onderneming tewerk te stellen. Ten tijde van de controle was de vreemdeling sub 2 bezig met het schoonmaken en poetsen van auto's. De vreemdeling sub 2 heeft ten overstaan van de inspecteur van de Arbeidsinspectie verklaard dat [wederpartij] hem opdracht had gegeven om met een kwast de rubberen randen om de autoruiten in te smeren met een zwarte vloeistof. Die opdracht past in de normale bedrijfsvoering van de onderneming van [wederpartij] en door deze uit te voeren is de vreemdelingen sub 2 dienstig geweest in het door [wederpartij] uitgeoefende bedrijf. In dat verband is van belang dat uit de ten overstaan van de inspecteurs van de Arbeidsinspectie afgelegde verklaring van [wederpartij] van 24 januari 2006 volgt dat de vreemdeling sub 2 doorgaans invulling aan het medisch advies gaf door in de garage te sleutelen aan fietsen. Niet valt in te zien dat de vreemdeling sub 2 op de dag van de controle door de Arbeidsinspectie niet evenzeer op die wijze klusjes had kunnen verrichten.
Het betoog slaagt.
2.5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Ten aanzien van het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 8 augustus 2007 overweegt de Afdeling dat, voor zover met het vorenoverwogene niet op de bij de rechtbank voorgedragen beroepsgronden is beslist, aan deze gronden niet wordt toegekomen. Over die gronden is door de rechtbank uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een oordeel gegeven, waartegen in hoger beroep niet is opgekomen. Evenmin is sprake van een nauwe verwevenheid tussen het oordeel over die gronden, dan wel onderdelen van het bij de rechtbank bestreden besluit waarop ze betrekking hebben, en hetgeen in hoger beroep aan de orde is gesteld. Deze beroepsgronden vallen thans dientengevolge buiten het geding.
2.6. Gegeven hetgeen in 2.4.3. is overwogen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 8 augustus 2007 alsnog ongegrond verklaren.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 24 april 2008 in zaak nr. 07/7219;
III. verklaart het bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. B. van Wagtendonk, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Wagtendonk w.g. De Vink
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 juni 2009
154-501.