Uitspraak
200805284/1.
Datum uitspraak: 18 maart 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 23 mei 2008 in zaak nr. 07/4674 in het geding tussen:
het college van burgemeester en wethouders van Tiel
(lees: de gemeente Tiel)
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij besluit van 11 december 2006 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: de minister) de voor een bijdrage in aanmerking komende kosten van declaratie nr. 2006-002-01 (hierna: de declaratie) voor het project 'Stadsgrachten en plantage' van de gemeente Tiel (hierna: de gemeente) ten bedrage van € 287.111,19 voor kosten van opsporing van explosieven uit de Tweede Wereldoorlog, vastgesteld op € 8.423,50 en, na verrekening van die kosten met een drempelbijdrage van € 101.355,00, de bijdrage vastgesteld op € 0,00.
Bij besluit van 1 oktober 2007 heeft de minister het daartegen door de gemeente gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 mei 2008, verzonden op 30 mei 2008, heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het daartegen door de gemeente ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 oktober 2007 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven met betrekking tot bepaalde, in de uitspraak aangeduide, kosten. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 juli 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 7 augustus 2008.
De gemeente heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 24 oktober 2008 heeft de minister, gevolg gevend aan de rechtbankuitspraak, een nieuw besluit op bezwaar genomen, daarin het totaal van de declarabele kosten vastgesteld op € 77.024,10 en, na verrekening van die kosten met de drempelbijdrage van € 101.355,00, de bijdrage opnieuw vastgesteld op € 0,00. De gemeente heeft bij brief van 11 november 2008 op dit besluit gereageerd. De minister heeft hierop bij brief van 16 december 2008 gereageerd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 februari 2009, waar de minister, vertegenwoordigd door drs. J.J.M. Schipper, werkzaam bij de Dienst Regelingen van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de Dienst Regelingen), en de gemeente, vertegenwoordigd door mr. D.J. Stoffer, ambtenaar in dienst bij de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het hoger beroep richt zich uitsluitend tegen de uitspraak van de rechtbank voor zover deze betrekking heeft op de gedeclareerde kosten van de onderzoeken die zijn uitgevoerd door het Explosieven Opruimings Commando Koninklijke Landmacht (hierna: EOCKL), Riel Explosive Advice & Services Europe B.V. (hierna: REASeuro) en T&A Survey B.V. (hierna: T&A Survey). De rechtbank heeft voor die kosten niet bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit van 1 oktober 2007 in stand blijven.
2.2. De minister betoogt in de eerste plaats dat de rechtbank artikel 24 van het Bijdragebesluit kosten opsporing en ruiming conventionele explosieven Tweede Wereldoorlog 2006 (Stb. 2006, 674; hierna: Bijdragebesluit 2006) onjuist heeft uitgelegd. Hij voert aan dat ingevolge dit artikel het inmiddels vervallen Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999 (stb. 1999, 402; hierna: het Bijdragebesluit 1999), zoals dat luidde op 31 december 2005, op de declaratie van toepassing is.
2.2.1. Ingevolge artikel 24 van het Bijdragebesluit 2006, voor zover thans van belang, blijft op opsporingen en ruimingen die vóór 1 januari 2006 in uitvoering zijn genomen het Bijdragebesluit 1999, zoals dat luidde op 31 december 2005, van toepassing.
Vast staat dat de declaratie kosten van opsporing betreft waarvoor de eerste werkzaamheden in 1999/2000 zijn verricht. Ingevolge artikel 24 van het Bijdragebesluit 2006 is daarom het Bijdragebesluit 1999, zoals dat luidde op 31 december 2005, op de declaratie van toepassing. In het besluit van 1 oktober 2007 op bezwaar heeft de minister zich echter expliciet op het standpunt gesteld dat het Bijdragebesluit 2006 op de declaratie van toepassing is en heeft hij de declaratie daaraan getoetst. De minister is er in dat besluit, anders dan in het hoger beroepschrift, verder van uitgegaan dat de in 2.1 bedoelde onderzoeken in de periode 5 maart 2003 tot en met 14 juli 2005 zijn uitgevoerd. Hoewel de rechtbank in rechtsoverweging 3.2 van de aangevallen uitspraak ten onrechte heeft overwogen dat het Bijdragebesluit 2006 op de declaratie van toepassing is, heeft zij met juistheid in rechtsoverweging 3.4.2 van de aangevallen uitspraak overwogen dat de bedoelde werkzaamheden in de periode 2000-2002 zijn uitgevoerd en dat de minister ten onrechte het bepaalde in artikel 12, eerste lid, en artikel 13 van het Bijdragebesluit 2006 aan de gemeente heeft tegengeworpen, omdat die bepalingen in voormelde periode nog niet golden. De rechtbank heeft het besluit van 1 oktober 2007 daarom terecht vernietigd.
2.3. Het betoog van de minister dat de rechtbank de begrippen opsporing en ruiming niet overeenkomstig het Bijdragebesluit 1999 heeft uitgelegd berust voorts op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft aan deze begrippen in de aangevallen uitspraak geen eigen uitleg gegeven.
2.4. Het betoog van de minister dat de rechtbank de kosten van de onderzoeken die door het EOCKL en REASeuro zijn uitgevoerd ten onrechte als opsporingskosten heeft aangemerkt, kan evenmin slagen. De rechtbank heeft in rechtsoverweging 3.4.3 van de aangevallen uitspraak, waarnaar de minister heeft verwezen, slechts overwogen geen aanleiding te zien onderscheid te maken tussen kosten die betrekking hebben op vooronderzoek en kosten die betrekking hebben op opsporing. Nu zij daarbij expliciet heeft vermeld dat dit een overweging ten overvloede betreft, is de minister hieraan niet gebonden en behoeft dit geen verdere bespreking.
2.5. De minister betoogt ten slotte dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat de declaratie ingevolge artikel 13, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999 te laat is ingediend, omdat ingevolge deze bepaling bij opsporingswerkzaamheden met een doorlooptijd langer dan 12 maanden per kalenderjaar een declaratie wordt ingediend. De minister voert aan dat T&A Survey opsporingswerkzaamheden heeft verricht in 2002 en dat ingevolge voormelde bepaling de kosten daarvan voor 1 oktober 2003 moesten worden gedeclareerd om voor een bijdrage in aanmerking te kunnen komen. Hij voert verder aan dat de vooronderzoeken van het EOCKL en REASeuro in 1999/2000 onderscheidenlijk 2000/2001 zijn verricht. Volgens de minister moeten de kosten van vooronderzoeken gelijktijdig met de eerste declaratie voor opsporingskosten worden ingediend. Nu ook de declaratie voor deze onderzoeken eerst op 28 september 2006 is ingediend, komen de kosten van de drie onderzoeken volgens de minister niet in aanmerking voor een bijdrage.
2.5.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van het Bijdragebesluit 1999 verstaat dit besluit onder opsporingswerkzaamheden: detecteren (vaststellen van de aanwezigheid van een voorwerp op of onder het maaiveld) en lokaliseren (vaststellen van de exacte ligplaats van een voorwerp, dat op of onder het maaiveld is gedetecteerd).
Ingevolge artikel 13, eerste lid, dient het college om in aanmerking te kunnen komen voor een bijdrage de declaratie vóór 1 oktober van het jaar volgend op de beëindiging van de opsporings- of ruimingsactiviteiten in bij de minister.
Ingevolge het tweede lid wordt bij opsporingswerkzaamheden met een doorlooptijd langer dan 12 maanden per kalenderjaar een declaratie ingediend.
2.5.2. Thans is niet meer in geschil dat de onderzoeken van het EOCKL en REASeuro het vooronderzoek betreffen. Evenmin is nog in geschil dat het onderzoek van T&A Survey opsporingswerkzaamheden betreft, nu ter zitting van de zijde van de gemeente is toegelicht dat T&A Survey werkzaamheden in het veld, bestaande uit het detecteren van munitie, heeft verricht.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van het Bijdragebesluit 1999 geldt als hoofdregel dat een declaratie vóór 1 oktober van het jaar volgend op de beëindiging van de opsporings- of ruimingswerkzaamheden moet worden ingediend om voor een bijdrage in aanmerking te kunnen komen. Het tweede lid bevat, anders dan de gemeente onder meer ter zitting heeft aangevoerd, geen voorschrift voor de inrichting van een dergelijke declaratie, maar een uitzondering op die hoofdregel voor het indienen van een declaratie voor opsporingswerkzaamheden met een doorlooptijd langer dan 12 maanden. Na het in 2002 uitgevoerde onderzoek van T&A Survey zijn in volgende jaren aanvullende opsporingswerkzaamheden verricht. De opsporingswerkzaamheden hadden mitsdien een doorlooptijd langer dan 12 maanden. De minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat de kosten van het onderzoek van T&A Survey op grond van artikel 13, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999 vóór 1 oktober 2003 gedeclareerd hadden moeten worden om voor een bijdrage in aanmerking te kunnen komen. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Zij heeft ten onrechte wat betreft de weigering een bijdrage toe te kennen voor de kosten van het onderzoek van T&A Survey de rechtsgevolgen van het besluit van 1 oktober 2007 niet in stand gelaten.
Volgens de toelichting bij het Bijdragebesluit 1999 is bij opsporing van belang dat het af te zoeken gebied zoveel mogelijk beperkt blijft en moeten de vermoedelijk aanwezige explosieven daarom via vooronderzoek zo nauwkeurig mogelijk worden gelokaliseerd met behulp van onder meer archieven van onder andere de bezettende macht, kraterkaarten die met behulp van luchtfoto's van bombardementen zijn gemaakt, recente luchtfoto's waarmee verstoringen in de bodem aangetoond kunnen worden, processen-verbaal, getuigenverklaringen en uitkomsten van literatuuronderzoek. Deze werkzaamheden zijn van een andere aard dan de opsporingswerkzaamheden, bedoeld in artikel 13, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 1, aanhef en onder c, van het Bijdragebesluit 1999, die plaatsvinden in het af te zoeken gebied. Voormelde uitzonderingsbepaling heeft daarom geen betrekking op het vooronderzoek. Voor de opvatting van de minister dat de declaratie voor de kosten van vooronderzoek gelijktijdig met de eerste declaratie voor de kosten van opsporingswerkzaamheden moet worden ingediend bestaat ook anderszins geen wettelijke basis. De rechtbank heeft dan ook terecht in hetgeen de minister op dit punt heeft aangevoerd geen aanleiding gezien wat betreft de weigering een bijdrage toe te kennen voor de kosten van de onderzoeken van het EOCKL en REASeuro de rechtsgevolgen van het besluit van 1 oktober 2007 in stand te laten.
2.6. Met het besluit van 24 oktober 2008 is de minister niet geheel tegemoet gekomen aan de bezwaren van de gemeente. Gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, is er van rechtswege een beroep ontstaan van de zijde van de gemeente tegen dit besluit, dat derhalve eveneens onderwerp van dit geding uitmaakt.
2.6.1. De gemeente betoogt dat zij zich weliswaar kan vinden in dit besluit voor zover daarbij de declarabele kosten zijn vastgesteld op € 77.024,10, maar dat de minister die kosten ten onrechte heeft verrekenend met een drempelbijdrage van € 101.355,00. Zij voert aan dat de minister die drempelbijdrage ook al heeft toegepast bij zijn besluit van 4 december 2007 over declaratie nr. 2006-002-02 inzake kosten van het project 'Stadsgrachten en plantage'. Volgens de gemeente heeft de minister aldus voor dit project in totaal een te hoge drempelbijdrage in rekening gebracht.
2.6.2. Ter zitting is van de zijde van de minster toegelicht dat bij het besluit van 24 oktober 2008 is uitgegaan van de drempelbijdrage als bedoeld in artikel 8 van het Bijdragebesluit 2006. Ingevolge artikel 11, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999 geldt echter, anders dan ingevolge het Bijdragebesluit 2006, een maximum drempelbijdrage van € 45.000,00. Volgens de minister is daarom in het besluit van 24 oktober 2008 van een onjuiste drempelbijdrage uitgegaan. Ter zitting is voorts van de zijde van de minster bevestigd dat in het besluit van 4 december 2007 ook van een onjuiste drempelbijdrage is uitgegaan. In zijn reactie van 16 november 2008 heeft de minister aangegeven opnieuw op declaratie nr. 2006-002-02 te zullen beslissen.
Hieruit volgt dat het betoog van de gemeente slaagt.
2.7. De conclusie is dat het hoger beroep van de minister en het beroep van de gemeente tegen het besluit van 24 oktober 2008 gegrond zijn. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank wat betreft de weigering een bijdrage toe te kennen voor de kosten van het onderzoek van T&A Survey de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar van 1 oktober 2007 niet in stand heeft gelaten. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
Het besluit op bezwaar van 24 oktober 2008 dient te worden vernietigd. De minister dient met inachtneming van deze uitspraak en de uitspraak van de rechtbank een nieuw besluit op het bezwaar van de gemeente te nemen. Daarbij dient hij de krachtens het Bijdragebesluit 1999 toe te kennen bijdrage in de kosten van de onderzoeken van het EOCKL en REASeuro vast te stellen. Bij de vaststelling van de drempelbijdrage bedoeld in artikel 11 van het Bijdragebesluit 1999 betrekt de minister mede de drempelbijdrage voor de bijdrage inzake de declaratie nr. 2006-002-02.
2.8. Ten aanzien van het college is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 23 mei 2008 in zaak nr. 07/4674, voor zover de rechtbank wat betreft de weigering een bijdrage toe te kennen voor de kosten van het onderzoek van T&A Survey de rechtsgevolgen van het besluit van 1 oktober 2007 kenmerk 07.2.0052 niet in stand heeft gelaten;
III. bepaalt dat wat betreft de weigering een bijdrage toe te kennen voor de kosten van het onderzoek van T&A Survey de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
V. verklaart het beroep van de gemeente tegen het besluit van de minister van 24 oktober 2008 kenmerk DDR R/2008/4278 gegrond;
VI. vernietigt het besluit van de minister van 24 oktober 2008 kenmerk DDR R/2008/4278.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. T.M.A. Claessens en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Groenendijk
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2009
164-507.