Uitspraak
200805875/1/H3.
Datum uitspraak: 13 mei 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het dagelijks bestuur van de deelgemeente Overschie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 7 juli 2008 in zaak nr. 07/3664 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
het dagelijks bestuur van de deelgemeente Overschie.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 februari 2007 heeft het dagelijks bestuur van de deelgemeente Overschie (hierna: het dagelijks bestuur) de aanvraag van [wederpartij] om een uitwegvergunning ten behoeve van het perceel [locatie] te [plaats] afgewezen.
Bij besluit van 28 augustus 2007 heeft het dagelijks bestuur het besluit van 13 februari 2007 gehandhaafd onder wijziging van de motivering.
Bij uitspraak van 7 juli 2008, verzonden op 8 juli 2008, heeft de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 augustus 2007 vernietigd en bepaald dat het dagelijks bestuur een nieuw besluit neemt op het bezwaar van [wederpartij] met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het dagelijks bestuur bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 juli 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 26 augustus 2008.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 18 november 2008 heeft het dagelijks bestuur opnieuw op het bezwaar van [wederpartij] beslist. Hierbij is, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, de door [wederpartij] verzochte uitwegvergunning aan hem verleend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 maart 2009, waar het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman, werkzaam bij de gemeente Rotterdam, en [wederpartij], in persoon, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2.1.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam (hierna: de APV) is het verboden zonder vergunning van het college een uitweg te maken naar de weg.
Ingevolge het derde lid kan een vergunning als bedoeld in het eerste lid worden geweigerd in het belang van:
a. de bruikbaarheid van de weg;
b. het veilig en doelmatig gebruik van de weg;
c. de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving;
d. de bescherming van groenvoorzieningen in de gemeente.
2.2. Het dagelijks bestuur heeft in het besluit van 28 augustus 2007 overwogen dat het ten tijde van belang een gedragslijn hanteerde die inhield dat een aanvraag voor een uitwegvergunning in beginsel werd verleend, indien dit gepaard ging met het verlies van maximaal één openbare parkeerplaats. Daarnaast werd een aanvraag om een uitwegvergunning volgens het dagelijks bestuur getoetst aan artikel 2.1.12 van de APV. Het dagelijks bestuur heeft de door [wederpartij] verzochte uitwegvergunning geweigerd in het belang van de bruikbaarheid en het veilig en doelmatig gebruik van de weg, omdat uit onderzoek is gebleken dat de parkeerdruk in het betrokken gebied onaanvaardbaar hoog is.
2.3. De rechtbank heeft overwogen dat zij geen aanleiding ziet om de resultaten van de door het dagelijks bestuur uitgevoerde parkeertelling voor onjuist te houden. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de parkeerdruk in een bepaald gebied van invloed is op de wijze waarop van de openbare weg gebruik kan worden gemaakt en in die zin de door artikel 2.1.12, derde lid, van de APV beschermde belangen raakt.
Het dagelijks bestuur heeft volgens de rechtbank onvoldoende gemotiveerd waarom het juist in het geval van [wederpartij] de toets aan artikel 2.1.12 van de APV heeft laten prevaleren boven de toets aan de gedragslijn, nu niet wordt betwist dat als gevolg van het realiseren van de uitweg één openbare parkeerplaats komt te vervallen. [wederpartij] zou op grond van de gedragslijn zonder meer aanspraak hebben kunnen maken op de uitwegvergunning. Het dagelijks bestuur heeft niet kunnen motiveren wanneer het omslagpunt, voor wat betreft de onaanvaardbaarheid van de parkeerdruk heeft plaatsgevonden ten opzichte van eerdere aanvragen om een uitwegvergunning die wel zijn gehonoreerd, aldus de rechtbank.
2.4. Het dagelijks bestuur betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het de toets aan artikel 2.1.12 van de APV heeft laten prevaleren boven de gedragslijn. Naast de beoordeling van de vraag of een situatie als bedoeld in de gedragslijn zich voordoet, wordt volgens het dagelijks bestuur altijd aan artikel 2.1.12 van de APV getoetst. De parkeerdruk is in het betreffende gebied onaanvaardbaar hoog, waardoor het belang van de bruikbaarheid en het veilig en doelmatig gebruik van de weg zwaarder weegt dan het belang van [wederpartij] bij verlening van de uitwegvergunning, aldus het dagelijks bestuur. Het dagelijks bestuur betoogt verder dat, mocht er al een omslagpunt zijn, in het besluit van 28 augustus 2007 voldoende is gemotiveerd waarom het de door [wederpartij] verzochte uitwegvergunning heeft geweigerd.
2.4.1. Dit betoog slaagt. De door het dagelijks bestuur gevolgde gedragslijn moet worden geacht te strekken tot uitleg van de APV-criteria, nu een gedragslijn geen algemeen verbindende voorschriften, zoals APV-criteria, terzijde kan stellen. Het dagelijks bestuur mag een dergelijke interpretatieve gedragslijn hanteren, maar moet er daarbij rekening mee houden dat zich omstandigheden kunnen voordoen op grond waarvan slechts tot een juiste toepassing van artikel 2.1.12, derde lid, van de APV kan worden gekomen indien van die gedragslijn wordt afgeweken. De Afdeling stelt vast dat de gedragslijn als enige maatstaf kent het verval van maximaal één openbare parkeerplaats. Deze gedragslijn kan bovendien in redelijkheid niet zijn bedoeld als uitputtende uitwerking van de APV-criteria, nu deze niet ziet op belangen als het veilig gebruik van de weg en de bescherming van groenvoorzieningen, die door de APV-criteria worden beschermd. Terecht is het dagelijks bestuur er daarom van uitgegaan dat niet kan worden volstaan met toetsing aan de gedragslijn doch dat die toetsing deel moet uitmaken van de beoordeling aan de hand van de APV-criteria. Een door het dagelijks bestuur overgelegd besluit van 17 december 2002 tot weigering van de afgifte van een uitwegvergunning ten behoeve van een ander perceel in de deelgemeente, om redenen van verkeersveiligheid, bevestigt dat deze beoordelingswijze ook bij eerdere aanvragen is gevolgd en dat het dagelijks bestuur in voorkomende gevallen van de gedragslijn afwijkt met het oog op de bescherming van de in de APV genoemde belangen.
Het dagelijks bestuur heeft onbestreden gesteld dat uit onderzoek is gebleken van voornoemde hoge parkeerdruk in het betrokken gebied. Niet gebleken is dat dit onderzoek op onzorgvuldige wijze is uitgevoerd noch dat de resultaten van dit onderzoek niet juist zouden zijn. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het dagelijks bestuur deugdelijk heeft gemotiveerd dat het, gezien de vaststelling van die hoge parkeerdruk ter plaatse en de wens deze met het oog op de verschillende in de APV-criteria vermelde belangen niet verder te laten toenemen, slechts tot een juiste toepassing van artikel 2.1.12, derde lid, van de APV kon komen, indien van de gedragslijn werd afgeweken en de uitwegvergunning werd geweigerd.
2.5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 28 augustus 2007 beoordelen, voor zover dit bespreking behoeft.
2.6. [wederpartij] voert aan dat met de verlening van een uitwegvergunning in zijn geval de belangen van bruikbaarheid en het veilig en doelmatig gebruik van de weg niet in geding zijn. Met de verlening van een uitwegvergunning vervalt geen parkeerplaats, omdat hier een parkeerplaats voor in de plaats komt. Het bestaan van een uitweg levert een extra parkeerplaats op, omdat een auto voor de uitweg kan worden geparkeerd, aldus [wederpartij].
2.6.1. Dit betoog slaagt niet. Met de verlening van een uitwegvergunning vervalt een openbare parkeerplaats. Voor deze openbare parkeerplaats komt geen andere openbare parkeerplaats terug, maar een parkeerplaats op het erf van [wederpartij]. Het college heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat met het vervallen van een openbare parkeerplaats, gelet op de hoge parkeerdruk in het betrokken gebied, de belangen van bruikbaarheid en het veilig en doelmatig gebruik van de weg in geding zijn. De stelling van [wederpartij] dat het bestaan van een uitweg een extra parkeerplaats oplevert is onjuist. Op grond van artikel 24, eerste lid, aanhef en onder b, van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 is het immers niet toegestaan om voor een uitweg te parkeren.
2.7. De omstandigheid dat het dagelijks bestuur bij het besluit op bezwaar van 27 augustus 2007 de in artikel 7:10, eerste lid, van de Awb neergelegde beslistermijn heeft overschreden brengt niet de vernietiging van dit besluit met zich, omdat deze termijn een termijn van orde is. [wederpartij] had tegen het uitblijven van het besluit op bezwaar beroep op grond van artikel 8:1 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:2 aanhef en onder b, van de Awb kunnen instellen bij de rechtbank.
2.8. [wederpartij] betoogt verder dat voor het perceel [locatie 2] een uitwegvergunning is aangevraagd en dat ten behoeve van dit perceel door Gemeentewerken al een uitrit is aangelegd. Volgens [wederpartij] getuigt deze handelwijze van rechtsongelijkheid.
2.8.1. Dit beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. Hiertoe wordt overwogen dat, nog afgezien van het antwoord op de vraag of de parkeersituatie aan de [locatie] vergelijkbaar is met de parkeersituatie aan de [locatie], uit het verslag van de hoorzitting van 10 mei 2007 volgt dat Gemeentewerken de uitrit aan het perceel [locatie sub 2] abusievelijk en zonder dat daarvoor een uitwegvergunning was verleend, heeft aangelegd. Een aanspraak op verlening van een vergunning kan reeds daarom daarop derhalve niet worden gebaseerd.
2.9. Het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 27 augustus 2007 van het dagelijks bestuur is ongegrond.
2.10. Het besluit van 18 november 2008 is een besluit als bedoeld in artikel 6:18, eerste lid, van de Awb. De Afdeling zal dit besluit op grond van artikel 6:19, eerste lid, in samenhang met artikel 6:24 van die wet, in de beoordeling betrekken.
2.10.1. Bij genoemd besluit heeft het dagelijks bestuur de door [wederpartij] verzochte uitwegvergunning aan hem verleend.
2.10.2. Met de vernietiging van de aangevallen uitspraak is de grondslag aan dit besluit komen te ontvallen. De Afdeling zal dit besluit vernietigen.
2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 7 juli 2008 in zaak nr. 07/3664;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. vernietigt het besluit van het dagelijks bestuur van deelgemeente Overschie van 18 november 2008, kenmerk UDB08/01010.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. C.H.M. van Altena, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Neuwahl
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2009
280-581.