Uitspraak
200805544/1/H2.
Datum uitspraak: 15 april 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Fokus Exploitatie, gevestigd te Groningen,
appellante,
en
het college voor zorgverzekeringen,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 30 januari 2008 heeft het college voor zorgverzekeringen (hierna: het college) de aan de stichting Stichting Fokus Exploitatie (hierna: Fokus) voor 2006 verleende subsidie lager vastgesteld.
Bij besluit van 1 juli 2008 heeft het college het door Fokus hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft Fokus bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 juli 2008, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 maart 2009, waar Fokus, vertegenwoordigd door de [voorzitter] van de raad van bestuur van Fokus, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C.D. van der Herberg en J. van Nieuwkoop, beiden in dienst van het college, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 374, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW) worden op de balans voorzieningen opgenomen tegen naar hun aard duidelijk omschreven verplichtingen die op de balansdatum als waarschijnlijk of als vaststaand worden beschouwd, maar waarvan niet bekend is in welke omvang of wanneer zij zullen ontstaan. Tevens kunnen voorzieningen worden opgenomen tegen uitgaven die in een volgend boekjaar zullen worden gedaan, voor zover het doen van die uitgaven zijn oorsprong mede vindt voor het einde van het boekjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal boekjaren.
Ingevolge artikel 1.8.7, eerste lid, van de Regeling subsidies Awbz (hierna: de Regeling) wordt het bedrag van de verleende instellingssubsidie, voor zover het zonder toepassing van de in artikel 1.2.2 bedoelde vermindering, na uitvoering van de gesubsidieerde activiteiten overeenkomstig de geldende verplichtingen, niet is besteed aan de doeleinden waarvoor het is verstrekt, gereserveerd.
Ingevolge het tweede lid wordt voor de berekening van het in het eerste lid bedoelde te reserveren bedrag het totaal van de met de gesubsidieerde activiteiten samenhangende baten, bestaande uit de verleende instellingssubsidie en de gerealiseerde overige baten, verminderd met de lasten van de gesubsidieerde activiteiten. Deze uitkomst wordt toegerekend naar rato van de verleende instellingssubsidie en de, in de ingediende begroting opgenomen, met de gesubsidieerde activiteiten samenhangende, overige baten. Het te reserveren bedrag is het aan de instellingssubsidie toegerekende deel.
Ingevolge het derde lid worden toevoegingen aan voorzieningen als bedoeld in artikel 374, eerste lid, van Boek 2 van het BW, die samenhangen met de gesubsidieerde activiteiten, gerekend tot de lasten van de gesubsidieerde activiteiten, bedoeld in het tweede lid.
Ingevolge artikel 1.8.8 worden op de balans de voorzieningen gesplitst naar hun aard en de reservering opgenomen. In de toelichting op de balans worden de toevoegingen en de onttrekkingen aan de voorzieningen en de reservering toegelicht.
Ingevolge artikel 2.9.6, eerste lid, bestaat de subsidie in afwijking van artikel 1.2.1 uit het product van het door de subsidieontvanger begrote aantal te verlenen uren ADL-assistentie en het door het college vast te stellen tarief per uur.
2.2. Bij besluit van 13 januari 2006 heeft het college voor 2006 aan Fokus een subsidie verleend voor ADL-assistentie in ADL-clusters ten bedrage van € 51.920.547,00. Het college heeft dit bedrag gebaseerd op een begrote productie van 960.000 uren en een uurtarief van € 53,66.
Bij besluit van 30 januari 2008 heeft het college de subsidie lager vastgesteld met, voor zover hier van belang, een bedrag van € 41.128,00. Naar het oordeel van het college betreft het kosten die niet subsidiabel zijn in de zin van de Regeling. Het gaat hier om een bedrag dat Fokus had toegevoegd aan de voorziening 'jubilea-uitkeringen'.
Bij besluit van 1 juli 2008 heeft het college dat besluit gehandhaafd. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat uit de tekst en het systeem van de Regeling blijkt dat deze uitgaat van een kasstelsel, waarbij alleen werkelijke uitgaven worden vergoed en slechts een voorziening kan worden getroffen indien de mogelijkheid daartoe is opgenomen in de specifieke paragraaf die de subsidie voor de desbetreffende vorm van zorg regelt. In paragraaf 2.9 die ziet op assistentie in ADL-clusters is die mogelijkheid, zo heeft het college uiteengezet, niet opgenomen.
2.3. Fokus betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de Regeling niet voorziet in de subsidiëring van de voorziening die hier aan de orde is en evenmin in een toevoeging in enig jaar aan deze voorziening. Daartoe voert Fokus onder meer aan dat Richtlijn 271 van de Raad voor de Jaarverslaggeving haar verplicht een voorziening te vormen voor jubilea-uitkeringen en voorts dat artikel 1.8.7, derde lid, van de Regeling het vormen van voorzieningen en het toevoegen aan voorzieningen mogelijk maakt, nu toevoegingen aan voorzieningen volgens deze bepaling worden gerekend tot de lasten van gesubsidieerde activiteiten, zoals bedoeld in het tweede lid van dit artikel. Deze bepaling kent geen beperkingen ten aanzien van de aard en soort van de voorziening, aldus Fokus.
2.3.1. Voorop gesteld moet worden dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 7 november 2007 in zaak nr. 200702262/1 (www.raadvanstate.nl), de onderhavige subsidie niet wordt vastgesteld op basis van de jaarrekening van de gesubsidieerde instelling, maar op basis van de werkelijk gemaakte subsidiabele kosten. De wijze waarop de jaarrekening volgens de richtlijnen van de Raad voor de Jaarverslaglegging moet worden ingericht, is derhalve niet van doorslaggevend belang voor de vaststelling van de subsidie.
2.3.2. Anders dan het college stelt, volgt uit de tekst van artikel 1.8.7, derde lid, van de Regeling evenwel niet dat deze bepaling niet de algemene mogelijkheid voor subsidieontvangers behelst om toevoegingen aan voorzieningen te plegen, maar slechts de boekhoudkundige gevolgen van een getroffen voorziening betreft, zoals het college stelt. Evenmin volgt uit het systeem van de Regeling dat de subsidieontvanger slechts voorzieningen mag vormen en toevoegingen daaraan mag doen wanneer de specifieke paragraaf die ziet op subsidie voor de desbetreffende vorm van zorg die mogelijkheid biedt. In de paragrafen 5 en 11 van hoofdstuk II, betreffende subsidies voor MEE-organisaties en abortusklinieken, is een bepaling opgenomen betreffende voorzieningen. In artikel 2.5.6 van de Regeling, voor zover hier van belang, is bepaald dat een MEE-organisatie ten laste van de subsidie slechts een voorziening kan vormen voor de in die bepaling limitatief opgesomde kostenposten. In de toelichting op die bepaling is vermeld: "De vorming van voorzieningen wordt in de eerste plaats bepaald door artikel 374 van boek 2 BW. Om de werking van dat artikel in te perken is in het eerste lid van artikel 2.5.6 geregeld dat een MEE-organisatie slechts de daargenoemde voorzieningen mag vormen. De vorming en instandhouding van andere voorzieningen is dus niet toegestaan." In artikel 2.11.7, voor zover hier van belang, is bepaald dat in afwijking van artikel 1.8.7 toevoegingen aan voorzieningen niet worden gerekend tot de lasten van gesubsidieerde activiteiten. Uit deze bepalingen leidt de Afdeling af dat het in hoofdstuk I van de Regeling, betreffende algemene bepalingen, opgenomen artikel 1.8.7, derde lid, gelezen in samenhang met artikel 374 van boek 2 BW, de algemene mogelijkheid aan subsidieontvangers biedt toevoegingen aan voorzieningen te plegen voor zover de voorzieningen samenhangen met gesubsidieerde activiteiten en dat in de afzonderlijke paragrafen van hoofdstuk II betreffende de specifieke subsidies voor vormen van AWBZ-zorg op die algemene mogelijkheid beperkingen worden aangebracht. Gelet hierop volgt de Afdeling niet het standpunt van het college, dat de mogelijkheid om toevoegingen aan voorzieningen te plegen slechts bestaat voor zover dat in de afzonderlijke subsidiespecifieke paragrafen is bepaald.
Nu in paragraaf 2.9 die ziet op assistentie in ADL-clusters geen beperkende bepaling is opgenomen, worden toevoegingen van Fokus aan voorzieningen die samenhangen met de gesubsidieerde activiteiten gerekend tot de lasten van de gesubsidieerde activiteiten, bedoeld in artikel 1.8.7, tweede lid.
2.3.3. De door het college te verstrekken subsidie voor ADL-assistentie bestaat, gelet op artikel 2.9.6, eerste lid, van de Regeling, uit het product van het door Fokus begrote aantal te verlenen uren ADL-assistentie en het door het college vast te stellen tarief per uur. Uit dat tarief dienen onder meer de loonkosten van Fokus te worden bekostigd. Nu niet in geschil is dat jubilea-uitkeringen behoren tot de loonkosten van het personeel dat in dienst is bij Fokus, bestaat geen grond voor het oordeel dat een voorziening voor jubilea-uitkeringen niet samenhangt met de gesubsidieerde activiteit.
Jubilea-uitkeringen zijn naar hun aard duidelijk omschreven verplichtingen die op de balansdatum als waarschijnlijk of als vaststaand worden beschouwd, maar waarvan niet bekend is in welke omvang of wanneer zij zullen ontstaan, als bedoeld in artikel 374 boek 2 BW. Derhalve kon Fokus hiervoor een voorziening vormen en daaraan toevoegingen plegen.
2.3.4. Gelet hierop slaagt het betoog van Fokus.
2.4. Het beroep is gegrond. Het besluit van 1 juli 2008 komt voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 1.8.7, derde lid, van de Regeling. De overige gronden van het beroep van Fokus behoeven geen bespreking. Het college dient, met inachtneming van deze uitspraak, opnieuw te beslissen op het door Fokus tegen het besluit van 30 januari 2008 gemaakte bezwaar.
2.5. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college voor zorgverzekeringen van 1 juli 2008, kenmerk PAK/28048197;
III. gelast dat het college voor zorgverzekeringen aan de stichting Stichting Fokus Exploitatie het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Poot
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 april 2009
362.