Uitspraak
200802651/1/M1.
Datum uitspraak: 18 maart 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Twence B.V., gevestigd te Enschede,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 maart 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: het college) de aanvraag van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Twence B.V. om ten aanzien van haar inrichting op het adres Boldershoekweg 51 te Hengelo met toepassing van artikel 8.24 van de Wet milieubeheer het aan de bij besluit van 3 april 2003 verleende vergunning verbonden voorschrift 4.3.1 te wijzigen, gedeeltelijk geweigerd, dit voorschrift ingetrokken en, gedeeltelijk, onder het stellen van voorschriften voor bepaalde tijd ingestemd met de gevraagde wijziging.
Tegen dit besluit heeft Twence B.V. bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 april 2008, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 8 mei 2008.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
Twence B.V. heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 februari 2009, waar Twence B.V., vertegenwoordigd door mr. drs. R.J.H. van der Wal, advocaat te Hengelo, [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Orie en H.J. Schutte, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Algemeen toetsingskader
2.1. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.2. Ingevolge artikel 5a.1, eerste lid, aanhef en onder g en h, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer betrekt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken, rekening houdend met de voorzienbare kosten en baten van maatregelen, en met het voorzorg- en preventiebeginsel, de tijd die nodig is om een betere techniek toe te gaan passen en de data waarop de installaties in de inrichting in gebruik zijn of in gebruik worden genomen.
Oud voorschrift
2.3. Ingevolge het aan de bij besluit van 3 april 2003 verleende vergunning verbonden voorschrift 4.3.1, voor zover van belang, dient voor de volgende bodembedreigende activiteiten, met betrekking tot de bodembeschermende voorzieningen, een geldige PBV-verklaring vloeistofdichte voorziening aanwezig te zijn:
- ontvangst en be- en verwerking van groenafval;
- ontvangst en be- en verwerking van gft-afval;
- tankplaats;
- gereed en na te rijpen compostopslag.
Verzoek om wijziging
2.4. Twence B.V. heeft verzocht bovengenoemd voorschrift 4.3.1 zodanig aan te passen dat de verplichting van een vloeistofdichte voorziening enkel geldt voor de tankplaats en voor het overige mag worden volstaan met maatregelen waarmee een aanvaardbaar bodemrisico wordt bereikt.
Dictum bestreden besluit
2.5. Het college heeft de aanvraag geweigerd voor zover het de volgende vloeren betreft:
- gft-ontvangst;
- compostopslag tegen de achtergevel;
- geasfalteerde locatie voor gereed compost aan de zuidzijde.
Het college heeft gedeeltelijk, onder het stellen van voorschriften, voor bepaalde tijd ingestemd met de gevraagde wijziging voor de beluchtingsvloeren van de:
- groencompostering (tot d.d. 31-12-2012);
- gft (twaalf tunnels) (tot d.d. 31-12-2013);
- gft (acht tunnels) (tot d.d. 31-12-2020).
Nieuwe voorschriften
2.6. Ingevolge het bij het bestreden besluit aan de vergunning verbonden voorschrift 1.1.1, voor zover van belang, dient voor de volgende locaties, met betrekking tot de bodembeschermende voorzieningen, een geldige PBV-verklaring vloeistofdichte voorziening aanwezig te zijn:
- betonnen vloer gft-ontvangst;
- compostopslag tegen de achtergevel;
- geasfalteerde locatie voor de opslag van gereed compost;
- tankplaats;
- beluchtingsvloer bij de groencompostering en twintig composteringstunnels.
Ingevolge het bij het bestreden besluit aan de vergunning verbonden voorschrift 1.1.2, voor zover van belang, mogen in afwijking van voorschrift 1.1.1 de beluchtingsvloer bij de groencompostering (tot 31-12-2012), de twaalf composteringstunnels (tot 31-12-2013) en de acht composteringstunnels (tot 31-12-2020) tijdelijk vloeistofkerend worden uitgevoerd.
Vloeistofdichte voorziening nodig voor verwaarloosbaar bodemrisico?
2.7. Het betoog van Twence B.V. komt erop neer dat het voor het behalen van een verwaarloosbaar bodemrisico niet nodig is een vloeistofdichte voorziening te hebben. Zij voert in dit verband aan dat geen sprake is van bodembedreigende stoffen.
2.7.1. Ingevolge artikel 5a.1, tweede lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer in samenhang met artikel 1, eerste lid, van de Regeling aanwijzing BBT-documenten (hierna: de regeling) houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met de documenten vermeld in tabel 2 van de bij deze regeling behorende bijlage. In tabel 2 van de bijlage bij de regeling is de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming (InfoMil; hierna: de NRB) als document opgenomen.
2.7.2. Blijkens het bestreden besluit heeft het college rekening gehouden met de NRB.
Uitgangspunt in de NRB is dat de bodemrisico's van bedrijfsmatige activiteiten door doelmatige maatregelen en voorzieningen zoveel mogelijk tot een verwaarloosbaar risico moeten worden beperkt. Hiertoe beschrijft de NRB het bodemrisico van die activiteiten en geeft aan welke bodembeschermende maatregelen en voorzieningen zijn te treffen om dat risico te beperken.
Volgens paragraaf 1.2.1 van de NRB is het bodemrisico alleen op voorhand verwaarloosbaar als onomstotelijk kan worden aangetoond dat vrijkomende stoffen niet in de bodem zullen indringen of dat de hoeveelheid of samenstelling geen merkbare verandering van de bodemkwaliteit kan veroorzaken.
* Bodembedreigende activiteit?
2.7.3. In paragraaf 3.1.2 van de NRB is een lijst opgenomen met stoffen die als indicatie dient voor stoffen die bodembedreigend kunnen zijn. De NRB vermeldt daarbij dat ook stoffen die niet op de lijst voorkomen de bodem kunnen verontreinigen. In zijn algemeenheid geldt dat stoffen binnen een aangewezen bedrijfsmatige activiteit bodembedreigend zijn, tenzij het tegendeel overtuigend kan worden aangetoond, aldus de NRB.
Niet in geschil is dat gft-afval en compost, onder de noemer overige organische meststof, vallen onder de lijst van potentieel bodembedreigende stoffen. Twence B.V. is van mening dat niettemin geen sprake is van bodembedreigende stoffen. Nu uit onderzoek is gebleken dat de immissies van verontreinigingen blijven binnen de bij of krachtens het Bouwstoffenbesluit en de Meststoffenwet gestelde grenswaarden is voldoende aannemelijk dat geen sprake is van een merkbare verandering van de bodemkwaliteit, aldus Twence B.V. In het deskundigenbericht wordt vermeld dat het Bouwstoffenbesluit en de Meststoffenwet in dit verband niet als toetsingskader kunnen worden gehanteerd. Voor het Bouwstoffenbesluit wordt hiertoe overwogen dat bij compostering, in tegenstelling tot bij het gebruik van bouwstoffen, steeds opnieuw bodembelastende stoffen op de bodem worden gebracht. Voor de Meststoffenwet wordt hiertoe overwogen dat bij bemesting de hoeveelheid op te brengen fosfaat per seizoen slechts zodanig mag zijn dat deze wordt opgenomen door de gewassen, zodat uitloging naar het grondwater wordt voorkomen. Onder de vloeren van Twence B.V. zal daarentegen een ophoping en uiteindelijk uitspoeling naar het grondwater plaatsvinden, aldus het deskundigenbericht. Het deskundigenbericht vermeldt voorts dat het percolaat stoffen bevat met een concentratie waarmee streefwaarden uit de Circulaire Streefwaarden en interventiewaarden bodemsanering worden overschreden en er derhalve een extra belasting op de bodem plaatsvindt als gevolg van het percolaat dat door de vloer dringt. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het in het deskundigenbericht gestelde in zoverre niet juist is. De bevindingen in het deskundigenbericht leiden tot de conclusie dat niet onomstotelijk is aangetoond dat de met het percolaat vrijkomende stoffen geen merkbare verandering van de bodemkwaliteit veroorzaken. Het betoog van Twence B.V. dat geen sprake zal zijn van overschrijding van de streefwaarden uit de Circulaire Streefwaarden en interventiewaarden bodemsanering indien deze worden gemeten wanneer het percolaat het grondwater heeft bereikt, doet - wat er ook zij van dit betoog - aan deze conclusie niet af.
De Afdeling acht het dan ook onvoldoende aannemelijk geworden dat het standpunt van het college, dat de opslag van gft-afval en compost moet worden aangemerkt als bodembedreigende activiteit, niet juist is.
* Maatregelenpakket
2.7.4. De opslag van gft-afval en compost kan worden ingedeeld in categorie 3.1 'opslag stortgoed' van de NRB. Voor deze categorie kan een verwaarloosbaar bodemrisico op twee manieren worden bereikt. In de eerste plaats door middel van een vloeistofkerende voorziening, waarbij aandacht moet worden geschonken aan overkapping of afdekking van het stortgoed. In de tweede plaats door de aanleg van een vloeistofdichte voorziening, waarbij aandacht is voor hemelwater en overkapping dan wel afdekking van het stortgoed.
Een vloeistofdichte voorziening is in de NRB gedefinieerd, voor zover van belang, als een effectgerichte voorziening die waarborgt dat geen vloeistof aan de niet met vloeistof belaste zijde van die voorziening kan komen. Een (vloeistof)kerende voorziening is in de NRB gedefinieerd als een niet vloeistofdichte voorziening die in staat is vrijgekomen stoffen tijdelijk zo lang te keren dat deze kunnen worden opgeruimd voordat indringing in de bodem kan plaatsvinden.
2.7.5. Het betoog van het college komt erop neer dat het anders dan met een vloeistofdichte voorziening niet mogelijk is te voorkomen dat stoffen in de bodem kunnen komen, nu het in de praktijk onmogelijk is om de vloeistoffen op te nemen voordat indringing in de bodem kan plaatsvinden. Het college wijst in dit verband op de grootte van het terrein en de omstandigheid dat het percolaat onder uit het materiaal komt. Het deskundigenbericht bevestigt dat het niet mogelijk is de vloeistoffen op te nemen voordat indringing in de bodem kan plaatsvinden, waarbij erop wordt gewezen dat het te composteren materiaal lange tijd op dezelfde plaats ligt. De Afdeling komt een en ander niet onaannemelijk voor.
Gelet op het bovenstaande ziet de Afdeling in hetgeen Twence B.V. heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in het licht van de NRB voor het behalen van een verwaarloosbaar bodemrisico een vloeistofdichte voorziening nodig is. Het beroep faalt in zoverre.
Aanvaardbaar bodemrisico toereikend?
2.8. Ten aanzien van de betonnen vloer voor gft-ontvangst, de vloer tegen de achtergevel voor compostopslag en de geasfalteerde vloer voor de opslag van gereed compost komt het betoog van Twence B.V. er subsidiair op neer dat volstaan kan worden met een aanvaardbaar bodemrisico, nu het onredelijk is maatregelen te treffen. Zij wijst hiertoe op de kosten die zijn gemoeid met het realiseren van een vloeistofdichte voorziening, waarbij zij aanvoert dat de goedkoopste oplossing niet duurzaam is. Een voorziening waarmee een aanvaardbaar bodemrisico wordt gerealiseerd, is volgens Twence B.V. aan te merken als de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare techniek.
2.8.1. Volgens de NRB kan, in bestaande situaties, pas als de mogelijke onredelijkheid (technisch/financieel) van een verwaarloosbaar bodemrisico naar het oordeel van het bevoegd gezag is aangetoond, de haalbaarheid van een aanvaardbaar bodemrisico worden afgewogen.
2.8.2. Het betreft betonnen en geasfalteerde vloeren die in de jaren 1993-1998 zijn aangelegd. Volgens de NRB kan het in bestaande situaties, als hier het geval, onder omstandigheden onredelijk zijn een verwaarloosbaar bodemrisico te verlangen. Het college heeft zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze onredelijkheid ten aanzien van de desbetreffende vloeren niet is aangetoond. Noch in het betoog van Twence B.V. omtrent de kosten die zijn gemoeid met het realiseren van een vloeistofdichte voorziening op de desbetreffende locaties binnen de inrichting, noch in hetgeen Twence B.V. overigens heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor een andersluidend oordeel hieromtrent.
Gelet op het bovenstaande heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat op de desbetreffende locaties een vloeistofdichte voorziening - per direct - is aan te merken als de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare techniek. Ten aanzien van het betoog van Twence B.V. dat de goedkoopste oplossing niet duurzaam is, overweegt de Afdeling dat het aan Twence B.V. is te bepalen hoe invulling wordt gegeven aan het vereiste van een vloeistofdichte voorziening. Het beroep faalt in zoverre.
Overgangstermijn
2.9. Ten aanzien van de beluchtingsvloer bij de groencompostering en de twintig composteringstunnels richt Twence B.V. zich subsidiair tegen de periode waarin van de verplichting tot het hebben van een vloeistofdichte voorziening mag worden afgeweken. Haar betoog komt erop neer dat deze periode - gezien de technische levensduur van de vloeren - te kort is. De investering weegt volgens Twence B.V. verder niet op tegen de voordelen voor het milieu. Daarbij voert zij aan dat de sloop en het realiseren van een nieuwe vloer schade toebrengt aan het milieu, waarbij zij wijst op het afval dat vrijkomt, de grondstoffen die moeten worden ingezet en de tijdelijke verplaatsing van de verwerking van gft-afval naar elders.
2.9.1. Het college is voor de termijn gedurende welke mag worden afgeweken van de verplichting tot het hebben van een vloeistofdichte vloer uitgegaan van de economische levensduur, een periode van vijftien jaar na aanleg van de vloeren. Het college voert aan dat bij een langere termijn het risico op lekkage toeneemt en wijst erop dat de huidige vloeren al slijtage vertonen.
De Afdeling ziet gezien dit betoog van het college noch in de enkele omstandigheid dat de technische levensduur van de vloeren na deze vijftien jaar na aanleg nog niet is verstreken, noch in hetgeen Twence B.V. heeft aangevoerd over aan vervanging van de vloeren verbonden milieubelasting, aanleiding voor het oordeel dat het op 31 december 2012, 31 december 2013 dan wel 31 december 2020 moeten beschikken over een vloeistofdichte voorziening als voorgeschreven in voorschrift 1.1.1 in redelijkheid niet als de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare techniek zou mogen worden aangemerkt. Het beroep faalt in zoverre.
NRB te rigide toegepast?
2.10. Ten aanzien van het betoog van Twence B.V. dat de NRB ten onrechte te rigide is toegepast door het college, zoals ter zitting toegespitst, overweegt de Afdeling dat daarvan geen sprake is. Gezien het bovenstaande bestaat immers geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat het bestreden besluit in overeenstemming is met de NRB. Het beroep van Twence B.V. faalt in zoverre.
Conclusie
2.11. Het beroep is ongegrond.
Proceskostenveroordeling
2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. W.D.M. van Diepenbeek, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.A.M. van Hamond, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Van Hamond
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2009
446.