Uitspraak
200805311/1.
Datum uitspraak: 11 maart 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
Schelpdier B.V. en
2. [appellante sub 2], beide gevestigd te [plaats],
gemeente Reimerswaal,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 3 juni 2008 in de zaken nrs. 07/475 en 07/476 in de gedingen tussen:
appellanten
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
1. Procesverloop
Bij besluit van 4 juli 2006 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) geweigerd appellante sub 1 (hierna: Schelpdier) en appellante sub 2 voor het jaar 2006 vergunningen te verlenen voor de mechanische kokkelvisserij in de visserijzone.
Bij onderscheiden besluiten van 18 april 2007 heeft de minister de door Schelpdier en [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij onderscheiden besluiten van 17 juli 2007 heeft de minister die besluiten ingetrokken, de bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard, Schelpdier en [appellante sub 2] alsnog vergunningen verleend voor de mechanische kokkelvisserij in de Noordzeekustzone met uitzondering van het gedeelte in de Voordelta dat is aangewezen als kustwater en de bezwaren voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 juni 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Middelburg (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, de door Schelpdier en [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben Schelpdier en [appellante sub 2] bij onderscheiden brieven, bij de Raad van State ingekomen op 9 juli 2008, elk hoger beroep ingesteld. Zij hebben de gronden van het beroep aangevuld bij onderscheiden brieven van 7 augustus 2008.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 februari 2009, waar Schelpdier en [appellante sub 2], beide vertegenwoordigd door mr. L.J. van Langevelde, advocaat te Bergen op Zoom, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1, vierde lid, aanhef en onder b, van de Visserijwet 1963 (hierna: de Visserijwet) wordt voor het bij of krachtens deze wet bepaalde onder "zeevisserij" verstaan: het vissen in zee, met inbegrip van het vissen in de visserijzone en in daaraangrenzende, bij algemene maatregel van bestuur als zeegebied aangewezen wateren.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, kunnen in het belang van de visserij in de wateren, bedoeld in voormelde bepaling, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regelen worden gesteld, die kunnen strekken tot instandhouding, dan wel uitbreiding van de visvoorraden in die wateren, onderscheidenlijk tot een beperking van de vangstcapaciteit. Bij het stellen van zodanige regelen kan mede rekening worden gehouden met de belangen van de natuurbescherming.
Ter uitvoering van onder meer laatst vermelde bepaling is het Reglement zee- en kustvisserij 1977 (hierna: het reglement) vastgesteld.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het reglement kan de minister in het belang van de visserij regelen stellen:
a. ter uitvoering van op grond van internationale overeenkomsten of van besluiten van volkenrechtelijke organisaties opgelegde verplichtingen of verleende bevoegdheden;
b. ter verzekering van de instandhouding dan wel uitbreiding van de visvoorraden.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, kan bij het stellen van regelen, als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onder b, voor zover de regelen betrekking hebben op de visserij in de wateren, bedoeld in artikel 1, vierde lid, aanhef en onder b, mede rekening worden gehouden met de belangen van de natuurbescherming.
Ingevolge dat lid, aanhef en onder b, wordt bij het stellen van regelen, als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onder b, voor zover de regelen betrekking hebben op de visserij in de wateren, bedoeld in artikel 1, vierde lid, aanhef en onder b, mede rekening gehouden met de belangen van de natuurbescherming.
Ingevolge het derde lid kunnen de in het eerste lid bedoelde regelen betrekking hebben op de visserij op alle, dan wel bepaalde door de minister aan te wijzen, vissoorten.
Ingevolge het vierde lid kan de minister voorschriften geven ter naleving van de in het eerste lid bedoelde regelen.
Ter uitvoering van onder meer artikel 3 van het reglement heeft de minister de Beschikking visserij visserijzone, zeegebied en kustwateren (hierna: de beschikking) vastgesteld.
Ingevolge artikel 4 van de beschikking is het verboden te vissen met enig vistuig, geschikt voor het vangen van schelpdieren in:
a. de gebieden, genoemd in bijlage 3,
b. de exclusieve 12-mijlszone, bedoeld in artikel 2 van de Regeling eisen, administratie en registratie inzake uitoefening visserij,
c. het zeegebied, en
d. de kustwateren.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, voor zover thans van belang, geldt het in artikel 4 gestelde verbod niet voor degene, die voorzien is van een vergunning van de minister.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, voor zover thans van belang, kunnen aan vergunningen, als bedoeld in de vorige artikelen, voorschriften worden verbonden. Zij kunnen ook onder beperkingen worden verleend.
2.1.1. De minister heeft het met betrekking tot de schelpdiervisserij gevoerde beleid neergelegd in het Beleidsbesluit Schelpdiervisserij 2005-2020, "Ruimte voor een zilte oogst, naar een omslag in de Nederlandse schelpdiercultuur" (hierna: het beleidsbesluit). Hoofddoel van dit beleid is volgens die publicatie een economisch gezonde bedrijfstak met productiemethoden die de natuurwaarden respecteren en daar waar mogelijk versterken. In hoofdstuk 4, inzake duurzaam opererende schelpdiervisserij, is onder 4.4 over schelpdiervisserij in de Noordzee de volgende passage opgenomen:
"In 2003 is een beperking van het aantal vergunningen doorgevoerd en sinds 2004 resteren 36 vergunninghouders die voorlopig toestemming hebben gekregen om op schelpdieren te vissen met uitzondering van mosselen en kokkels. Deze voorlopige keuze was gebaseerd op bestands- en natuuroverwegingen. Door de omvang van de grote (potentiële) vangstcapaciteit, lees het aantal vergunningen, blijkt het echter nauwelijks mogelijk om, binnen de visserijsector, te komen tot onderlinge afspraken in het kader van een verantwoord visstandbeheer. Hierdoor is het niet mogelijk uitvoering te geven aan een ander speerpunt van het kabinetsbesluit, nl. een systeem van co-management c.q. meer verantwoordelijkheid bij de sector. Eveneens kan niet worden uitgesloten dat het kabinetsbesluit om de kokkelvisserij in de Waddenzee te beëindigen leidt tot een toename van de visserijdruk in de Noordzee-kustzone. Spisula vormt, weliswaar in mindere mate, een alternatief voor de kokkel en ook de Ensis visserij is nog in ontwikkeling. Omdat beide vormen van visserij bodemberoering en reductie van de schelpdierbestanden met zich meebrengen, kan schade aan de ecologische waarden van het betreffende gebied niet worden uitgesloten bij een toename van de visserijdruk. Gelet hierop zal het tijdelijke systeem van één vergunning voor alle schelpdieren (exclusief kokkels en mosselen) worden herzien. Vanaf 2005 zal een overdraagbare vergunning worden verleend voor het vissen op uitsluitend die schelpdiersoorten, waarop de vergunninghouder in belangrijke mate gedurende de periode 1993 - 2003 aantoonbaar heeft gevist.
Vooralsnog zal uitsluitend de bedrijfsmatige visserij op de schelpdiersoorten Spisula, Ensis, kokkels en mosselen worden toegestaan in de Noordzee-kustzone. Aangezien het spisula-vistuig vergelijkbaar/identiek is met/aan het zgn. kokkelvistuig zal de vergunning voor de visserij op spisula eveneens gelden voor de visserij op kokkels. Nieuwe vergunningen voor de visserij op kokkels zullen niet worden verleend."
2.2. Bij de besluiten van 17 juli 2007 heeft de minister Schelpdier en [appellante sub 2] op grond van historische rechten alsnog vergunning verleend voor de mechanische kokkelvisserij in de Noordzeekustzone, met uitzondering van het gedeelte in de Voordelta, dat is aangewezen als kustwater. De aldus verleende vergunningen betreffen niet het vissen van spisula.
Schelpdier en [appellante sub 2] betogen dat, samengevat weergegeven, de rechtbank heeft miskend dat de besluiten in zoverre in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel zijn genomen en bovendien in strijd zijn met het gevoerde beleid door historisch gerechtigden op een vergunning voor het vissen op kokkels niet toe staan om ook op spisula te vissen, terwijl wel wordt toegestaan dat houders van een vergunning voor het vissen op spisula op kokkels vissen, waardoor visserijdruk op spisula weliswaar wordt begrensd, maar die op kokkels uitgebreid.
2.2.1. Volgens het gevoerde beleid zal vanaf 2005 een overdraagbare vergunning worden verleend voor het vissen op uitsluitend die schelpdiersoorten, waarop de vergunninghouder in belangrijke mate gedurende de periode 1993 - 2003 aantoonbaar heeft gevist. Het is de houder van een vergunning voor de visserij op spisula tevens toegestaan om op kokkels te vissen, omdat het spisula-vistuig vergelijkbaar is met, dan wel identiek is aan, het kokkelvistuig. Niet duidelijk is, waarom in de spiegelbeeldige situatie niet wordt toegestaan dat de houder van een vergunning voor de visserij op kokkels ook op spisula vist. Nu de besluiten zijn gebaseerd op beleid dat aldus onvoldoende duidelijk is, dienden deze deswege te worden vernietigd.
2.3. De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de beroepen daarbij ongegrond zijn verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de inleidende beroepen gegrond verklaren en de besluiten van 17 juli 2007 vernietigen wegens een ontoereikende motivering.
2.4. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden verwezen.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 3 juni 2008 in zaken nrs. 07/475 en 07/476, voor zover daarbij de beroepen ongegrond zijn verklaard;
III. verklaart de bij de rechtbank in die zaken ingestelde beroepen gegrond;
IV. vernietigt de besluiten van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 17 juli 2007, kenmerk DRR&R/2007/3944 en kenmerk DRR&R/2007/3945;
V. veroordeelt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Schelpdier B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 966,00 (zegge: negenhonderdzesenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Schelpdier B.V. onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
veroordeelt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit tot vergoeding van bij [appellante sub 2] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 966,00 (zegge: negenhonderdzesenzestig euro); het dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan [appellante sub 2] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan appellanten het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 718,00 (zegge: zevenhonderdachttien euro) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Schelpdier B.V. voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep en € 718,00 (zegge: zevenhonderdachttien euro) aan [appellante sub 2] voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. J.C.K.W. Bartel en mr. C.H.M. van Altena, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van der Smissen, ambtenaar van Staat.
w.g. Loeb w.g. Van der Smissen
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2009
419.