Uitspraak
200801679/1/M1.
Datum uitspraak: 9 maart 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Venlo,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 januari 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Venlo (hierna: het college) aan [appellante] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor haar inrichting voor het vervaardigen van dakpannen, gelegen aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 25 januari 2008 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 maart 2008, beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 januari 2009, waar [appellante], vertegenwoordigd door E. Koning en mr. drs. J. Wildschut, en het college, vertegenwoordigd door drs. K.E.P. van Bommel, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. [appellante] keert zich tegen de aan de vergunning verbonden voorschriften B.7, voor zover het de emissiegrenswaarde voor fluor en fluorverbindingen en de tweede alinea betreft, en B.10.
2.2. Niet in geschil is dat de inrichting valt onder de werkingssfeer van richtlijn 96/61/EG, thans richtlijn 2008/1/EG (hierna: de IPPC-richtlijn).
2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Ingevolge artikel 1 van de Regeling aanwijzing BBT-documenten, in samenhang bezien met de tabellen 1 en 2 van de bijlage bij deze regeling, moet het college bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening houden met het ‘Reference Document on Best Available Techniques in the Ceramic Manufactering Industry’ (hierna: BREF Keramische industrie) en de Nederlandse emissierichtlijn lucht (InfoMil; hierna: NeR).
2.4. In het aan de vergunning verbonden voorschrift B.7 is onder meer bepaald dat de halfuurgemiddelde concentratie van fluor en fluorverbindingen, berekend als HF, in de gereinigde rookgassen moet voldoen aan de volgende emissie-eis: 3 mg/Nm³.
2.4.1. [appellante] voert aan dat het college in voorschrift B.7 een te strenge grenswaarde voor fluor en fluorverbindingen (hierna ook: fluoride) heeft gesteld. Hiertoe betoogt zij onder meer dat in haar branche een grenswaarde voor de emissieconcentratie van fluoride van 5 mg/Nm³ gebruikelijk is en dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom een grenswaarde van 3 mg/Nm³ nodig is. De verwijzing door het college naar de zogenoemde algemene eis uit de NeR vormt volgens [appellante] niet een toereikende onderbouwing, mede nu in het BREF Keramische industrie voor fluoride een aan de toepassing van de beste beschikbare technieken (hierna ook: BBT) gerelateerde range van emissieniveaus wordt genoemd van 1-10 mg/Nm³.
2.4.2. In de considerans van het bestreden besluit stelt het college dat alle ovens in de inrichting zijn aan te merken als nieuwe installaties in de zin van de NeR, zodat de algemene eisen van de NeR van toepassing zijn. De algemene grenswaarde voor de emissieconcentratie van fluoride (berekend als HF) is volgens de NeR 3 mg/Nm³, aldus het college.
In het verweerschrift verwijst het college naar het rapport van de Stichting Technisch Centrum voor de Keramische Industrie (hierna: TCKI) van 12 november 2003 getiteld ‘Onderzoek naar de rookgassamenstelling van de periodieke oven’, waaruit zou blijken dat de emissieconcentratie van fluoride in het door de inrichting uitgestoten ongereinigde rookgas 24 mg/Nm³ bedraagt. Volgens het college blijkt uit het BREF Keramische industrie dat een droge kalksplitreactor, welk type rookgasreiniger [appellante] voornemens is aan te brengen, de emissie van fluoride met 90-99% kan verminderen. Uitgaande van een emissieconcentratie van 24 mg/Nm³ volstaat een reductie van ongeveer 90% om aan de grenswaarde van 3 mg/Nm³ te kunnen voldoen. De gestelde grenswaarde is derhalve in overeenstemming met het BREF Keramische industrie, aldus het college.
2.4.3. De te beantwoorden rechtsvraag is of [appellante] bij toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken kan voldoen aan de in voorschrift B.7 gestelde grenswaarde voor fluoride (berekend als HF) van 3 mg/Nm³ als halfuurgemiddelde concentratie. Daartoe bespreekt de Afdeling hierna eerst de relevante passages van achtereenvolgens het BREF Keramische industrie en de NeR.
2.4.4. Volgens het BREF Keramische industrie, blz. 206 e.v., worden de beste beschikbare technieken ter reductie van de emissie van fluoride (berekend als HF) gebruikt indien één of meer van de in paragraaf 5.1.4.1, onder a, van het BREF genoemde procesgeïntegreerde maatregelen in combinatie met één van de in paragraaf 5.1.4.2 van het BREF genoemde nageschakelde technieken worden toegepast.
Eén van de in paragraaf 5.1.4.1, onder a, van het BREF Keramische industrie genoemde procesgeïntegreerde maatregelen is het gebruik van fluorarme klei als grondstof. Volgens tabel 2.1 van het BREF bedraagt het gehalte fluoride van klei 200 tot 1.600 mg/kg. Het gehalte fluoride van de in de inrichting gebruikte klei bedraagt ongeveer 540 mg/kg. Het gebruik van klei met een dergelijk gehalte fluoride kan worden aangemerkt als een in het BREF bedoelde procesgeïntegreerde maatregel. Volgens de aanvraag en de vergunning wordt als nageschakelde techniek een rookgasreiniger toegepast. Nu zowel een procesgeïntegreerde maatregel als een nageschakelde techniek wordt toegepast, gaat de aangevraagde en vergunde procesvoering uit van toepassing van de beste beschikbare technieken.
In tabel 5.1 op blz. 207 van het BREF Keramische industrie wordt een aan de toepassing van de beste beschikbare technieken gerelateerde emissierange van fluoride (berekend als HF) genoemd van 1-10 mg/m³ als daggemiddelde, waarbij in voetnoot 1 wordt opgemerkt dat de ranges afhangen van het gehalte van de vervuilende stof in de gebruikte grondstof: bij een laag gehalte van bijvoorbeeld fluoride in de klei zijn lagere waarden binnen de range te beschouwen als BBT en bij een hoog gehalte zijn hogere waarden binnen de range te beschouwen als aan BBT gerelateerde emissieniveaus.
2.4.5. In paragraaf 2.5.4 van de NeR, getiteld ‘Bestaande en nieuwe installaties’, is het volgende vermeld: "Er is sprake van een nieuwe situatie als voor de eerste keer een milieuvergunning wordt gevraagd voor een bepaalde activiteit. Bij een bestaande situatie is een activiteit reeds eerder vergund geweest. Bij uitbreiding van een inrichting wordt het nieuwe gedeelte als een nieuwe situatie beschouwd."
Bij het bestreden besluit is een revisievergunning verleend voor onder meer het verhogen van het aantal dakpanovens van 12 naar 15. De onderliggende vergunning voor de inrichting van 17 januari 2000 heeft betrekking op 12 dakpanovens en 3 hulpstukkenovens. Gezien paragraaf 2.5.4 van de NeR moeten de bestaande 12 dakpanovens en de bestaande 3 hulpstukkenovens worden aangemerkt als bestaande installaties in de zin van de NeR, en de 3 aangevraagde extra dakpanovens als nieuwe installaties.
In paragraaf 2.5.4 van de NeR is verder het volgende vermeld. In nieuwe situaties moet vanaf het moment van vergunningverlening worden voldaan aan de algemene emissie-eisen van de NeR. In bestaande situaties moeten installaties die vallen onder de werkingssfeer van de IPPC-richtlijn uiterlijk 30 oktober 2007 voldoen aan de algemene emissie-eisen van de NeR.
Gezien het vorenstaande en het feit dat de inrichting onder de werkingssfeer van de IPPC-richtlijn valt, zijn de algemene emissie-eisen van de NeR op alle ovens van de inrichting van toepassing. De algemene emissie-eis van de NeR voor fluor en fluorverbindingen, berekend als HF (NeR stofklasse gA.2), bedraagt volgens paragraaf 4.5 van de NeR 3 mg/m0³. In paragraaf 3.1 van de NeR is vermeld dat de algemene emissie-eisen zijn uitgedrukt in halfuurgemiddelden.
2.4.6. Zoals hiervoor in rechtsoverweging 2.4.2 is overwogen, verwijst het college ter onderbouwing van zijn stelling dat [appellante] kan voldoen aan de in voorschrift B.7 gestelde grenswaarde voor fluoride naar het rapport van TCKI van 12 november 2003 getiteld ‘Onderzoek naar de rookgassamenstelling van de periodieke oven’. Volgens het college blijkt uit dit rapport dat de emissieconcentratie van fluoride in het door de inrichting uitgestoten ongereinigde rookgas 24 mg/Nm³ bedraagt. Met toepassing van de aangevraagde rookgasreiniger kan een emissiereductie van minimaal 90% worden gehaald, zodat [appellante] kan voldoen aan de gestelde grenswaarde van 3 mg/Nm³, aldus het college.
In het naar aanleiding van een verzoek van [appellante] om het treffen van een voorlopige voorziening in zaak nr.
200801679/2door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening uitgebrachte deskundigenbericht (hierna: het deskundigenbericht) wordt gesteld dat de berekening van de emissieconcentratie fluoride in het door de inrichting uitgestoten ongereinigde rookgas in het voornoemde rapport van TCKI niet op deugdelijk onderzoek berust. Volgens het deskundigenbericht, blz. 17-19, is dit onderzoek niet representatief te achten en niet in overeenstemming met de NeR uitgevoerd, onder meer omdat slechts één meting bij één oven is uitgevoerd. Het college betoogt in zijn zienswijze op het deskundigenbericht van 15 augustus 2008 dat de resultaten van twee latere door [appellante] verrichte metingen het resultaat van de door TCKI uitgevoerde meting min of meer bevestigen. In de bijlage bij de zienswijze zijn twee meetresultaten van fluoride (HF) vermeld, van 27,1 mg/Nm³ (gemeten op 7 oktober 2004) en 36,0 mg/Nm³ (gemeten op 9 augustus 2006). Uit deze bijlage blijkt niet bij welke oven(s) en op welke wijze deze metingen zijn verricht. Voorts merkt de Afdeling op dat het laatstgenoemde meetresultaat de helft hoger is dan het resultaat van de door TCKI uitgevoerde meting. In dit betoog en hetgeen het college voor het overige in zijn zienswijze op het deskundigenbericht heeft aangevoerd, bestaat geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de in het deskundigenbericht getrokken conclusie dat de emissieconcentratie fluoride in het ongereinigde rookgas niet in toereikende mate is onderzocht. Hierdoor is niet duidelijk of [appellante] bij toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken kan voldoen aan de in voorschrift B.7 gestelde grenswaarde voor fluoride (berekend als HF) van 3 mg/Nm³ als halfuurgemiddelde concentratie.
200801679/2door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening uitgebrachte deskundigenbericht (hierna: het deskundigenbericht) wordt gesteld dat de berekening van de emissieconcentratie fluoride in het door de inrichting uitgestoten ongereinigde rookgas in het voornoemde rapport van TCKI niet op deugdelijk onderzoek berust. Volgens het deskundigenbericht, blz. 17-19, is dit onderzoek niet representatief te achten en niet in overeenstemming met de NeR uitgevoerd, onder meer omdat slechts één meting bij één oven is uitgevoerd. Het college betoogt in zijn zienswijze op het deskundigenbericht van 15 augustus 2008 dat de resultaten van twee latere door [appellante] verrichte metingen het resultaat van de door TCKI uitgevoerde meting min of meer bevestigen. In de bijlage bij de zienswijze zijn twee meetresultaten van fluoride (HF) vermeld, van 27,1 mg/Nm³ (gemeten op 7 oktober 2004) en 36,0 mg/Nm³ (gemeten op 9 augustus 2006). Uit deze bijlage blijkt niet bij welke oven(s) en op welke wijze deze metingen zijn verricht. Voorts merkt de Afdeling op dat het laatstgenoemde meetresultaat de helft hoger is dan het resultaat van de door TCKI uitgevoerde meting. In dit betoog en hetgeen het college voor het overige in zijn zienswijze op het deskundigenbericht heeft aangevoerd, bestaat geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de in het deskundigenbericht getrokken conclusie dat de emissieconcentratie fluoride in het ongereinigde rookgas niet in toereikende mate is onderzocht. Hierdoor is niet duidelijk of [appellante] bij toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken kan voldoen aan de in voorschrift B.7 gestelde grenswaarde voor fluoride (berekend als HF) van 3 mg/Nm³ als halfuurgemiddelde concentratie.
Het bestreden besluit is, wat de in voorschrift B.7 gestelde grenswaarde voor fluoride (berekend als HF) betreft, in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep slaagt in zoverre.
2.4.7. Met het oog op het door het college nieuw te nemen besluit is op dit punt nog het volgende van belang. De in voorschrift B.7 gestelde grenswaarde van 3 mg/Nm³ betreft een halfuurgemiddelde concentratie. De volgens het BREF Keramische industrie aan de toepassing van de beste beschikbare technieken te relateren emissierange van 1-10 mg/m³ betreft daarentegen een daggemiddelde. Een grenswaarde die is uitgedrukt als halfuurgemiddelde concentratie is strenger dan dezelfde grenswaarde uitgedrukt als daggemiddelde concentratie, omdat bij een kortere middelingtijd de mogelijkheid om eventuele piekemissies te middelen geringer is.
2.5. [appellante] betoogt dat de tweede alinea van voorschrift B.7 onduidelijk is en dat het voorschrift in zoverre moet worden vernietigd. Voorts betoogt zij dat zij niet kan voldoen aan de in deze alinea opgenomen verplichting om onder omstandigheden calciumcarbonaat met calciumhydroxide te gebruiken in de te plaatsen rookgasreiniger.
2.5.1. Binnen de tweede alinea van voorschrift B.7 kunnen twee onderdelen worden onderscheiden.
Ingevolge het eerste onderdeel van de tweede alinea worden piekemissies vermeden door het doelmatig benutten van de capaciteit van de rookgasreiniger. Incidentele piekemissies zijn toegestaan, waarbij de uitstoot van fluor en fluorverbindingen, berekend als HF, maximaal 1,5 kg per jaar mag zijn.
Ingevolge het tweede onderdeel van de tweede alinea moeten, indien een kleisoort met een hoog fluorgehalte wordt gebruikt, de productieomstandigheden en de capaciteit van de rookgasreiniger daarop worden aangepast, voor zover dat redelijkerwijs mogelijk is. Dit houdt in ieder geval de verplichting in tot het benutten van calciumcarbonaat met calciumhydroxide in de rookgasreiniger. Indien desondanks een piekemissie niet kan worden vermeden, moet daarvan melding worden gedaan. Voorts kan het college bij nadere eis rookgasmetingen verlangen.
2.5.2. [appellante] heeft niet geconcretiseerd waarom het eerste onderdeel van de tweede alinea van voorschrift B.7 onduidelijk is. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat niet duidelijk is wat op grond van dit onderdeel van [appellante] wordt verlangd. Het beroep faalt in zoverre.
De in het tweede onderdeel van de tweede alinea van voorschrift B.7 opgenomen verplichtingen, waaronder het toepassen van calciumcarbonaat met calciumhydroxide, zijn afhankelijk gesteld van het gebruik van klei met een ‘hoog’ fluorgehalte. Naar het oordeel van de Afdeling is niet duidelijk welk gehalte fluor als ‘hoog’ moet worden beschouwd. Gelet hierop is het bestreden besluit, wat het tweede onderdeel van de tweede alinea van voorschrift B.7 betreft, in strijd met de rechtszekerheid. Het beroep slaagt in zoverre.
2.6. In het aan de vergunning verbonden voorschrift B.10 is bepaald dat voorschrift B.4 [lees: voorschrift B.4 en voorschrift B.7] tot 1 juli 2009 niet van toepassing is [zijn]. Het bevoegd gezag kan deze termijn vanwege onvoorziene omstandigheden tot 1 september 2009 verlengen.
2.6.1. [appellante] betoogt dat pas na het onherroepelijk worden van de vergunning duidelijk is welke specificaties de te plaatsen rookgasreiniger moet hebben. Volgens haar is in voorschrift B.10 ten onrechte niet een termijn van 18 maanden, gerekend vanaf het onherroepelijk worden van de vergunning, gesteld om te voldoen aan de voorschriften B.4 en B.7.
2.6.2. Het college heeft te kennen gegeven dat het instemt met verruiming van de termijn waarbinnen [appellante] dient te voldoen aan de voorschriften B.4 en B.7. Gelet hierop is het bestreden besluit, wat voorschrift B.10 betreft, in strijd met het algemeen rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. Deze beroepsgrond slaagt.
2.7. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd, voor zover het voorschrift B.7, wat betreft de grenswaarde voor fluoride en het - hiervoor in rechtsoverweging 2.5.1 aangeduide - tweede onderdeel van de tweede alinea, en voorschrift B.10 betreft. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Het beroep is voor het overige ongegrond.
2.8. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Venlo van 22 januari 2008, kenmerk BLMIL/WM18784, voor zover het voorschrift B.7, wat betreft de grenswaarde voor fluoride en het - hiervoor in rechtsoverweging 2.5.1 aangeduide - tweede onderdeel van de tweede alinea, en voorschrift B.10 betreft;
III. draagt het college van burgemeester en wethouders van Venlo op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
V. gelast dat de gemeente Venlo aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.C. Leemans, ambtenaar van Staat.
w.g. Brink w.g. Leemans
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 maart 2009
442.