Uitspraak
200805794/1.
Datum uitspraak: 18 maart 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Christelijk Voortgezet Onderwijs Alkmaar e.o., gevestigd te Alkmaar,
appellante,
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 10 mei 2006 heeft de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de minister) een aanvraag van de stichting Stichting Christelijk Voortgezet Onderwijs Alkmaar e.o. (hierna: de stichting) om per 1 augustus 2006 in de nevenvestiging van de Christelijke Scholengemeenschap Jan Arentz in Noord-Scharwoude, gemeente Langedijk, (hierna: de CSG) zogenaamd dubbelaanbod afsluitend onderwijs havo te mogen verzorgen afgewezen.
Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 12 maart 2008 in zaak nr.
200704103/1, waarbij zij het besluit op bezwaar van de minister van 22 februari 2007 heeft vernietigd, heeft de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de staatssecretaris) bij besluit van 7 juli 2008 het door de stichting tegen het besluit van 10 mei 2006 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
200704103/1, waarbij zij het besluit op bezwaar van de minister van 22 februari 2007 heeft vernietigd, heeft de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de staatssecretaris) bij besluit van 7 juli 2008 het door de stichting tegen het besluit van 10 mei 2006 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 juli 2008, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 22 augustus 2008.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 februari 2009, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. J.A. Keijser, advocaat te Voorburg, en L. Spaans, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.Y. van Hattum, werkzaam bij de Centrale Financiën Instellingen, zijn verschenen. Voorts is daar het Trinitas College, vertegenwoordigd door mr. G.J. Spaans, advocaat te Den Haag, en G.E.A. van Luin en R.M.H. Roodhart, gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 75, tweede lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: de WVO), zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, kan de staatssecretaris, de daarvoor in aanmerking komende organisaties gehoord, toestaan dat een bekostigde school wordt gesplitst of een andere plaats van vestiging krijgt. De staatssecretaris kan aan zijn toestemming voorwaarden verbinden.
Voor de toepassing van deze bepaling heeft de minister bij besluit van 6 augustus 2005 de Beleidsregel, houdende criteria en procedures voor het verkrijgen van toestemming voor verplaatsing, omzetting, splitsing, nevenvestiging en het aanbieden van leerwegondersteunend onderwijs per 1 augustus 2006, Stcrt. 2005, 161 (hierna: de beleidsregel), vastgesteld.
In paragraaf 2.2 van de beleidsregel is beschreven, voor zover hier van belang, dat voor het verkrijgen van toestemming voor verandering van het onderwijsaanbod door dubbelaanbod moet worden voldaan aan het criterium dat de aangevraagde verandering niet mag leiden tot substantieel leerlingenverlies bij de omliggende scholen. Substantieel leerlingenverlies wordt aangenomen bij meer dan 10% verlies aan leerlingen voor dezelfde schoolsoort of afdeling. Onder substantieel verlies wordt niet verstaan het mislopen van verwachte toekomstige leerlingengroei. De verplichting van het aannemelijk maken van substantieel leerlingenverlies rust op de desbetreffende omliggende scholen, aldus deze paragraaf.
2.2. In voormelde uitspraak van 12 maart 2008 heeft de Afdeling overwogen dat naast de bereikbaarheid ook de levensbeschouwelijke richting, de cultuur en de kwaliteit van de onderwijsinstelling en de sociale binding van de leerlingen met de onderwijsinstelling bij de schoolkeuze van belang zijn en dat de minister in het kader van de vraag of inwilliging van de aanvraag van de stichting ertoe leidt dat sprake is substantieel leerlingenverlies op de vestiging Han Fortmann te Heerhugowaard van het Trinitas College (hierna: HFTC) heeft nagelaten onderzoek naar die aspecten te doen en aldus zijn besluit onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid en niet draagkrachtig heeft gemotiveerd dat het Trinitas College aannemelijk heeft gemaakt dat de toewijzing van de aanvraag tot een substantieel leerlingenverlies zal leiden.
2.3. De stichting betoogt dat de staatssecretaris naar aanleiding van deze uitspraak onvoldoende onderzoek heeft verricht naar de aspecten van levensbeschouwelijke richting, cultuur en de kwaliteit van de onderwijsinstelling en de sociale binding van de leerlingen met de onderwijsinstelling die bij de schoolkeuze van belang kunnen zijn. De staatssecretaris volstaat ten onrechte met het door het Trinitas College gestelde leerlingenverlies en heeft geen aandacht geschonken aan de door de stichting geopperde vergelijking met het mavo-onderwijs. Voorts heeft de staatssecretaris het leerlingverlies ten onrechte niet over de gehele opleiding in aanmerking genomen, aldus de stichting.
2.3.1. Vaststaat dat in geval het leerlingverlies louter op basis van de fysieke bereikbaarheid wordt berekend, zoals het Trinitas College heeft gedaan, het door de stichting gewenste dubbelaanbod volgens die berekening zou leiden tot een leerlingverlies van 20 procent op de HFTC.
2.3.2. De staatssecretaris heeft bij besluit van 7 juli 2008 het door de stichting tegen het besluit van 10 mei 2006 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Aan dat besluit heeft de staatssecretaris in de eerste plaats ten grondslag gelegd dat de levensbeschouwelijke richting in het onderhavige geval van gering belang blijkt. Daartoe heeft de staatssecretaris vastgesteld dat het belangstellingspercentage voor het rooms-katholiek basisonderwijs in de gemeente Langedijk op 1 oktober 2005 47 procent, voor protestants-christelijk basisonderwijs 17 procent en voor openbaar onderwijs 36 procent bedroeg. Op basis van deze belangstellingspercentages zou men volgens de staatssecretaris de volgende verdeling van leerlingen over de verschillende scholen voor voortgezet onderwijs verwachten: 121 leerlingen op de HFTC, 44 leerlingen op de CSG en 93 leerlingen op het openbaar voortgezet onderwijs. In werkelijkheid zaten er 88 leerlingen op de HFTC, 142 leerlingen op de CSG en 28 leerlingen op de openbare scholen. Uit de aantallen leerlingen die de scholen daadwerkelijk bezoeken blijkt dat de levensbeschouwelijke richting in dit geval niet van groot belang is bij het bepalen van de keuze voor de school voor voortgezet onderwijs.
Uit deze belangstellingspercentages in het basisonderwijs en het daadwerkelijk aantal leerlingen in het voortgezet onderwijs heeft de staatssecretaris voorts geconcludeerd dat, samengevat weergegeven, de cultuur en de kwaliteit van de onderwijsvoorziening en de sociale binding van de leerlingen met de onderwijsvoorziening bij de schoolkeuze, gelet op onder meer de belangstellingspercentages in het basisonderwijs in relatie tot het aantal leerlingen dat het de HFTC dan wel het CSG bezoekt, slechts in geringe mate van belang zijn. Uit zowel deze feitelijke situatie in Langedijk alsook uit onderzoek van het Sociaal Cultureel Planbureau uit 2004 blijkt dat de bereikbaarheid van de onderwijsvoorziening het meest bepalend is bij de schoolkeuze. Het is volgens de staatssecretaris dan ook aannemelijk dat het HFTC een leerlingverlies lijdt dat gelijk is aan of groter is dan 10% van het huidige aantal leerlingen. Daarmee is de conclusie gerechtvaardigd dat de HFTC substantieel leerlingenverlies lijdt indien het dubbelaanbod havo op de CSG zal worden toegestaan.
2.3.3. Anders dan de stichting betoogt is er geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris aldus onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de in de uitspraak van de Afdeling van 12 maart 2008 genoemde aspecten die bij het leerlingverlies van de HFTC een rol zouden kunnen spelen. De staatssecretaris heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de invloed van die aspecten op de keuze van de leerlingen voor een school in het onderhavige geval gering is en dat de bereikbaarheid van de school daarentegen in dit geval doorslaggevend is voor die keuze, zodat de HFTC aannemelijk heeft gemaakt dat zij een leerlingverlies lijdt van ten minste 10 procent. De staatssecretaris heeft zich daarbij op het standpunt kunnen stellen dat de door de stichting aangevoerde vergelijking met het mavo-onderwijs daaraan niet kan afdoen, nu het havo- en mavo-onderwijs wat opbouw en samenstelling van leerlingen betreft zodanig van elkaar verschillen dat deze vergelijking derhalve niet leidt tot een reële inschatting van het leerlingverlies, hetgeen reeds blijkt uit de omstandigheid dat ook zonder het gevraagde dubbelaanbod voor de CGS meer havo- dan mavoleerlingen uit Langedijk daar een school bezoeken.
Ten slotte heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat de eerste twee onderbouwklassen niet bij de beoordeling kunnen worden betrokken, omdat de leerlingen nog niet als mavo-, havo-, of vwo-leerling worden geregistreerd. Eerst met de leerling-gegevens van het derde jaar kan worden bepaald wat het leerlingverlies voor de HFTC zal zijn.
2.3.4. Gelet hierop faalt het betoog.
2.4. De stichting betoogt voorts dat de staatssecretaris ten onrechte heeft nagelaten te onderzoeken of aanleiding bestond aan de gevraagde toestemming voorwaarden als bedoeld in artikel 75, tweede lid, van de WVO te verbinden die een eventueel leerlingverlies bij het HFTC zouden voorkomen of beperken. De staatssecretaris heeft volgens de stichting ten onrechte niet gemotiveerd waarom hij van die bevoegdheid geen gebruik heeft gemaakt.
2.4.1. Voor zover moet worden geoordeeld dat de staatssecretaris voorwaarden als bedoeld door de stichting kan verbinden aan de te verlenen toestemming teneinde te voorkomen dat leerlingverlies bij het HFTC optreedt, is sprake van een discretionaire bevoegdheid van de staatssecretaris die terughoudend dient te worden getoetst.
De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat het verbinden van dergelijke voorwaarden aan de te geven toestemming mogelijk stuit op problemen die hij thans niet geheel kan overzien, in het bijzonder bij de handhaving van die voorwaarden wanneer het onderwijs eenmaal in de nevenvestiging wordt verzorgd, zodat niet is uitgesloten dat in de toekomst alsnog substantieel leerlingverlies zou optreden. Het argument van de moeilijke handhaafbaarheid van dergelijke voorwaarden acht de Afdeling niet zonder grond. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris aldus in redelijkheid kunnen afzien van het geven van toestemming onder daaraan te verbinden voorwaarden.
2.5. Het beroep is ongegrond.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Poot
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2009
362.